河长制水资源管理绩效审计体系构建研究

王海兵 周垚

【摘 要】 改革我国生态文明体制，建立完善的环境保护机制是先决条件。河长制在各地试点中显示出其改进河流污染治理的有效性，并形成向全国推广的趋势。通过对环境绩效审计和河长制绩效审计的研究现状进行梳理，从河长制法律法规、审计方法、信息技术、评价指标、审计报告、人力资源六个维度，分析我国河长制水资源管理绩效审计现状与问题，探索构建河长制水资源管理绩效审计体系，旨在加强审计部门对“河长”以及河长办工作的监督与评价，推动河长制政策深入贯彻落实，完善生态环境监督体系，促进经济高质量发展。

【关键词】 河长制; 水资源管理; 绩效审计体系

【中图分类号】 F239.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）10-0068-08

一、引言

改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就。然而，单一的追求经济效益对环境带来了负面影响，经济发展与环境保护之间不协调性日益显著，使我国面临资源约束趋紧、环境效益下滑严重、生态环境系统退化等一系列问题。环境是最普惠的民生，河道具有防洪、调蓄、排涝、灌溉、供水、航运等多种功能，是水资源和生态环境的重要载体，对防范自然灾害、维护生态平衡、保障经济社会发展和人民群众生产生活具有重要作用。构建包括河长制及其绩效审计在内的河流管理体系，关乎社会福祉、生态安全和经济高质量发展。为了解决河流污染问题，2007年无锡在所管辖的太湖流域全面推广河长制，效果良好，之后全国各地相继实施。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于全面推行河长制的意见》，河长制在全国铺开。“河长制”促进“河长治”，河长制融汇高质量绿色发展理念[ 1 ]，是依法落实地方主体河道整治和管理责任的水环境治理创新方式。以河长制为中心形成的差异化绩效考核问责机制，主要在于明确考核主体、考核对象、考核内容、评价指标和考核结果运用，推动我国经济高质量发展。2018年河长制在各地均有建立[ 2 ]，并且取得显著的治理效果[ 3 ]。

习近平总书记指出要加强引导长江一带的生态环境保护规划，以“长江经济带”推动经济高质量发展。2017年12月至2018年3月，审计署对长江经济带11省市的环境保护政策落实和资金管理使用情况进行了审计，即“长江审计”。2018年6月，王海兵接受《中国会计报》采访时表示，从微观意义来说，这份审计公告在于规范长江经济带环境保护资金使用，提高环保预算资金使用绩效;而宏观意义则是用审计手段维护生态环境红线，倒逼经济转型和产业升级，助力长江经济带生态环境保护和改善，推动沿线城市的生态环境优化和经济可持续发展。首次出具的长江经济带生态环境保护审计报告将成为生态环境保护审计的范本，为开展河长制水资源管理绩效审计提供宝贵的技术参照和经验支持。在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记强调河流治理功能在提高生态保护水平、促进经济高质量发展上发挥了重要作用。河长制水资源治理体系，与“长江经济带”及黄河流域生态保护具有协同效应，充分贯彻了习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的可持续发展理念，推动我国生态环境良好运行和经济高质量发展。新修订的《审计法》第二十四条规定“审计机关对国有资源、国有资产进行审计监督”，为河长制水资源管理绩效审计提供了法律制度依据。我国目前对水环境综合治理绩效审计大多数是合规性审计，缺乏对绩效的考量。河长制水资源管理绩效审计为河长制体系与现实状况的耦合提供战略支撑，有利于河长制河湖治理功能发挥[ 4 ]，并且深化其差异化绩效考核问责机制。因此，为了更好地发挥河长制在环境治理、社会和谐、经济发展上的作用，构建河长制水资源管理绩效体系具有重要意义。

