巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的突出短板与对策——基于广西的调查研究

凌经球，陆 鹏，农辉锋

中共广西区委党校(广西行政学院) a.经济学教研部；b.宣传处；c.文史教研部，广西 南宁 530022

一、问题的提出

党的十九届五中全会明确提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[1]。 在2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会的讲话中，习近平总书记强调：“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。”[2]这充分表明，巩固拓展脱贫攻坚成果，并使之同乡村振兴实现有效衔接(以下简称“有效衔接”)，对于脱贫地区尤其是民族地区的脱贫县而言，是一项十分重要而紧迫的任务。

有效衔接这一重大任务提出之后，学界及时跟进开展了一系列的研究。在“超星发现”上以“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”为主题进行检索，共检索到学术期刊论文881篇，其中，中文核心期刊要目总览和CSSCI的论文有58篇(检索日期：2021年10月8日)。可见，这一论题受到学界的高度关注。对发表于中文核心期刊要目总览和CSSCI的论文进行归纳分析发现，学界的研究重点围绕以下3个方面来展开：一是阐述了有效衔接的理论意义。黄承伟[3]基于理论视野和大历史观的视角，全面分析了脱贫攻坚到乡村振兴历史性转移的理论、实践和历史逻辑。张红宇[4]认为，进入全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的新发展阶段，必须站在共同富裕的高度，巩固拓展脱贫攻坚成果。农辉锋[5]以我国人口较少民族为分析对象，认为在迈向现代化新征程中实现人口较少民族巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，体现了共同富裕的本质逻辑、人民至上的价值逻辑、美美与共的内生逻辑。二是提出有效衔接的重点任务。孙久文等[6]通过研究乡村振兴与共同富裕的关系,提出“十四五”期间的主要任务是加快相对落后地区的发展,提升低收入人口的收入水平。三是探讨实现有效衔接的路径。董帅兵等[7]提出，过渡期的贫困治理应探索“巩固—拓展—衔接”型贫困治理路径,强调建立常态化、长效化、可持续的减贫防贫机制,顺利实现脱贫攻坚向乡村振兴的衔接过渡。温美荣等[8]从政策协同方面，探索有效衔接的路径。王春城等[9]从财政政策供给视角提出，必须处理好继承与创新的关系,在财政保障力度、财税政策支持以及资金绩效管理等方面进行系统调适的建议。温铁军等[10]认为，应通过新型农村集体经济的制度创新与社会化业态创新激活农村地区大量沉睡的生态资源资产,构建生态化扶贫的长效机制,以巩固脱贫攻坚的成果。陈天祥等[11]通过分析广清农业众创空间的实践案例,提出了将政治动员的优势和市场机制有机结合起来,构建政府、市场与农户的常态化利益连接机制,有利于突破既有产业扶贫模式的困境,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等观点。

既有研究成果为促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了理论基础和方法路径，对过渡期内实现中央提出的目标任务有重要的启示，但也存在偏重于理论探讨和某个方面的研究等问题，尤其是研究民族地区脱贫县在推进“有效衔接”中存在的突出问题进行研究的成果仍不多见。本研究基于对广西融水苗族自治县等15个民族自治县(含享受自治县待遇县)的调查研究(调研时间为2021年7—8月)，通过实地考察、问卷调查和深度访谈等方法收集第一手资料，分析广西推进有效衔接的初步成效，梳理归纳其存在的突出短板，并提出实现有效衔接的对策。

二、广西调研点基本概况及有效衔接的主要成效(1)数据来源：根据《广西统计年鉴2020》计算而得。

(一)广西调研点基本概况

广西有融水苗族自治县等15个民族自治县(含享受自治县待遇县)，其中，瑶族自治县6个，苗族、侗族、毛南族、仫佬族自治县各1个，各族自治县2个，享受自治县待遇的县3个。广西调研点国土总面积为3.990 9万平方公里，占广西总面积的16.91%。2020年常住人口为402.33万人，占广西常住人口的8.02%。2019年地区生产总值仅为986.68亿元，占广西的4.65%；人均地区生产总值最高的县为36 273元(分别为广西和全国平均水平的84.43%、51.29%)，最低的为12 421元(分别为广西和全国平均水平的28.91%、17.56%)。可见，广西调研点经济发展整体水平较低。

