改革开放以来坚持党集中统一领导应对重大突发事件的回顾与启示*

杨爱杰 薛 鸽

(武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070)

一、党集中统一领导应对重大突发事件的基本内涵

“突发事件”一词在2005年4月由国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中给予明确的定义，指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”[1]。2007年出台的《中华人民共和国突发事件应对法》将“突发事件”的概念细化，其中第三条规定，按照社会危害程度、影响范围等因素把自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。由于事件本身具有阶段性、发展性、复杂性，难以明确突发事件具体类别，所以重大突发事件没有具体定义，大多按照事件特点、危害程度予以界定。本文所指的重大突发事件限于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，特指在一般性突发事件程度之上的，随着事态的发展由局部地区转变为全国甚至全球关注，造成经济、社会、人员重大损失的事件，具有一定的影响范围。

坚持党的集中统一领导是中国共产党在长期探索实践中得出的宝贵经验。改革开放以来，中国共产党始终把“坚持党的领导”作为基本原则之一。党的十八大以来，习近平总书记特别强调党的领导的重要性，他提出必须自觉维护党中央权威和集中统一领导，坚持“四个意识”，做到“两个维护”。中国共产党秉持的价值理念、所具备的领导能力、掌握的科学方法，为妥善处理重大突发事件，维护社会稳定，确保人民生命财产安全提供了根本保证。由于重大突发事件具有不确定性、发展性和严重危害性，妥善应对重大突发事件是一项艰难和繁重的任务，中国共产党的集中统一领导保证了全方位的统筹协调，提供了及时有效的执行力、全面的社会动员力，为应对重大突发事件给予坚定的力量支撑。

二、改革开放以来党集中统一领导应对重大突发事件的历史脉络

改革开放以来，中国共产党坚持集中统一领导，带领中国人民走过了极不平凡的艰难路途，在保证全国经济社会秩序稳定的前提下，成功应对了一次又一次的重大突发事件，提高了执政能力，逐渐形成了系统化的应对思想和成熟化、制度化的应急体系。

(一)党的领导人关于重大突发事件应对的重要论述和思想

改革开放以来，历届领导人在应对重大突发事件的问题上形成了一系列的重要思想。邓小平提出：“坚持中国共产党的领导，就完全能够从容应对征途上的各种复杂局面,战胜各种可能出现的艰难险阻。”[2]在医疗条件与医疗手段相对落后的情况下，党的领导主要体现在统筹应对，采取有力的防范步骤。在1988年上海甲肝疫情中，党中央及时调动医务人员以及物资开展救治工作，同时组织科研人员调查疫情来源。在上海舆论发酵、人民对政府工作有所担忧的时候，邓小平前往上海与民众欢度春节，极大地减轻了上海民众的恐慌情绪，增强了人民的信心，及时扼制了疫情蔓延。总体来说，重大突发事件的应对主要以防治应对为主，同时保证国内大局稳定。

江泽民在应对重大突发事件上的思想主要概括为，经济建设与减灾救灾一起抓[3]。大力发展经济，就是夯实应对重大突发事件的物质基础。1998年抗击特大洪涝灾害过程中,以江泽民为核心的党中央充分发挥集中统一领导作用，建立抗洪抢险指挥部进行人员、财物的高效调度指挥。江泽民同志在灾情严重的时候，前往武汉龙王庙指导抗洪抢险工作，提出“严防死守”“三个确保”“抗洪抢险八条决定”等重要指示，坚强地发挥了核心作用，带领全国人民夺取长江抗洪抢险决战的最终胜利。江泽民指出：“十年来，我们走过的道路很不平坦，遇到的关系我国稳定、安全和发展全局的政治、经济、自然风险，可以说是频频发生，我们从容应对，顺利地渡过了这些风险。我们从中经受了考验和锻炼，也增长了见识和经验。”[3]

十六大以来，党的领导集中体现在科学决策、统一领导、统一指挥、有效防治。胡锦涛在中共十六届三中全会上指出:“树立和落实科学发展观,这是20多年改革开放实践的经验总结,是战胜‘非典’疫情给我们的重要启示。”[4]2003年抗击“非典”是中国应急管理的重大转折点。此后，对重大突发事件的认识得到进一步拓展，应对重大突发事件的相关法律法规逐渐出台。中国共产党人始终秉持“以人为本”的核心执政理念应对重大突发事件，亲民爱民护民的形象得到进一步升华，强调“切实把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位”[5]。2008年汶川抗震救灾过程中，秉持以人为本的理念，全国迅速开展应急响应，党和国家领导人第一时间奔赴灾区看望受灾群众，各级政府部门全力救灾，全国的社会组织和人民群众伸出援手帮助灾区救援和重建，让受灾群众切身感受到党和政府的温暖。