二、文献回顾

目前国内对河长制水资源管理绩效审计体系构建相关的研究较少，本文拟从环境绩效审计、河长制绩效审计两个方面进行文献回顾，探索河长制水资源管理绩效审计体系。

（一）环境绩效审计研究

学者对环境绩效审计体系的研究逐渐趋于完善。王海兵和周琳[ 5 ]构建了环境社会责任风险为导向、环境审计为中心的企业环境社会责任审计框架。绩效审计概念由美国人阿瑟·肯特（1948）首次提出，他认为绩效审计能对公共资源使用情况进行审查。在进一步研究绩效审计对公共资源发挥的治理效应中，李凤雏等[ 6 ]发现绩效审计在提高公共资源使用和管理上发挥了重要作用。河长制是我国环境保护政策之一，因此，可以通过环境绩效审计的研究现状，探析河長制水资源管理绩效审计体系研究。2006年，环境审计工作组（WGEA）在全球性环境审计调查结果报告中指出，环境绩效审计旨在确定政府是否经济、高效地开展环境保护活动，以实现环境目标。为了缓解环境资源约束与经济发展之间的矛盾，王海兵等[ 7 ]构建了我国的环境资源保护审计体系。针对实践中环境绩效审计评价体系存在的弊端，彭兰香等[ 8 ]认为我国在环境绩效审计评价研究上未充分结合可持续发展理念，所关注的利益相关者单一，即评价指标单一、整体上缺乏系统性。为了解决此问题，滕剑仑等[ 9 ]基于经济效益、社会效益、资源保护绩效三个角度，构建了水环境绩效审计评价指标体系，并且进一步融合决策主体对评价体系的主观影响因素，优化了评价体系。李晓星等[ 10 ]运用综合评价方法，构建并验证了企业环境绩效审计模型，为企业在承担环境保护责任中能够长远发展提供策略。在国家审计层面上，李丽和孙文远[ 11 ]运用超效率DEA模型和Tobit模型测算、检验得出，国家审计通过发挥审计抵御功能对环境绩效审计产生显著正向影响，为进一步发挥国家审计在环境绩效审计中的作用，需要健全国家审计信息公告制度。

（二）河长制绩效审计研究

随着河长制在全国铺开，对河长制绩效审计的研究内容从明确审计范围转向优化绩效审计模式。2007年无锡市创新水环境治理机制，地方党政主要负责人兼任“河长”，负责管辖区域内水污染治理和水质保护工作。关于河长制定义，张嘉涛[ 12 ]认为河长制逐条明确各级管辖范围内河道的河长以及河道治理的各项措施，是促进社会和经济可持续发展的社会管理形式。在河长制的作用上，王东等[ 13 ]指出河长制能有效统筹治理河流上下游以及岸边环境，为全面提高流域水环境质量提供了契机。对河长制执行状况进行绩效审计有助于河长制政策落实，史玉成[ 14 ]基于法律和政治系统角度，构建了规范的河长制模式，并指出就河长制整体发展趋势而言，需要出台更多的法律促进河长制走出制度困境。而将绩效审计嵌入河长制是对“河长”及其相关部门履行职责的进一步规范。朱玫[ 15 ]提出，河长制在河水治理方面取得了一定效果，但仍然存在较多问题，包括职责不法定、考核机制不明确、协同机制失灵等，需要从修订法律法规、健全考核机制、增加公众参与度方面具体解决问题。同时，杨紫秀[ 16 ]指出，目前我国对河长制下的绩效审计研究寥寥无几，亟需构建系统、全面的河长制绩效审计标准与流程。杨文韬[ 17 ]结合案例分析，提出更为规范的绩效审计标准与流程，探索河长制背景下绩效审计运行模式。

（三）研究述評

综上所述，早期文献分析了河长制具体实施情况，并有针对性地提出对策，探索河长制全面推广路径。进一步研究中，以国家各级审计机关和审计人员为主体，学者将绩效审计融入河长制水资源治理的研究，形成河长制水资源管理绩效审计，探究如何客观、公正地评价“河长”在管辖任职期间河流治理工作效益，以及提出完善追责考核体制、深化政策落实的理论路径。不过，总体而言，我国绩效审计在河长制水资源治理背景下发展较为缓慢，相关研究较少，缺乏系统全面的河长制水资源管理绩效审计体系。本文将基于河长制绩效审计现有研究，以解决水污染问题为导向，融合大数据管理等因素，构建河长制水资源管理绩效审计体系，深化环境绩效审计，为治理污染、建设美丽家园尽绵薄之力。

