国有企业全面预算管理的逻辑问题及对策探讨

丁吴妩

摘要：国有企业一直是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。改革开放以来，国有企业通过积极探索与市场经济相融合的有效途径和方式，自身实力、竞争力取得长足进步，大多已建立起较为完善的现代企业制度，全面预算管理作为一种重要的企业管理工具，也在国有企业中得到广泛应用。但是由于国有企业特有的长链条代理关系和上下级对口职能管理体系与全面预算的内部特征存在一定的逻辑矛盾，导致该管理工具在国有企业应用时存在局限性，本文对这些逻辑问题以及应用局限性进行分析，探讨相应的改进措施，旨在为推动国有企业全面预算管理质量提供参考。

关键词：国有企业;全面预算管理;逻辑问题

全面预算管理作为涵盖企业所有经济活动的全方位管理工具，在企业实现战略目标的过程中起着关键的作用。预算管理在国有企业中的应用由来已久，每年进行预算和决算并层层上报是国有企业常规工作，这与国有企业的性质和体制密切相关，而其特有的性质和体制也给预算管理工作的开展带来一定的局限性，使得预算管理流于形式，效率低下。因此，国有企业如何有效地使用全面预算管理工具使之更好地为企业高质量发展提供助力，是目前值得研究的问题。为此，本文就此问题展开研究。

一、全面预算管理的内涵和特点

全面预算管理是指为实现长短期目标，对可预见的未来期间的经营活动进行筹划，对各项资源进行分配，形成一套全面的财务预测结果，并对未来期间内的执行过程进行监督、分析、调整，对执行结果进行评价、反馈的涵盖全员、全业务、全流程的管理活动。其特点主要有以下三个方面：

（一）战略导向

反映企业的长期战略方向和短期经营目标，用具体的、量化的预算指标铺设到达目标的业务路径和资源配置，引领公司成员上下一心，坚定不移地为实现经营目标而努力。

（二）过程控制

动态监测预算完成进度与时间进度、资源投入进度的匹配程度，及时发现执行偏差，根据原因不同采取修正预算、纠正偏差、接受偏差等不同的措施，以确保企业按既定的目标轨道运行。

（三）业绩评价

年度终了，公司根据各项预算指标的完成情况，对利润单元及其负责人进行考评，根据相关的考核办法、薪酬管理制度发放绩效奖金。

二、国有企业的预算目标分解机制概述

国有企业较其他类型的企业而言，最大的特征在于“国有”，即控股股东是国有资本，本质是全民所有制，按照“统一领导、分级管理”原则，由各级有关国家机关或其授权部门，代表国家所有权人负责国有企业具体的投资、筹资和经营管理活动，企业的领导班子一般也是由上级选拔聘任。

国有企业是指受国有资本控制的企业，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。与其他企业不同，国有企业在经营过程中或多或少都受到政府相关部门的扶持，同时也承担了国有资本保值增值的责任。这就不可避免地需要设定具体的、量化的考核指标作为经营目标，并且层层分解下达，对于集团公司来说，考核指标将分解至各个子公司，对单体公司来说，考核指标将分解至各个部门。对每一层的考核单元来说，只有各个下级考核单元都完成分解指标，本级考核单元才能完成上级下达的指标，这个过程形成了国有企业预算管理系统的机制框架和内在逻辑。

从形式上看，这种预算分解下达的方式较为工整，能确保各项指标落实到最小执行单元。但是在实际操作过程中，国有企业的全面预算有时并不能很好地发挥协调、控制的管理作用，而是沦落为简单的年底清算领导班子绩效的一串数字。

三、全面预算管理在国有企业应用时的逻辑问题

（一）委托代理性质导致预算目标分解的逻辑问题

委托代理理论讨论了公司治理的本质是要解决因所有权和经营权分离而产生的代理问题，具体地说是作为公司代理人的经理与作为被代理人的公司股东之间的行为不一致。这个问题在国有企业中尤为突出。国有企业的委托代理链条从全民所有制追溯可从全体公民到政府、地方政府、到国有资产管理部门、到国有资产经营部门、到股东大会、董事会、经营班子，每增加一道代理环节，代理问题就愈加突出。

解决公司代理问题的主要工具是业绩评价和激励机制，公司所有者通过业绩达标程度了解代理人的工作完成程度，并设置奖励，以提高代理人的主观能动性，充分发挥潜能，使股东利益最大化。在国有企业中，业绩评价和激励工具的使用主要依托于预算和决算工作。在预算中确定当年的经营目标，通过决算清算各目标的完成情况并据此确定薪酬水平。