习近平总书记指出，中国应急管理体系经过不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力得到提高[6]。党的十八大以来，党中央和国家十分重视重大突发事件的预防应对管理建设，应急管理体系发展至今也逐渐成为中国特色社会治理体系的重要组成部分，并体现出集中力量办大事的制度优势以及全国一盘棋的组织优势。2020年新冠肺炎疫情爆发，以习近平同志为核心的党中央迅速采取措施，及时成立应对疫情工作小组，设立国务院联防联控机制，并派出中央指导组前往疫情中心指导工作。习近平总书记亲自前往武汉指导疫情防控工作。通过党和人民的共同努力，疫情防控取得显著成绩，在国际社会赢得广泛赞誉。从疫情初期及时采取系列措施控制疫情蔓延；中期依靠全国性的医疗资源调动，举全国之力支援疫情中心的武汉，一省包一市，统筹全国疫情防控与治疗；后期利用科技创新完成疫苗研发攻关，充分体现出中国共产党在应对重大突发事件的成长以及贯彻始终的以人民为中心的执政优势。

(二)中国共产党应对重大突发事件历程回顾

重大突发事件对于人民生命安全、财产安全、经济社会秩序等造成巨大的影响。改革开放以来，自然灾害、事故灾难以及公共卫生方面的重大突发事件，造成人员伤亡、经济财产损失(如表1所示)。重大突发事件往往具有继发性，如果应对不及无法在短时间内有效扼制，容易造成更大危害。例如，2008年汶川地震造成大规模人员伤亡，在救援过程中，继发的余震加大了救援难度，造成二次伤害，灾后重建需投入更多人力物力。

表1 改革开放以来重大突发事件典型案例

改革开放以来，中国共产党应对突发事件的机制沿革大致可以划分为以下三个阶段(如图1所示)。改革开放初期至2003年，党和政府的应急力量较为分散，大多依靠地方政府和部门进行单独管理，当重大突发事件发生时，容易造成响应不及时、各个部门配合生疏、处理不当等问题。2003年“非典”事件之后，中国共产党对于应急管理认知程度加深，在应急管理的理念和应对政策上都有较大突破，也是从2003年开始逐渐出台一系列应急管理方面的法律法规，构建了党集中统一领导、统一协调，各部门分级负责、属地管理为主的整体应急框架，统称“一案三制”综合应急管理体系。2014年习近平总书记提出总体国家安全观，强调统筹内外部安全，确保人民生活和社会秩序稳定。2018年国家应急管理部成立，应急管理进一步明确了目标以及系统的灾害评价标准，将非常态的应急管理逐渐转换为常态化应急治理，更重要的是，建立了自上而下的应急指挥体系，保证党的集中统一领导，同时加强了地方政府与国务院对应机构的紧密联系，畅通了应急体系内部的透明、高效运转。各项灾害统计数据也通过应急管理部门官方网站进行公布，保障了人民知情权，增强了政府公信力。具有中国特色的应急管理体系也就此形成。

图1 改革开放以来党应对重大突发事件管理机制回顾

(三)改革开放以来中国共产党应对重大突发事件的经验启示

改革开放初期，中国共产党始终坚持抗灾救灾与经济建设两手抓，在自然灾害以及重大公共卫生事件上处理较为妥当，但是缺乏重大事故灾难处理的措施与规定，法律层面没有明确的处理细则。2003年以后，中国共产党在处理突发事件问题上显示出越来越多的管理优势，是中国共产党在应急管理方面逐步走向成熟的重要表现。随着社会不断进步、经济结构不断调整、科技不断发展，中国共产党的应急管理思想、方法和手段也随着内外部环境的变化进行着革新和优化。

1.坚持党的集中统一领导，“以人民为中心”的制度优势

改革开放以来，中国共产党在进行社会主义建设事业的同时，不断提高抗灾救灾的能力。究其原因，是党始终以人民为中心，发挥中国特色社会主义制度优势，凝聚全国力量，统一指挥统一调度，在关键时刻发挥出巨大力量。例如2020年初武汉坚决落实党中央“人民至上”“生命至上”的指示，克服春节期间诸多困难，实施封城的隔离措施，全国其他省市也响应党中央的号召，发扬“一方有难八方支援”的精神，纷纷驰援武汉，使疫情得到有效控制。习近平总书记亲自前往武汉慰问社区党员志愿者、一线的医务工作者，使处于疫情中的武汉人民得到极大的慰藉和鼓舞。党中央要求各地各部门坚决贯彻严格的防疫举措，全国一盘棋，统一协调统一调度，通过大数据手段进行严密筛查。疫情得到控制后，党和政府举全国之力对疫区采取对口支援等措施，帮助疫区恢复正常生产生活秩序。科研团队在党的集中统一领导下，加紧研发新冠疫苗面向大众免费接种。反观西方某些国家，始终以“资本为中心”，疫情初期不重视，在患者排查、联防联控等方面没有采取及时有效的防治手段，在中国抗疫全民动员的状态下，仍旧不隔离、不戴口罩，放任民众聚会、游行，导致疫情持续扩散。另外，疫情被西方某些政客拿来当作政治博弈的手段，中央政府与地方政府意见相左，党派之间意见不一，不仅放任疫情的蔓延，不顾民众的生命安全，而且与他们所提倡的所谓“民主”背道而驰。政府对于自身无力的疫情治理，非但不反思自身举措，甚至对中国进行污名化宣传，也招致了国际社会的批评[7]。