三、我国河长制水资源管理绩效审计的发展现状与问题分析

河长制实施以来，在发挥河流治理功能、推动经济高质量发展方面取得一定成效，但也存在一些亟待解决的问题。

（一）河长制水资源管理绩效审计法律体系未健全

河长制水资源管理绩效审计相关的法律法规是国家层面对河长制规范和监督落实的法律保障，也是审计人员开展工作和有效降低审计风险的制度依据。据不完全统计，截至2020年，相关部门印发并实施了河道管理条列、河长制推行意见、河长制实施情况监督办法、污水排放标准、违规处罚、环境保护法、生态保护补偿机制、检察公益诉讼机制等31个以上相关法律法规和条例文件。1988年我国发布首个河道管理条例《中华人民共和国河道管理条例》，为发挥江河湖泊综合效益奠定了制度基础。与此同时，河长制实践也在推动河长制立法。在总结无锡河长制经验基础上，江苏省水利厅在2010年印发《江苏省水利厅关于建立“河长制”的实施办法》。2012年国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2017年河长制正式写入《水污染防治法》。该法指出从省到乡建立河长制，明确在分级分段的领导管辖区域内开展河湖水资源管理、水污染治理等工作。但是，所涉及条款比较笼统，没有形成系统化的理论和进一步的责权系统划分及绩效考核机制，缺乏与之对应的河长制绩效审计工作法规。为了加强执法力度，最高检察院针对大运河存在的环境污染、资源破坏和文物受损等情况进行了调查，于2020年2月到2021年6月沿大运河8省开展大运河专项办案活动，共立案464项，保护历史文化古迹83处，有效改善了大运河沿线生态环境状况和保护文化遗产，协调环境保护与经济高质量发展的关系。

河长制在全国各地推广的同时，所涉及工作面扩大，但各地政府没有严格和比较标准的绩效审计，有关法律法规建设滞后。部分地区将河长制与城市建设管理相融合，考核河长制在城市建设方面的执行情况。例如广州市出台《广州市海绵城市建设管理办法》，明确将海绵城市建设工作纳入河长制湖长制考核体系，进一步明确责任主体，加大河长制有效建设宜居城市力度。但各地方政府大多根据《关于全面推行河长制的意见》等规范性文件进行河长制考核问责，缺乏完善的法律机制[ 18 ]。同时，各地政府发布了地方实施工作指南，进一步明确河长和具体实施人的职责、权限划分，有助于确定绩效审计的范围，比如重庆市颁布的《重庆市河长制条例》，但区域化较强，缺乏国家层面上的统筹协调、控制。针对具体的违法违规情况处罚，水利部和国务院分别印发并实施了《水利部全面推行河长制工作督导检查制度》《财政违法行为处罚处分条例》。总之，为了形成系统化、精准化的河长制水资源管理绩效审计，健全河长制水资源管理绩效审计法律法规是客观需求。

（二）河长制水资源管理绩效审计方法传统单一

根据已进行河长制审计的审计局工作现状，各地区在进行河流治理审计时采用了资料分析法、实地勘测法和比较分析法，整体偏向于对传统绩效审计方法的使用，较少运用专业技术法和专家打勾法。其中，专业技术法包含地理勘测技术、GIS数据分析法以及大数据信息系统等现代化技术运用;专家打勾法主要是通过问卷调查的方式，环保专家、审计专家以及其他相关专家对河流治理绩效中的定性指标进行分级勾选和评价。绩效审计程序是利用审计方法开展绩效审计工作的计划和控制，为河长制水资源管理绩效审计工作的开展进行事前、事中和事后规划，形成系统的审计工作模式。目前开展了绩效审计的地区对绩效审计程序的阶段性划分比较完整，但是每个阶段所涉及绩效审计具体内容不够充分，审计方法较为单一。在河长制水资源绩效管理审计过程中，运用多样化审计方法，以强化绩效审计程序控制，规范审计人员工作模式，有利于获取更多的审计证据，提高河长制水资源管理绩效审计证据的证明力。