(二)有效衔接的主要成效

按照中央和地方的统一部署，广西扎实推动脱贫攻坚成果巩固拓展同乡村振兴的有效衔接，并取得初步成效。

1.防止规模性返贫工作扎实

广西普遍建立起“线上+线下”结合，多部门参与、县乡村上下贯通的低收入人口返贫监测和帮扶体系。据课题组对其中的257个村(少数民族聚居村占79.38%)的问卷调查，平均每个村有10.93人返贫，具体分布是3人以下的有156个村，占60.70%，4～6人的有11个村，占4.28%，7～15人的有23个村，占8.95%，16～30人的有36个村，占14.01%，30人以上的有31个村，占12.06%。以上数据表明，广西脱贫攻坚的基础比较扎实，没有发生规模性返贫的现象。值得指出的是，这些返贫人口都得到了及时救助，并实行动态调整。从返贫压力来看，21.79%的村认为“无压力”，43.58%认为“压力较小”，26.46%认为“压力一般”；有7.39%认为“压力比较大”，而认为“压力很大”的仅有0.78%。

2.群众生活水平显著提高

为了解农户脱贫攻坚后的生活状况，课题组对其中的1 765户农户开展了随机的问卷调查。在回答“您家拥有以下哪些家用电器”时，90.76%的家庭拥有电视机，90.14%的家庭拥有电冰箱，90.03%的家庭拥有电风扇，82.27%的家庭拥有洗衣机。在回答“您家拥有哪些交通工具”时，63.63%的家庭拥有摩托车，54.9%的家庭拥有电动车，另有7.31%的家庭拥有货运小卡车。在回答“除了过节，您家平时多长时间买一次肉”时，40.85%的家庭每天都买，37.28%的家庭两三天买一次，21.87%的家庭每月买五六次。在回答“和5年前比，您家的生活状况怎么样”时，49.41%的家庭认为“好得多”，38.3%的家庭认为“好一些”，二者合计达到87.71%。问卷调查数据表明，乡村群众的生活水平显著得到提高。

3.基本民生得到有效保障

问卷调查数据表明，81.19%的村建有卫生室；95.41%的家庭参加了城乡居民医疗保险，且63.85%的家庭认为按规定报销医疗费后家庭年付费在3 000元以下；81.25%的家庭参加了养老保险；饮用自来水的家庭占32.52%，使用小型集中供水的占45.1%，自家打井的占16.54%，3项合计为94.16%；村内道路硬化的村占94.05%；63.12%的村有文化室；65.05%的村仍设有小学，72.46%的家庭仍有小孩读书，其中就读幼儿园占32.68%，小学占48.16%，初中占22.83%，高中占15.04%。

三、广西推进有效衔接存在的突出短板

虽然广西脱贫攻坚成果巩固拓展同乡村振兴的有效衔接基础比较扎实，但从全面推进乡村振兴，尤其是从到2035年基本实现农业农村现代化的战略高度来审视，依然存在不少突出短板。

(一)思想认识跟不上“历史性转移”的新要求

当前，一些领导干部对全面推进乡村振兴重要性、紧迫性的认识不足，还停留在浅层次上，尤其是在为什么要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、如何实现有效衔接等关键问题上，存在认识不到位、不系统、不全面等突出问题，严重影响着乡村振兴战略在本地区、本部门的深入实施。

就“三农”工作而言，进入“十四五”之前的重心是“打赢脱贫攻坚战”，为推进乡村振兴奠定基础；而进入新发展阶段后，其重心则是全面推进乡村振兴，要围绕这一重心来进一步提升脱贫攻坚质量，促进其成果的巩固拓展，实现二者的有效衔接。可见，无论是思维方式，还是工作方法、工作措施、支持政策等，都必须进行大胆的探索和创新，才能适应这一“历史性转移”的时代要求。