2.政府及时准确公布信息，回应社会舆论

重大突发事件来袭，对未知危险的恐惧以及不良信息的发酵容易导致民众出现恐慌畏惧的情绪，政府如果不能及时公开信息，容易造成信息的不对称，例如部分重大突发生产安全事故中少数部门出现信息瞒报、数据推迟发布等问题，造成公众对于政府应急处理工作的担忧，导致地方政府公信力下降。重大突发事件发生时，谣言、不实报道的传播不加以控制和纠正容易引发民众对政府工作的质疑。中国共产党始终坚持对于信息发布、舆论工作的集中统一领导，例如在新冠疫情中，国务院新闻办公室、地方政府等权威部门召开多场新闻发布会，向全世界公布中国疫情的官方数据，及时回应舆论关注的热点问题，加强对于不实信息的监察处理。官方媒体始终跟进报道疫情的最新进展，保证信息的正确、透明、公开。这些举动都有效阻止负面舆论的产生，保障了民众的知情权，提升了政府公信力。

3.统筹完善预警防范体系，形成社会联防联控机制

中国共产党坚持“统筹兼顾”的原则，将个人与全局、局部与整体、当前与长远问题进行规划，充分调动了各方的积极性。处理重大突发事件过程中，中国共产党逐渐从“被动应对”转变为“主动预防”。2003年以前，中国并未形成应对重大突发事件的预防预警机制，各地政府对于重大突发事件没有明确的认知，自身定位不清楚，导致事件发生后应对慌乱，缺乏及时有效的应急措施。2009年国务院发布的《中国减灾行动》系统阐述了中长期国家综合减灾战略目标，并将加强重大突发事件风险隐患排查能力建设、自然灾害预警能力建设、重大突发事故防范能力建设进行全面规划。近年来，中国共产党始终重视重大突发事件的预防预警工作，积极完善国家总体应急预案和地方应急预案，构建立体预警监测体系。

4.党中央的统一指挥、统一调度，积极有效的社会动员

坚持党的集中统一领导，应对重大突发事件时保证自上而下的统一部署、统一调配，保证中央的决策能够准确地传达至基层。党的集中统一领导能够保证应急管理体系高效运转，尽可能地降低重大突发事件的危害，保证重大突发事件的下一步发展方向在可控范围内。例如在抗洪抢险、抗震救灾的过程中第一时间召开政治局会议，部署应对工作，使政府、社会能够各司其职，分工负责、纪律严明，最大程度保证了应急准备工作的顺利进行。在灾后重建以及后续的经济社会恢复工作上进行总体规划，最大程度保障社会正常运转。另一方面，通过党的集中统一领导，发挥社会动员方面的主导作用，调动社会组织、地方组织、社区、媒体等参与到重大突发事件的应对中，打通基层的“最后一公里”，使党的决策最大程度地得到发挥，凝聚起共同的力量战胜危机。

5.建立健全应急管理的法律法规体系

中国共产党带领人民应对重大突发事件的过程中，逐步创设相应的应急管理机构，建立并逐步完善应对重大突发事件的法律法规和部门规章。1998年颁布了《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》，第一次以专项的形式明确重大突发事件应对目标、规划、具体措施[8]。2006年进一步出台《国家“十一五”科学技术发展规划》《国家突发公共事件总体应急预案》等，推进了应对重大突发事件的法治化进程。党中央在重大突发事件应对过程中逐步形成规范系统的抗灾救灾思想，并将应对思想以及经验总结凝结为具体的指导方针，以此为基础，进一步颁布不同类别的重大突发事件的防治、应对、善后等详细的法律法规条文，实行党集中统一领导、地方政府分工负责、分级管理、属地治理为主的领导体制。

三、新时代坚持党集中统一领导应对重大突发事件的提升策略

中国特色社会主义新时代在党的集中统一领导下，重大突发事件的治理机制和应对体系已经愈加完善。由于重大突发事件的特点，单个管理部门无法兼顾所有灾害种类，仍然会出现重大突发事件的应急预案不够细致、应对不及时的情况。习近平总书记指出，“新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显”[9]。面对新的问题、新的挑战，应始终坚持党集中统一领导，树牢政治意识，坚定“两个维护”，进一步完善和提高中国特色应急管理体系和应急治理能力。