（三）河长制水资源管理绩效审计信息系统建设滞后

在大数据环境下，研究以大数据技术为中心的河长制水资源管理绩效审计信息系统，发挥大数据协同治理功能，增强绩效审计证据的有效性，为上级领导评价、监督、协调河长工作提供指引，是构建河长制水资源管理绩效审计体系的重要环节。随着大数据技术的普及，利用河长制管理信息系统建设进行绩效审计，是新时期新形势下河长制绩效审计的客观要求。不管是单一化河长制水资源管理绩效审计评价指标体系，还是在理论上需要构建完整的资源环境管理绩效评价指标体系，都会涉及水利、环保、国土、农林等不同属性来源的环境保护监测数据。河长制水资源管理绩效审计信息系统依赖于河长制水资源大数据管理信息系统，后者是数据信息的重要承载、传送体，通过精准、及时获得河长巡河情况和河道水质监测数据，为获取绩效审计监督评价数据，推动“智慧河长”发展战略的实现提供支撑。2017年提出“智慧河长”的概念以来，各地省市县河长制综合管理平台建设得到一定程度发展。但在全国范围来看，智慧河长系统应用的广度和深度还不能适应现实需求，河长制管理在线监测系统和河长制管理审计系统之间缺乏整合。部分试点省市治水办在印发的河长制工作方案中指出，要强化河长制大数据系统构建工作，提高河长制信息化管理水平，强化河长制落实情况考核和河长履职情况考核，并且利用网页、APP进行河长制网络平台建设。但平台中部分数据不够精确，无法准确判断河长的履职情况。省、市、县、乡的四级河长信息化解决方案指出了具体的信息化系统模块和实施途径，但需要研究信息化系统与实际运用相耦合。为了有效获得非法使用、污染河道的违法违规线索，最高检察院与信息技术公司开展合作，利用爬虫技术对证据进行收集。目前各地的河长制信息化建设还处于初级阶段，普遍没有设立统一标准且缺乏政策指导，很多构想还处于理论层面，缺乏实际运用。每个地区河长制信息化建设需求既有相同处又各有侧重，在信息化建设中应遵循差异化原则和数据共享原则，在满足需求差异的同时打破数据孤岛瓶颈。河长制信息建设具有涉及面广、体系复杂的特征，为了形成专项河长制水资源管理绩效审计信息网，需要结合具有基础建构作用的大数据技术，实现各部门之间河长工作的协调统筹，推动差异化环境下河长工作开展。

（四）河長制水资源管理绩效审计评价指标可操作性不强

健全绩效审计评价指标体系是界定河长制水资源管理绩效审计内容的重要基础，能有效增加审计公信力[ 19 ]，但目前河长制水资源管理绩效审计评价指标较为单一且不具体，缺乏综合性指标评价结果。河长制是环境保护政策中一个细分领域，传统绩效审计主要围绕经济活动展开，不足以反映环保领域所涉及的环保活动绩效。实践中河长制绩效审计评价指标侧重于部分资金指标，未充分包含河长制涉及的经济、社会、环境内容，即绩效审计指标内容不够完善，会降低绩效审计整体质量[ 20 ]。经济效益主要以资金为主线，涉及资金拨付情况、具体项目实施情况和整体效果分析等;社会效益主要以民生为主线，涉及公众参与度、满意程度等;环境效益主要以改善环境为主线，涉及水污染处理、水生态修复等。部分绩效审计评价指标不能精准量化，比如民众对河长治理结果的满意程度，因此需要将定性与定量评价指标相结合。针对绩效评价指标范围，还需要进一步根据责任划分界定，涉及的具体评价指标会因每个地区、层级具体条件不同，侧重点有所差别。此外，还应结合水资源管理要素动态变化的适应性[ 21 ]，提高河长制水资源管理绩效审计评价指标可操作性。