当代理关系简单时，公司所有者制定的业绩目标必然与自身对公司的规划紧密契合，充分体现战略引领。而国有企业由于代理链条长，处于链条中间的每个环节的主体既是上级的代理方，又是下级的被代理方，既要完成上级下达的预算指标，又要给下级发布预算指标，从自身利益最大化的角度出发，给下级发布预算指标时往往以本级能完成预算指标为前提，而不是从被考核方的实际经营状况出发按全面预算编制流程自发形成。当核心预算指标不是“量体裁衣”时，在此基础上编制的一整套预算报表和相关指标都只是“形式大于实质”的数据，偏离了全面预算的基本要求，每增加一道代理环节，偏离度就越大，全面预算系统在企业管理中发挥的作用就越小。

（二）组织架构体系导致的指标关系脱节的逻辑问题

如果把一个企业比作人，组织架构就是人体的骨骼，延伸出各项器官，赋予功能，支撑起整个人体的机械活动和新陈代谢。企业根据职能分工设立各个部门，所有部门为了同一个战略目标运作，形成企业的组织架构，其层级、幅度、部门规模因企业的规模、业务复杂程度、管理水平、授权体系的差异而各不相同。

国有企业根据自身的实际情况，也会形成直线制、职能制、事业部制、矩阵制等各种形态的组织架构。与非国有企业不同的是，在国有企业中，各个职能部门对下级企业的同职能部门的对口管理关系尤为突出。

为了充分体现责任和担当，一方面，国有企业往往對每个职能部门的职责有十分详细的分工，人力资源管理、运营维护、财务管理、风险管控、投资、筹资、纪检、内审等各项工作都能找到具体的负责部门和管理者，有利于任务的快速分解和高效落实。另一方面，国有企业长链条的代理关系使职能部门的上下级隶属关系突出，在纵向管理上对下级有较强的权威性。各个职能部门既有权利对下级公司的职能部门下达指令，又有责任服从上级公司职能部门的指示。在预算管理中，职能部门负责的考核指标是由上级对口部门分解下达的，而不是根据公司自身经营计划量身定制的，使得各个预算指标之间的关联性大大减少，从而降低预算管理的可行性。

例如，某国有企业收到集团公司下达的业务增长20%、薪酬下降10%的指标，业务增长是集团报表考核需要，薪酬下降是上级人力资源部门限薪政策所致，而该公司的薪酬管理办法中规定薪酬按业务利润的一定比例计算，因此按照制度计算的薪酬指标应增长20%，对于集团下达的考核指标，该国有企业或修改薪酬管理办法降低薪酬水平，或按原制度发放薪酬但预算指标不达标，前者会降低业务部门积极性，后者会被集团公司问责扣罚领导班子薪酬，两者都不利于公司经营，违背了预算管理的目的。

（三）国有企业全面预算管理应用中的问题

归纳上述国有企业性质和机制与全面预算管理目的之间的逻辑矛盾，主要为各项预算指标与企业自身情况不匹配的问题，反映到全面预算管理应用时，带来的问题主要有：

1.编制预算时缺乏合理分工

全面预算管理是将企业的经营、筹资、投资、研发等各项关键活动集成一体的管理工具。较为合理的编制方法是各项活动的责任单元在收集历史数据、分析现有环境、对未来合理预期的前提下，围绕由企业战略分解出的经营总目标，分别制定销售、生产、采购、费用、资金等专项预算，汇总至财务部门，形成结构化的预算财务报表。是需要全员共同参与、协调的系统工程。

当上级单位下达的预算指标脱离企业的实际情况时，各个责任部门容易失去自发动力，没有意愿花费时间和精力进行完整的预算编制所必需的调研、分析、整理工作，流转至财务部门汇总的数据质量不足，缺乏参考价值。甚至有的部门不再进行预算编制，统一由财务部门按上级下达的指标填写各项预算表单，把完成表格编制当做全面预算工作的完结点。

财务部门虽然在数据处理上具有专业性，但在市场预期、业务判断上缺乏临场经验，不具有敏感性，无法代替其他职能部门编制专项活动预算，仅由财务部门编制的预算数据科学性和全面性不足，无法发挥预算管理应有的作用。

2.预算管理时职能冲突

企业根据科学的预算编制流程形成的各项预算指标是有其特定的背景、环境和预期，且能够相互影响、相互印证的。

当指标在国有企业链条中被各个对口部门层层分解，逐级下达时，已经失去了原本一以贯之的逻辑关系，成为相互割裂、相对独立的数据，甚至有可能存在逻辑冲突，使得不同职能部门之间无法高效协同，不利于企业健康良好地运行。

例如：某国有企业的进出口贸易部门收到上级公司相关部门下达的全年进口额1亿美元的指标，据测算需要在各银行申请合计0.6亿美元的信用证额度，但是融资部门收到上级国有企业下达的表外融资上限为1亿人民币，当信用证期限较长时，该融资额度远远不足以供进口业务的正常开展，轻则使公司短期内增加成本，重则影响公司业务的后续发展。