在与县乡村干部的座谈交流中，课题组提出一个问题，即就“三农”工作而言，2021年的工作与去年、前年有何变化？对此，在场的基层干部基本无法回答。究其原因主要有两个方面：一方面，一些干部还未考虑过这个问题。这恰恰从一个侧面折射出，当下一些干部还没有真正认识到脱贫攻坚取得胜利后“三农”工作应顺势而为，把工作重心转到全面推进乡村振兴上来，进而采取与打赢脱贫攻坚战不同方式方法来创新推进。虽然形势已发生了变化，“身子”也已进入了“新阶段”，但“脑子”和“手脚”仍停留在过去。另一方面，中央对2020年后如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作出了总体部署，比如“四个不摘”等一系列大政方针，但“四个不摘”并非方式方法上固化的“四个不变”，具体如何实施需要各地结合实际创新政策来推进。而实践中此项工作仍存在不少薄弱环节。调研发现，一些县当前工作重心依然仅仅局限在对低收入人口的防贫监测和精准帮扶上，这是乡村振兴十分重要的前提，但不是唯一的，更重要的是，在推进防贫监测和精准帮扶中，随着形势发展变化的要求创新推进工作方式。课题组对257个行政村的问卷调查数据表明，在2021年上半年开展的防贫监测中，平均每个村仅有2.9户、10.9人返贫，但基层干部的全部时间和精力都被这项工作所牵扯，依然把大量的人力、物力和财力放在“填表格、凑数字”上，无暇对本村如何全面推进乡村振兴这一重大问题进行整体谋划。总之，当前一些县对如何全面推进乡村振兴尚缺乏系统谋划，工作缺乏前瞻性、主动性和创新性。

(二)乡村空心化和人才匮乏问题突出

乡村振兴的主体是人，从基层实施乡村振兴战略的主体来分析，应包括乡村中既是受益主体也是推进主体的广大农民群众和一支“一懂两爱”(懂农业、爱农村、爱农民)的乡村振兴人才队伍。从这一视角来观察，前者的突出问题是“人口外流”，导致“乡村空心化”，留在农村是“386199部队”，总体“素质堪忧”；后者的突出问题可归纳为“人才匮乏”“能力不足”。

1.乡村空心化导致乡村振兴“主体缺位”

当下乡村空心化已是不争的事实。其内在机理是，在中国快速城镇化的拉力和城乡发展不平衡的推力共同作用下，乡村“产业的空心化”引致“人口的空心化”，“人口的空心化”进一步加剧“产业的空心化”。如此循环往复，越陷越深，成为阻碍乡村振兴的第一大难题。广西调研点2019年户籍人口与2020年常住人口的比较如图1所示：

图1 广西调研点2019年户籍人口与2020年常住人口的比较(2)数据来源：根据《广西统计年鉴2020》和广西各市公布的“七普”数据计算而得。

从图1来看，广西调研点人口外流十分明显。外流的不仅仅是农村人口，但农村人口占多数。从人口外流的绝对数来看，超过10万人的有都安(18.83万人)，大化(12.28万人)、罗城(11.62万人)、融水(11.22万人)、环江(10.35万人)。而从外流的比例来看，最高的是罗城，为29.89%，其次是环江，为27.27%，都安和大化位列第3、第4名，分别是25.93%和25.17%，也就是说这些县的人口外流占到了2019年户籍人口的1/4，有8个县减少幅度在20%左右，最低的西林也达到13.63%。

上述问题也可以从本课题组对农户所做的问卷调查中得以佐证。在针对农户开展的问卷调查中，在回答“您家是否有人外出务工”这一问题时，有62.21%的农户回答“有”。可见，当下农村劳动力外出务工占大多数，这一结论是成立的。

青壮年劳动力外流是实地调研中各地普遍反映的一个突出问题。基层干部认为，劳动力缺乏是制约乡村产业振兴的一个重要因素。由于乡村劳动力大量外出务工，导致一些村屯成为名副其实的“空心村”。比如：在广西北部某山区县有1个小山村，原有13户55人，现只有2个老人仍在留在村里；另有1个自然村，原有22户110人，现在也只有15人在家，这些人基本是20世纪五六十年代出生的中老年人。

2.乡村人口受教育程度低，导致基层工作难推开

从人口受教育程度来看，广西调研点明显低于全区平均水平。以每10万人拥有大专以上文化程度人口为例，广西调研点与全区平均水平的差距十分明显(见表1)。

表1 广西调研点每10万人拥有大专以上文化程度人口和占全区比重(3)数据来源：根据2021年广西各市公布的“七普”数据计算而得。

从表1来看，广西调研点每10万人拥有大专以上文化程度的人数与广西平均水平相比，差距十分明显。其中，占比达到广西平均水平70%以上的只有龙胜、金秀、巴马和资源；隆林占比为最低，仅为广西平均水平的39.28%。应该指出的是，这是不分城乡，以调研点的整体水平所作的比较分析，如仅以农村地区人口的受教育程度来比较，其差距则会更大。

实地调研中了解到，某个调研点农村贫困人口受教育程度较低。在该县“十三五”建档立卡贫困人口中，文盲半文盲有9 101人，占贫困人口8.71%，小学文化程度占32.8%，两项合计高达41.51%。另外，贫困人口中残疾人达到9 402人，占比达到9%。这直接影响到该县人力资本的提升，在致贫因素分解中缺技术的占到48%，这是一个典型的个案。