（五）河长制水资源管理绩效审计报告信息披露待规范

通过绩效审计报告与上级领导沟通河长制工作完成情况，有助于上级领导对河流治理工作的统筹协调与评价，保障民众知情权，促进社会监督机制的形成。河长制水资源管理绩效审计发展较晚，审计署对其绩效审计内容还未做出明确规定。少数地区通过政府官网传递河长制审计报告结果，包含河长制审计发现、审计建议、以往审计建议的采纳和执行情况，但报告内容与格式未形成规范统一标准，且绩效审计报告内容不全面，缺少审计依据、具体指标。目前各地区偏向于以工作汇报的形式，反映河长及相关部门对其管辖流域内责任落实情况，汇报内容涉及河流基本情况、河长制实施方案、日常工作制度、河长制部门配置情况、落实项目情况以及未来规划，其实质具有绩效审计报告对河流治理情况信息的传递功能，有助于上级领导对河长制工作的统筹协调。但以河长制专项绩效审计进行报告的内容较为模糊，不能精准体现河长对每项工作的完成情况，且绩效审计报告的形式大多以文字内容呈现，以时间为基础的河长制治理绩效对比较少，不利于绩效审计报告的使用者快速获得决策有用的信息。仅有部分地方审计局通过资料分析法、实地探测法和比较分析法，对河长制政策落实情况进行了跟踪审计，并向上级审计机关报告跟踪审计结果，增加了河长制绩效审计报告内容。为了提高河长制水资源管理信息透明度，促进河长制政策稳步推进，有必要规范河长制水资源管理绩效审计报告信息披露内容，丰富其报告形式。

（六）河长制水资源管理绩效审计复合型审计人才匮乏

在实践多元化、多学科交叉发展的背景下，绩效审计对象和内容多种多样，面广且综合性强[ 22 ]，具备多领域知识的高素质审计人员是实施高质量河长制绩效审计的基础。首先，河长制涉及负责上下流域和左右两岸河水治理工作，审计人员需要用河长制行业背景知识进行剖析，拟定审计计划、确定审计内容，对河长工作绩效进行衡量。其次，审计人员在开展工作时，不仅要依据《审计法》和《审计法实施条例》等法律法规开展工作，而且要以审计内容相关的法律法规为依据，比如，对水污染防治项目进行审计时，增加《水污染防治法》审计标准。对此，审计人员不仅需要知道工作开展的一般法律，而且需要知道审计对象所处特殊行业法律。最后，对大数据技术在河长制中的运用，审计人员需要借助大数据技术信息系统来完成审计工作。审计人员无需完全参与相关的技术处理工作，但得清楚其中的逻辑运行方式，才能掌握系统支撑下的审计工作机理，提高审计工作效率和效果。同时，在信息系统开发的过程中，相关审计人员需要协助系统开发人员完成配套的绩效审计系统开发，达到审计专业知识和系统开发以及实际需求的深度融合。目前，在河长制水资源管理绩效审计中缺乏所需知识多元化的绩效审计复合型人才。

四、河长制水资源管理绩效审计体系构建

河长制水资源管理绩效审计是环境资源保护审计的细分，因此，本文基于环境资源保护审计的战略性、系统性、适应性、合规性和效益性原则，以河长制水资源管理绩效审计目标为主线，从法律法规、审计方法、信息技术、评价指标、审计报告和人力资源六个维度，系统构建河长制水资源管理绩效审计体系。

（一）健全河长制水资源管理绩效审计制度

目前缺乏国家层面的河长制绩效审计相关法律法规、涉及明确主体职责与权限划分的考核问责机制和相对应的绩效审计准则内容。河长制工作的主要任务包括水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管、河湖水域岸线管理。河长制水资源管理绩效审计制度在河长制工作制度的基础上生成。一方面，需要根据河长制运行逻辑，形成完备的考核问责机制。在河长制四级层次体系中，每层级的河长分别有不同的职责，每个层级中除了河长以外，还有具体执行部门。考核问责机制对河长制每个层级以及每个层级不同岗位的职责和权限进行明确规定，以保证岗位人员各司其职、遇事不推诿，形成统一协调的差异化控制格局。在法规上深化城市建设与河长制的融合，进一步明确主体责任，并且在过于宽松疏失与过于严苛细密中找到适中的法律法规制度，保证在能达到预期效果的前提下营造积极的工作氛围，提高执行效率。另一方面，建立完善的河长制绩效审计准则体系，明确河长制水资源管理绩效审计的方法、流程，规范审计受托责任的履行。同时，可能存在破坏河道的非法事件，需要整合各机关执法力量，增强法律约束力，对此可延伸审计人员监督考核的法律允许范畴。新修订《审计法》第四十一条规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、财政、自然资源、生态环境、海关、税务、市场监督管理等机关予以协助。有关机关应当依法予以配合。”从顶层设计上为河长制水资源管理绩效的延伸审计和协作审计提供了法律支持，具体操作还需要在《审计法实施条例》中加以细化。