(一)坚持问题导向，完善风险预警和防范体系

重大突发事件具有突发性和瞬时性，难以预知，只有事先做好相对应的计划准备，才能把握事物发展规律，保证最大程度化解风险、减少危机。坚持底线思维，认清重大突发事件蕴含的规律，研究发展趋势，准确把握风险和内在特征，利用系统综合的方式做好充分的预防预警准备。坚持党的集中统一领导，就是深入领会党中央的文件精神，注重重大突发事件的风险应对，居安思危，坚持问题导向，强化重大突发事件的预防预警机制，细化防范措施。针对应急过程中暴露出的薄弱环节，一方面，政府和有关部门必须加强防范风险意识和责任意识，从思想上明确预防预警工作的重要性，把前期的风险防控工作做实做好；另一方面，强化民众的危机意识，充分利用各种舆论宣传载体进行正确科学的知识宣讲，社会组织、企业、社区应加大与高校和科研机构的合作，主动学习了解重大突发事件的规律性特征，开展相关灾情模拟和演习，将防范意识、防范手段尽可能普及到每一位公民。

(二)提升应急管理能力，加强基层党组织建设

新时代党的集中统一领导全面覆盖，决策更快传达、更快落实，应急管理预案体系和治理体系建设也应当拓展完善，二者共同推动中国特色应急治理体系的进一步创新。创新党集中统一领导下的综合应急指挥体系，首先，应细化各项应急预案实施的具体细则，打通风险防控过程中的堵点，完善评估体系，以大中型城市作为示范点，以大数据、人工智能等科技手段为依托，统筹协调各学科创新主体力量，完善现有体制机制，加强科研攻关，把风险防控、应急治理规划纳入到城市治理体系中。其次，培养创新人才，构建应急管理方面系统化、专业化、职业化的人才队伍，加强志愿者专业能力培训，传递应急治理经验对策，加强基层、农村、偏远地区的应急管理，坚持统筹协调，推动基层应急管理发展。

(三)加大监察力度，构建全方位监督监管的联动体系

能否及时将重大突发事件发生的危害降至最小直接考验各级领导干部的防控风险意识和应急指挥能力。在应对重大突发事件的过程中，各级领导干部应急管理能力不强，应急思想、手段和方式较为落后，信息公开迟缓，认为应急管理只是一个部门的事情，出现懈怠、推延责任的情况容易引发连锁效应，引起较为严重的后果。所以重大突发事件的应对过程需要进行监管监督，纠正思想散漫、效率低下的问题，保证应急响应的各个环节协调有序。在坚持党的集中统一领导的前提下，完善监察监管部门的联动机制，保证在应对重大突发事件的整个过程切实担负起监督责任。重大突发事件前期建立预防预警机制，加强网络舆情的监管；应对和善后时期要充分发挥监管监察在重大突发事件处置中的作用，对于拨付的资金和物资的管理使用透明化、具体化，结合科技创新完善监管手段，做到依纪依法、监督全程、落实细节、及时公布，构建政府监管、社会监督的联动体系。

(四)完善相关法律法规，提升依法治理效能

在重大突发事件的立法方面，既有《突发事件应对法》这样的综合类法律条文，又有《公共卫生突发事件应急条例》《安全生产事故应急条例》等专项法律法规，随着社会的发展，重大突发事件呈现出新的变化，应急管理中的法治思维、法律法规都要与时俱进，保障事件发生时决策的有效性和及时性。坚持党的集中统一领导，加大培养应急管理方面的人才骨干，从法律制度上保证专业领域人才能够参与重大突发事件的决策。重大突发事件需要多方向多学科人才共同研究细节问题，要积极发扬中国应急管理特色与优势，坚持全国一盘棋，凝聚各专业综合力量，完善现有的法律条文。抗击新冠疫情时，在整个应急事件中加入了很多临时举措，例如加大社会组织参与、加大基层党组织覆盖、党员下沉社区、大数据通行码使用等新举措，亟需相应的法律条文规范运行程序。应进一步完善不同地区之间应急管理物资使用标准，加强统一领导，统一调配，同步修改和补充其他相应的应急方面的法律条文，共同组成完善的法治体系。

改革开放以来，中国共产党始终坚持集中统一领导，发挥中国特色社会主义制度优势，坚持以人民为中心，充分调动社会各界的积极性、主动性、创造性，及时发现问题、改进工作，从而能够妥善解决重大突发事件，将各方面损失降到最小。中国共产党应对重大突发事件的能力和水平越来越高，为重大突发事件的科学处理提供了可靠的执政党保证。