3.传统扶贫方式的内卷化，导致“等靠要”现象尚难消除

虽然推进脱贫攻坚中，“扶贫与扶志”“扶贫与扶智”相结合得到高度重视，但一些具体政策措施，如低保、危房改造、以奖代补和易地搬迁等政策实施过程中的简单化，客观上助长了贫困群众的“等靠要”。

课题组在广西西北部某县1个脱贫村调研中了解到，该村脱贫攻坚中成立有1个养鸡专业合作社。在与合作社理事长深入交谈中发现，这个合作社只有5名社员，领头的是该村原来的党支部书记，现任副支书(在合作社里担任理事长)。2016—2020年，每年养殖的肉鸡最高达到7 000羽，最低也有2 000羽。当问及合作社理事长与其他社员的关系时，合作社理事长回答说出资和管理都是他自己包揽的，其余4人只是以劳动方式来参与。再进一步问合作社与其他贫困户的关系时，他回答是政府免费发放的鸡苗直接给到合作社，由合作社代贫困户来养鸡，贫困户不用参与生产经营但可直接领取产业奖补资金。这一做法实际上与产业奖补政策设计的初衷相左。扶贫政策执行过程中的这种现象，导致传统扶贫模式陷入恶性循环。此外，如果在脱贫攻坚期内，为解决短期内贫困户的增收问题，产业奖补政策或许还能起到一定的积极作用，然而在乡村振兴背景下，依然沿用这一方式，则不利于消除部分人“等靠要”的思想，不利于促进产业振兴。

4.乡村振兴队伍人才匮乏、素质不高，导致基层疲于应付

调研中发现，基层缺乏管理人才。在改革中，上级把事项(事权)下放到乡镇，但编制没有下放。比如，广西北部某县乡镇机关公务员和事业人员的编制比其他乡镇要少20人左右，1个人不得不干几个人的活。

至于基层人才队伍素质问题，从上述广西调研点每10万人拥有大专以上文化程度数量与广西平均水平的差距看，就可见一斑。虽然文凭不等同于素质和能力，但在其他条件不变的前提下，文化水平高的一般而言其素质能力也会相应较高，这在一定程度上反映出基层一线的人才队伍素质亟待提高。而且信息化社会的知识更新速度很快，“干中学”是提高自身素质的不二法门。但正如以上所述，当下的乡镇基层一人多岗、身兼数职，工作占据了他们大部分的时间，进行自我“充电”的时间较少，久而久之原有的知识有可能被耗费殆尽，这也是基层干部素质不高的原因之一。

比起管理人才的紧缺，技术人才的匮乏更为突出。某县近年来依托自身资源优势，大力发展茶叶产业，截至2021年7月，全县茶叶面积已发展到3 600公顷，但仅有1名技术员，而且还是跨行从事茶叶生产技术指导。乡村产业发展的技术支撑力量有待提高。

(三)乡村产业振兴的基础不牢固

全面推进乡村振兴涵盖了乡村振兴“五位一体”的总要求，其中产业振兴是关键和前提，生态宜居是基础，乡风文明既是目标也是手段，治理有效是保障，其目标指向加快实现农业农村现代化，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

调研发现，广西对乡村产业发展都予以高度重视，但或受制于客观条件，或对产业发展规律把握不到位，或推进的方式方法欠妥等，总体而言与实现“农业高质高效”的要求仍有较大差距。具体而言，其乡村产业发展可分为3类：第一类是通过多年打造，已形成在全国具有一定特色优势的产业，但产业化程度低的问题仍未得到有效解决，如桑蚕丝绸业、水果、茶叶，由于产业组织化程度低下，产业竞争力弱，带动农民增收的作用也有限。第二类是有一定产业发展基础，但目前尚未形成产业规模，如一些县特色种养业及文化旅游资源的开发潜力巨大，但目前处于“小散弱”状态，未形成适度规模经营。第三类是基本缺乏产业发展的基础条件，属于偏远、缺水缺土地区，也没有其他可开发利用的资源。