（二）探索多元化河长制水资源管理绩效审计方法

按照科学性与客观性原则，增加河流治理绩效审计方法的种类，丰富审计证据的来源，提高审计程序的合理性，解决河长制水资源管理绩效审计方法单一、审计程序正常发挥受限问题。除了传统绩效审计方法以外，注重实地调研和统计分析技术的运用，增加专业技术法和专家打勾法，对河长管理和河流治理绩效进行审计。联动专项河长制水资源管理绩效审计的大数据管理信息系统，利用大数据进行审计证据获取、分析和应用，并广泛实地调研，充分论证，提高审计证据的有效性，精确判断、评价河长日常工作情况以及治理效果。开展深入全面的河长制水资源管理绩效审计，需要加大对公共资源的投入，确定审计资源利用的合理性，因此在增加技术与设备的同时，应与环境保护事件所具有的合理、节约属性保持一致，找到资源利用与绩效审计有效性的平衡点，避免资源浪费或投入不足，寻求审计资源最大化利用，实现河长制水资源管理绩效审计最大效用。同时，不能仅局限于河长制水资源管理绩效审计方法类别的选用，还应将审计项目和审计组织形式进行全面统筹，审计方法与审计对象内容进行深度融合，完善审计人员工作模式，使绩效审计方法服务于河流治理审计监督、评价职能以及风险發现与决策支持功能。

（三）建立河长制水资源管理绩效审计信息系统

目前我国已经成功研发河长制信息化在线监管平台，包含河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水资源管理与保护、水环境治理、水生态修复、执法监管等模块，实现信息化人员管理、流程化事务管理、智能化河道管理。在此基础上，云计算、大数据、物联网、移动互联网、GIS、爬虫技术、视频监控、无人机技术等的快速发展，为建设河长制绩效审计管理信息系统提供了技术支持。通过技术手段，打造信息化审计工作环境，形成河长制专项信息化系统构建的一部分。河长制专项信息化系统数据涉及其他部门的数据来源，需要高度整合现有水务、环保、林业、国土等部门的信息资源。因此，应实现跨部门不同管理系统之间部分“互联互访”功能，适应审计工作需求，帮助河长及相关部门决策，达到各级河长及相关部门能够随时了解工作完成情况，并据此调整工作、优化工作运行程序、防控失职风险，实现上级部门以及各部门之间查询、提取和分析相关信息，形成从局部到整体的多方联动运行机制。强化各部门之间的沟通，及时协调控制工作进展，发挥河长制整合各级河长及其相关部门执行力作用[ 23 ]。推进河长制水资源管理信息化建设和河长制水资源管理绩效审计信息系统建设是长期工程，实践中需要协同推进，不断深化落实河长制政策中的信息化指引，利用大数据管理系统持续改善水资源管理状态。

河长制水资源管理绩效审计信息系统的数据来源，包括空间数据、财务数据、岗位数据、业务数据、水文数据、气象数据、网格数据、河道数据、工程数据等。例如河湖网络信息管理，提供河湖网格相关信息的维护管理功能，包括河道、水库、排污口、取水口、检测站、水功能区、重点排污单位等。结合河长制水资源管理绩效审计的特点，分别从输入层、分析层和输出层三个模块进行河长制水资源管理绩效审计信息系统设计，符合数据清洗、管理、分析的数据使用逻辑，并且层层反馈式的到达上一模块层级，形成循环式分析、系统化控制的双向机制，体现河长制水资源管理绩效审计数据获取、数据处理与数据运用以及运用结果的数据依次流通、循环再利用过程，即形成数据仓库，便于后续数据价值挖掘，有利于审计人员进行事前、事中和事后的全过程分析、评价和监督。河长制水资源管理绩效审计信息系统的运行框架如图1所示。