3.确定指标时讨价还价

当预算指标失去适用性，预算管理也就失去了对企业的战略引领作用，企业对于预算指标的执行情况的监督和对偏离度的管理的真实目的已经转变为了完成考核任务。而预算指标的完成度一方面取决于企业自身的经营情况，另一方面取决于指标本身的难易程度。从利益最大化角度出发，被考核人为了更容易地达成预算，会优先选择争取更简单的预算指标，而不是选择需要花费更多成本的预算管理过程。

由于国有企业的预算指标在层层分解时弱化了相关性，受人为主观影响程度加大，因此，在下达预算的过程中，更容易出现上下级讨价还价，以自身利益出发，对预算指标进行博弈的情况，不利于企业管理系统的健康运行。

四、全面预算管理在国有企业应用时的对策探讨

（一）形成健康良好的管理氛围

我国国有企业的组织机构的特征是客观存在的，它确保了企业在风险监管、任务落实、队伍引领等方面的较大优势，保障公司稳健运行。“自下而上、自上而下、上下结合”是预算编制的常用方法，并非国有企业特有。因此，我们应当正确理解国有企业链条中的各级行政关系，乐观看待预算中有可能遇到的逻辑上的问题，积极主动地参与到全面预算管理工作中去，利用好上下结合的模式，做好沟通和反馈，使预算指标在被考核单位的企业相关性、战略适用性和考核单位的利益支持性上取得平衡甚至双赢的效果。

（二）下级单位注重提升预算管理水平

预算管理工作是年复一年的循环系统，各考核单元应当以长远的目光看待全面预算管理对自身发展的良性引导作用，提高对预算的认识和重视程度，避免以完成考核指标的短期目标代替预算管理。无论当年收到上级的考核指标是否容易达成，都应当根据自身的战略目标、经营计划和合理预期，制定详细的、全面的、有充分依据的实际预算数据，在此基础上结合上级考核指标的指导意见统筹安排全年的各项经营活动。

例如，上级单位下达高于上年的经营业务指标，同时给予了低于上年的业务招待费额度。下级单位对于自身预算数据与上级指标之间的差异，应优先自查预算数的确定维度有无调整空间，如果原自身预算数是按业务指标的一定比例计算招待费额度的，可以考虑进一步细化业务预算至具体的客商，分析客商的性质是老客户还是计划新拓展客户，是国内客户还是国际客户，以此配置不同的招待费额度，更新自身预算数后再与上级下达的指标进行比较。通过不断修正的过程深挖潜能，提高精细化管理水平。

对整个执行过程进行管理，不仅仅只在上级下达预算指标、年底清算考核时才核对预算指标，而应当建立有效的动态跟踪监督过程，利用数字化系统对预算执行情况进行及时的反馈和纠偏，对最终实际预算执行结果进行分析和总结，区分市场客观因素和自身主观因素，查漏补缺，将经验应用至下一年的预算管理中。在实践中提升预算管理水平，切实提高经营效能。下级单位的各项历史数据、管理过程和执行效果反馈至上级单位，能为上级单位的指标确定提供经验和依据。

（三）上级单位注重调研

上级单位分解下达给多个下级单位预算指标时，应避免采用简单的按单一权数分解，或直接用去年的数据增加一定比例确定当年指标。而是应当充分调研下级单位历年预算的完成情况以及近期所处的市场环境状况，确定恰当的变动幅度并注意各个指标之间的联动效应。

制定指标类别时，可以根据下级单元的业务特征将自身的指标转化为对方更适用的指标。例如，某国有企业需要完成一定金额的收入指标，在分解任务时，对于价格受市场监管的下级单位可以在调研分析预期的行业平均价格后转化为实物量指标下达，对于以签订年度供应总量合同模式的下级单位可以在统计预估全年销售量的基础上转化为年平均价格水平指标下达。指标的转化使得预算目标更明确和直观，更能激发被考核单元的积极性，更具战略引领作用。

制定绩效考核办法时，应根据被考核单元的职能配置激励措施，定性和定量相结合，奖罚分明。当预算考评制度得到兑现，才具有权威性，良好的工作效率和质量才能在下一个预算循环中得以延续。

五、结束语

预算结果本身只是各项结构化数据和指标的集合，并不能提高企业的经营效益，但是预算管理的过程能够帮助企业合理进行资源分配、适时进行资源投入、并且按预期取得合理的产出，高质量的预算管理更是能帮助企业改善管理效率、提升经营业绩、实现战略目标。本文分析了国有企业性质和机制与全面预算管理目的之间的客观逻辑矛盾，讨论了这些逻辑矛盾有可能给全面预算管理的应用中带来的困难，倡导了良性的管理氛围，提出了积极的应对方案，以期为国有企业全面预算管理在長期实践中不断提升质量提供帮助。

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