广西乡村产业发展的瓶颈制约，可以归纳为以下6个方面：一是自然条件恶劣的制约。最典型的是大化，作为最后脱贫的广西4个极度贫困县之一，全县石山面积244 700公顷，占区域总面积的90%。全县耕地25 326.67公顷，其中旱地为19 760公顷，占76.02%。全县人均耕地面积仅0.06公顷，而且多数是“锅一块、瓢一块”的石窝地。个别乡镇人均耕地仅0.02公顷。二是交通“梗阻”的制约。通过脱贫攻坚，通村通屯的道路已基本解决，但仍存在路幅较窄(只有3.5米)会车难、安全防护设施不配套等问题。总体来看，从县城到乡镇的公路“欠账”较多，等级较低。三是土地流转难的制约。适度规模经营需要连片开发，但受群众观念等因素影响，土地流转程度低。问卷调查结果表明，84.93%的农户土地没有流转。四是二三产业用地指标紧缺的制约。产业融合发展需有企业来支撑，这方面客观上有交通区位不优、难以引进有实力的企业等因素制约，但最突出的瓶颈是产业融合项目因缺用地指标，即便引来企业投资，其项目也难以落地，各调研点希望能够研究出可行的措施加以改进。五是产品销售受制于人的制约。当前乡村产业发展中，农户分散经营仍是主流，其产品销售渠道不畅，坐等中间商上门收购，产品虽卖得出，但卖不出好价格，导致增产不增收。如西林的沙糖桔是国家地理标志产品，且比其他地方早熟1个月左右，在市场上是抢手货，在城市的超市里售价一般在5元/500克以上，但调研中了解到，卖得最好价格的农户在1.5元左右，一般的只是1.2元左右。六是供给侧结构性改革滞后的制约。随着生活水平的提高，城乡居民对高品质农产品的需求十分旺盛。例如，某种高端农产品一经获得“圳品”认证，不仅可以进入深圳市场，还可以进入北上广、苏杭等市场，其价格比一般市场几乎高1倍以上，甚至形成卖方市场。因上述多种因素的综合作用，广西农业产业结构、产品结构的转型优化升级严重滞后，绿色化、有机化的高端农产品供给能力不足，潜在的特色资源优势尚未转化为现实的市场竞争优势。

(四)体制机制不适应全面振兴乡村的需要

全面推进乡村振兴需要完善的体制机制来保障。当下中国正处于从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴的过渡期，从顶层设计来看，中央推进乡村振兴的“四梁八柱”业已完成，各地如何将顶层设计转化为可操作的制度体系尚需时日，体制机制对全面推进乡村振兴的掣肘依然突出。

1.工作推进责任机制尚未完善

中央明确规定，借鉴脱贫攻坚的经验，全面推进乡村振兴实行“中央统筹，省负总责、市县抓落实”“五级书记一起抓”的工作责任机制。同时强调，县委书记是“三农”工作一线的总指挥。在脱贫攻坚中，由于工作目标任务很具体，因此这套工作责任机制的运行也相对简单。乡村振兴的目标包含了“五位一体”的总要求，而且时间跨度较长，至少要到2035年才基本实现农业农村现代化。如何从这一实际出发，把工作目标分解到各年度，在此基础上把工作任务分解到乡村和各个部门，建立健全目标明确、任务具体，可量化、可考核的工作责任机制，亟须进一步深入探讨。

2.支持政策体系协同尚不到位

中央已出台关于建立健全促进农业农村现代化的体制机制和政策体系的意见，涵盖了支持乡村振兴各个方面的政策框架，但各个部门在出台具体的实施政策时，往往产生部门政策相互“打架”的现象。比如，在支持脱贫地区产业发展中，相关政策强调应依托各地资源优势，通过一二三产业融合促进优势产业发展，实现产业振兴目标，但当各地推进产业融合项目需要占用必要的耕地时，却因涉及耕地保护、生态建设等政策限定而导致项目难以落地。又如，乡村产业发展需要龙头企业、经营大户、经济能人带动，但产业奖补政策又只限于补助脱贫户和监测户等。各部门如何站在全局战略高度，推进部门政策的协同创新，真正解决基层乡村振兴中的政策“堵点”，也是亟待进一步研究的问题。

3.成效考核和监督机制尚不健全

建立完善的考核和监督机制，是确保乡村振兴决策部署得以落实的有力保障。党的十八大以来，在“三农”领域已形成了政府部门的工作业绩考核，党委、政府督查部门，审计、纪检监察部门以及新闻媒体等多领域、全方位的监督体系，对“三农”工作起到了强有力的推动作用。但在多年的实践中，存在着以工作过程的考核和监督代替目标导向和结果导向的现象。这是基层在推进工作中形式主义泛滥的根源所在，客观上一定程度存在着影响政策落实落地，使工作实效大打折扣等问题。在全面推进乡村振兴中，如何建立健全以目标导向和结果导向为主要内容的考核和监督机制，也是亟待破解的难题之一。