以河北省河长制信息管理平台为例，该平台围绕“河湖一张图”，以河湖涉水事件为主线，结合河长制湖长制主要工作内容，利用移动终端和微信服务平台为主的前端工具，搭建了“移动巡查、公众监督、云端管理”一体化线上监控管理系统，实现河长和湖长巡河数据可视化（以下将河长和湖长简称为河湖长）。平台主要有河湖分布走向、水质断面、河湖长巡查动态、问题点位分布等基础数据模块，对各级河湖长巡河次数、巡河率、巡河问题分布情况进行直观展示。在河湖长具体工作内容方面，平台包括巡查问题协调处理、公文流转、移动办公、考核评估等模块，平台使用者可以在线进行公文上传、任务指派、信息传递、涉水事件结案以及进度反馈全过程处理，实现从点到面的河湖长工作信息管理，为各级河湖长巡查调研河湖状况提供了有力支持。2018年8月，中国智慧河长系统首次在中国国际智能产业博览会亮相;同年12月，重庆市智慧河长系统全面上线运行，各区县、乡镇、村社1.7万余名河长全部使用“重庆河长制”APP履行巡河职责。公司层面也有研发河长制大数据平台，能够进行水位、水量、水质、雨量、流量等监测数据采集，形成综合数据库，为数据分析、河湖长决策、河湖治理监控提供信息。河长制信息管理平台、水环境大数据平台等为河长制水资源管理绩效审计提供了信息基础，也为构建河长制水资源管理绩效审计信息系统提供了技术支持。

（四）完善河长制水资源管理绩效审计评价指标体系

选取反映经济效益、社会效益、环境效益的绩效评价指标，具体化河长制水资源管理绩效审计评价指标，考察河长以及相关职能部门工作完成情况。在河长制环境保护治理背景下，资金活动的影响面从经济效益扩大至社会效益和环保效益。资金是开展活动的血液，对资金活动进行审计监督、建立防止舞弊模型是河长制水资源管理绩效审计体系的重要内容。主要采用上级批准、拨付资金到下级的资金链活动方式，将资金注入河长办，河长办开展专项河湖管理项目，涉及拨付资金到位、项目资金进程和项目经济成效。河湖管理最终目的是改善人民生活环境，实现为子孙后代谋福利的可持续发展目标，体现为社会效益。社会效益显现化有赖于公众的参与，形成河长制工作的监督机制，促进河长制政策落实，其具体评价指标包括公众参与程度、满意度和生活幸福指数等。河长制水资源管理绩效审计中“水资源”主要强调河长制具有河湖治理功能，具有带来环境效益的目的。主要依据资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复标准，选取具体指标衡量环境效益。基于河长制水资源管理运行现状，结合经济效益、社会效益和环境效益三个维度，借鉴环境绩效审计和水资源管理绩效审计评价指标体系的编制方法和模型，完善河长制水资源管理绩效审计评价指标，提高审计报告、审计建议、审计处理决定等审计结果质量，体现实施河长制对辖区内河道进行水资源管理的最终效果（表1）。

（五）规范河长制水资源管理绩效审计报告的信息披露

通过规范河长制水资源管理绩效审计报告信息披露，增加信息披露内容的广度和深度，丰富审计报告形式，多元化审计报告途径，提高信息披露的强制性，保障绩效审计报告披露的及时性，联动政府治理与社会监督力量共同推进生态环境体制改革。对此，审计署及相关部门应协同制定河长制绩效审计报告规范，进一步确定审计报告的披露内容，保障披露信息的完整性和可理解性，提高披露信息有效性。通过提高对河长制绩效审计的重视程度，增加绩效审计报告内容的专项性，落实河流治理任务的责任到个人。在保证审计报告要素一致性前提下，与绩效审计内容相辅相成的审计报告形式需要多元化，增加内容的表现形式，为上级领导部门提供决策有用的数据信息。可用图、表、文三者协同的方式凸显整治前后数据变动情况及效益。河长制水资源管理绩效审计报告具有公益性、无偿性的特征，因此需要通过媒体、主流网站扩大河长制绩效审计报告的途径，增加社会公众获得绩效审计报告信息的途径，提高社会公众对政府在环境保护方面的信任度，优化河流治理与经济高质量发展的耦合度，促进社会稳定与可持续发展。规范化河长制水资源管理绩效审计报告途径的前提是政府审计机构增加绩效审计报告的强制性，引导河长制治理向社会效益延伸。

（六）注重河长制水资源管理绩效审计人才培养

每一级河长制水资源管理的绩效审计主体是上一级的审计机关，形成“一级抓一级、层层抓落实”的审计工作格局。为了增加绩效审计价值，审计人员运用专业知识，结合绩效审计发展规律，运用高效、恰当的方式履行职能是客观需要。复合型人才是对审计人员要求的进一步拓展，是河长制水资源管理绩效审计开展分析、评价的关键，是驱动该体系运行的重要基础，属于河长制水资源管理绩效审计体系中的人力资源层。针对复合型人才建设，加强审计人员综合工作素质和提高职业胜任能力是绩效审计工作开展的根本要求。一方面，审计人员需要熟悉绩效审计专业知识和河长制绩效审计对象行业背景知识，并且将两者有效结合，在实践中发现河长制运行规律，精准控制绩效审计计划并实施审计，提高对绩效审计的过程控制质量。另一方面，河长制水资源管理绩效审计是依据审计法以及其他相关法律，结合河长制发生的事实进行审计工作，因此审计人员必须懂得运用法律标准判断河长制运行的合理性，做到绩效审计技术与法务的充分结合。大数据时代，河长制水资源管理绩效审计涉及大量来自其他相关部门的数据，需要运用专门软件工具对数据进行收集、分析和处理，故需要提高审计人员理解软件数据处理机制、熟练运用该软件进行全面性审计的能力，满足审计独立性、公平性和客观性，并且注重增值性。河长制水资源管理绩效审计的增值性主要体现在降低审计成本、协调改善河长的工作状况，促进河长制政策的落实，实现水资源的高效利用和水资源环境的可持续发展。审计部门需要通过审计人才培训，为审计人员提供学习与成长的平台，保障人才资源供给。注重开展“以审代培”和“研究型审计”的培养方式，在实践中提高审计人员综合素养和业务水平。在审计人员能力不足或其他原因不能完成河长制绩效审计任务时，可引入第三方实施部分审计业务外包，提高河长制绩效审计效率。

五、研究结论和展望

河长制背景下的水污染管理是改善河湖水资源状况的环境保护策略，也是改善人们生活环境、提高人们生活幸福度的途径。一定程度上，河长制能有效解决人们对河湖的积累性破坏，为当代人着想，也为后代谋福，充分体现了以人为本的发展理念。构建河长制水资源管理绩效审计体系研究，有利于评价、监督河长工作，保障河长制政策在全国顺利推广并被有效执行。本文从国家层面研究河长制水资源管理绩效审计体系，融合大数据因素，构建系统化的河长制水资源管理绩效审计体系，提高河长制绩效审计的可操作性，推动我国生态文明体制改革，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

未来研究需要对河长制水资源管理绩效审计体系进行细化和延伸。可基于河长制由无锡试点逐步推广至全国，结合河长制水资源管理绩效审计体系，契合出以国家审计机关为总抓手，以其他相关政府部门、河长制管理部门和实施单位共同参与，对河长制水资源管理绩效审计工作由点到面的系统化、差异化和层级化进行统筹协调管理研究，对河长制水资源管理的绩效评价指标进行细化，推动实现各级政府部门既相互独立又相互协同发展的河长制水资源管理绩效审计路径，发挥各级政府部门河长及河长制水资源绩效审计工作1+1>2的协同能力，共同促进国家环境保护战略发展目标的实现。还需要加强河长制水资源管理绩效审计和城市治理、领导干部经济责任审计、自然资源资产离任审计等的衔接和整合，从而扩大审计的全面性，提高审计成果的使用价值。此外，以评价指标建设为基础，对河长制水资源管理绩效审计报告及审计结果运用进行研究，形成系统化、精准化的河长制水资源管理绩效审计体系，推动我国河长制水资源管理的高质量发展和创造人民高品质生活。

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