四、扎实推动有效衔接的对策

总体而言，应顺应中国“三农”工作重心历史性转变的要求，按照党中央关于全面建设社会主义现代化的战略部署，站在全面推进乡村振兴的战略高度来统筹谋划，在转变思想理念、补齐发展短板、培育振兴主体、完善体制机制、创新平台支撑等方面扎实推进，走出一条与广西发展相适应的有效衔接之路。

(一)切实转变思想观念

思想是行动的先导。要注重引导广大党员干部特别是各级领导干部深刻领会习近平总书记关于全面推进乡村振兴是“三农”工作重心的“历史性转移”的重要论述。顺应“历史性转移”的新形势要求，要把思想观念从脱贫攻坚的思维定式中走出来，把思想和行动统一到习近平总书记关于乡村振兴重要讲话精神上来，统一到贯彻落实党中央和自治区党委、政府关于全面推进乡村振兴的重要部署中去，统一到不断满足广大农民群众对乡村全面振兴的美好期待中来。对于全面推进乡村振兴，既要统一“怎么看”的认识，又要强化“怎么干”的共识；既要保持巩固拓展脱贫攻坚成果的力度，又要强化推动乡村全面振兴的工作创新；既要注重防止规模性返贫的机制建构和监控，又要着力加强乡村振兴的基层基础工作；既要立足当下、着眼长远优化调整顶层设计，又要给基层留下不等不靠、结合实际大胆创新的空间等。

(二)加快补齐现代化建设短板

与其他地方相比，广西在推进现代化建设方面的短板更加突出、动能更加匮乏、基础更加薄弱，要实现乡村全面振兴，需在政策、项目、资金、人才、技术和治理等方面形成政策“组合拳”，迫切需要实施“四大提升行动”“加油包”，按下发展“快捷键”，才能与其他地区如期同步基本实现农业农村现代化。

1.打好县域经济高质量发展“组合拳”

进入新发展阶段，广西要自觉以实施乡村振兴战略统领县域经济社会发展全局，完整、准确、全面贯彻新发展理念。自治区和设区市层面要根据实际，全面梳理和整合推动新时代西部大开发形成新格局的重大政策举措，差异化政策支持，沿边重点开放开发试验区政策、新时代兴边富民行动等，释放政策叠加优势，形成政策集成功效。一是强化财政支持力度。争取中央财政转移支付资金进一步向民族自治县(含享受自治县待遇县)、边境地区县、革命老区县倾斜，统筹中央和本级财力，优先支持重大基础设施和公共服务设施建设，以“以奖代补”、贷款贴息和竞争性资金分配等方式，支持重点园区、重点产业、重大项目建设；统筹整合兴边富民行动专项资金、少数民族发展资金、商务发展专项资金等重点支持边境民族地区重要口岸建设、生态环境保护和人居环境改善、民族文化传承创新等项目建设；乡村振兴补助资金、旅游发展资金重点向民族自治县级单位、民族乡倾斜。二是探索完善生态补偿政策、积极推进民族地区资源开发与保护改革试点，建立健全水电、矿产等资源的分配风险防控机制，自然资源开发收益优先倾斜支持各民族乡村群众，探索建立流域横向生态补偿机制。三是优先保障用地政策。支持民族地区农村集体经济组织依法使用农村集体建设用地，或以土地使用权入股、联营等方式与其他法人共同兴办企业。对边境民族地区0～3公里内常住人口增加的县(市、区)，适度增加新增建设用地指标。

2.加力实施“四大提升行动”“加油包”

一是特色产业提升行动。支持乡村特色产业发展，重点选择少数特色优势产业长期培育、长期发展，在资金、项目和政策等方面予以长期集中倾斜支持，补齐技术、设施和营销等短板，完善全产业链，改善产业发展环境，全面提升产业发展水平和市场竞争能力，大力实施消费帮扶，拓宽农产品销售渠道。二是人居环境提升行动。加强规划整合、引导和执行，严格按照先规划后建设的原则，统筹县域城镇和村庄规划建设，扎实推进乡村建设行动、乡村风貌提升行动，有序地持续推进村庄绿化、美化、净化、亮化建设。在推进民族地区乡村建设行动中，应注重结合民族地区实际，拿出具体政策措施，加大对传统民族村寨的保护力度，建设具有民族特色、有助于铸牢中华民族共同体意识的社会主义新农村。三是基础设施提升行动。加大脱贫民族地区基础设施建设的支持力度，推动路、水、电、网等基础设施提档升级，公路、铁路、机场、水利、电力、通信网络、广播电视等区域性和跨区域重大基础设施建设工程线路规划建设中注重兼顾对脱贫地区的全覆盖。四是基本公共服务提升行动。改善义务教育办学条件，继续实施家庭经济困难学生资助政策，确保适龄青少年依法接受九年义务教育，从根本上切实解决脱贫地区人口素质低的问题。同时，加强职业院校建设，积极探索长班与短班相结合的培训模式，充分发挥各县中等职业学院培养新型职业农民主渠道的作用。此外，加强公共卫生防控救治能力建设，大力推广县乡村医疗服务一体化建设，向脱贫地区倾斜配备执业医生；公共文化资源向脱贫地区倾斜，完善村屯新时代农民讲习所等公共文化场所；突出加强弘扬和践行社会主义核心价值观，弘扬脱贫攻坚精神，通过制定和完善村规民约等方式，革除传统陈规陋习，不断提高乡村社会文明程度。

(三)培育乡村振兴的多元化主体

推动乡村振兴战略实施，关键在党，重点在人。要贯彻落实习近平总书记在中央人才工作会议上的重要讲话精神，牢固树立“人才资源是第一资源”的理念，构建乡村振兴人才支持政策和支撑体系。重点在乡村振兴建设过程中组织“六个一批”，全面推动乡村组织振兴和人才振兴。

1.培育一批产业能人

乡村振兴重在产业兴旺。培养新型经营主体，发展适度规模经营，需要培育一大批产业带头人和新型职业农民。产业带头人是乡村振兴的一线先锋，是乡村产业振兴的重要支撑。应大力培养产业带头人，使他们掌握和运用现代农业技术的水平和能力得到提高。培养农村产业带头人，应抓好适合当地发展的项目带动，在产业发展中培养，发挥产业带头人的示范、辐射、引导作用。在乡村振兴战略实施中培养产业带头人，主要包括培养农民专业合作社带头人、农业龙头企业带头人、行业协会带头人、乡村旅游经营业主、农村经纪人、青年返乡人才等为重点的农村创业人才，建议广西每年重点培养10 000名产业带头人。着眼于“让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业”这一目标，激发广大农民的积极性和创造性，培育一大批有文化、懂技术、会经营、敢创新的新型职业农民，为乡村产业振兴提供坚实的人力资源保障。全面建立职业农民制度，完善配套政策体系，实施新型职业农民培育工程。支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育。创新培训机制，支持农民专业合作社、龙头企业等承担培训，引导符合条件的新型职业农民开展职称评审试点工作。各地应按照构建现代农业产业体系的要求，大幅度增加农村人力资源开发投入，逐步建立多渠道、多层次、多形式的农民教育培训体系，完善农村本土人才孵化培育链条。

2.派驻一批党建“头雁”

党支部是农村事业发展的坚强堡垒，村“两委”主要干部是农村发展的领头雁，要强化其“能担当、肯吃亏、守规矩、讲公道”的优良品德以及团结干事、精诚合作的精神。在深入总结和借鉴“五级书记抓脱贫”的成功经验基础上，将向贫困村派驻脱贫攻坚第一书记的制度深化拓展为向全部行政村派驻乡村振兴“第一书记”，全面建强农村党组织，为乡村振兴提供组织保障。在此基础上，将现有的脱贫攻坚第一书记的派驻单位作为后盾单位的做法进一步拓展提升，建立“乡村振兴战略后援团”，充分发挥后盾单位的优势，支持、指导和协调乡村振兴战略的具体实施，实现全部行政村“乡村振兴战略后援团”全覆盖，确保每一个行政村都有一名党建“头雁”领航，都有一个“后援团”支持。不断整合“三支一扶”人员、大学生村官资源，出台相关政策，鼓励其长期在乡村干事创业，助力乡村振兴。注重发挥“产业支部”的引领作用，做实在产业链上建支部工作，把能人聚集到产业链上，使之成为乡村人才孵化培育的“摇篮”，壮大乡村振兴的人才力量，提升党组织的凝聚力与战斗力，为乡村振兴提供坚强的组织保障。

3.吸引一批返乡创业“归雁”

充分释放全国“双创”政策红利，搭建农村“双创”平台，广泛吸引一批外出务工经商人员、大中专毕业生和企业，形成返乡创业大军，推动农村电商、乡村旅游、休闲农业等新业态新产业加快发展。进一步加大政策统筹整合、加大政策支持力度。在用地方面，完善新增建设用地保障机制，将新增建设用地按一定比例用于返乡创业和农村新产业新业态发展。在金融政策方面，进一步完善返乡创业贷款风险分担机制，解决返乡创业融资担保难题。探索建立乡村振兴银行，积极引导村镇银行等新兴村镇金融机构发放返乡创业贷款。在人才服务方面，进一步完善鼓励返乡创业的一揽子人才服务政策体系，整合落实农村返乡创业人员的市场准入、财政税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等的优惠政策，支持各市县创建返乡创业园、创业孵化基地和创客服务平台等，为返乡创业提供一站式服务，让返乡创业人员为乡村振兴注入强劲生机和内生动能。

4.委培一批乡村规划师

与城市规划建设人才相比，在实施乡村振兴战略背景下，乡村规划人才比较匮乏，农村的公共设施建设和公共服务同样需要规划人才，当前广西一些农村建设过程中出现重建设、轻规划的现象，导致重复建设，资源浪费。实施乡村振兴战略是一项长期的历史任务，要科学规划、注重质量、从容建设，不能只追求速度，更不能刮风搞运动，要始终做到规划引领。制定好规划，要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，统筹考虑产业发展、人口布局、公共服务、土地利用和生态保护等，增强规划的前瞻性、约束性、指导性和操作性。要把挖掘原生态村居风貌与引入现代元素结合起来，引导规划建筑、园林、景观、艺术设计、文化策划等方面的设计大师、优秀团队下乡，发挥好乡村能工巧匠的作用，把乡村规划建设提升到一个新的水平。借鉴成都市出台《成都市乡村规划师制度实施方案》的做法，委托高校培养一批乡村规划师，服务乡村规划。乡村规划师由县(市、区)政府按照统一标准招聘、征选、选调和选派并任命为乡镇专职规划负责人。涉及乡村规划问题，所负责的乡村规划师必须有明确意见。按照重要乡镇“一镇一师”，一般乡镇按片区配备的原则，确定人员数量，依托高校委培学习，掌握乡村规划的通识能力，结业毕业后定向到乡村就业，以发挥科技人才支撑作用。全面建立健全高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职的创新创业制度；探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员通过增值服务合理取酬，全面实施农技推广服务特聘计划。

5.凝聚一批“新农人”(4)“新农人”是指有一定社会资源，热心于投身乡村振兴的退休党政机关、企业事业领导干部和职工等。

建议在广西层面适时研究出台鼓励、引导和支持“新农人”投身乡村振兴的指导意见，完善参与方式、运行模式、激励机制和组织架构等，为其参与乡村振兴提供顶层设计、制度安排和政策供给。各县积极探索构建“新农人”组织服务体系，县级层面成立“新农人”文化促进会，各镇、街道成立联谊会，各村(社区)成立参事会，凝聚各方力量，服务乡村振兴。

6.引进一批复合型非本土人才

实施乡村振兴战略，迫切需要一支懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍，要加强“三农”工作干部队伍的培养、配备、管理、使用，把到村一线锻炼作为培养干部的重要途径，形成人才向农村一线流动的用人导向，进一步完善激励机制，让“有为者有位，吃苦者吃香”。要用更大的格局和气魄，为乡村振兴广纳贤才、广育英才。既要筑巢引凤、拴心留才，也要善于伯乐相马、慧眼识珠，充分挖掘身上有本事、手中有绝活的“土专家”“田秀才”投入乡村振兴中去。广大农村要以更加开放的胸襟来引人才，用更加优惠的政策留住人才，用共建共享的机制用好人才。要落实人才引进专项编制，出台人才引进特殊补贴、创业支持等特殊政策，完善住房、医疗、子女就学、配偶就业、政务服务等配套服务政策，扎扎实实地做好“筑巢引凤”的工作，吸引、留住更多的非本土、非乡村人才参与乡村建设、推动乡村发展。

(四)完善有效衔接的制度化机制

1.调整优化领导机制

继续实行“五级书记”抓巩固拓展脱贫成果和推进乡村振兴领导机制，完善县、乡共抓乡村振兴的落实机制，压实主体责任，明确市县党委定期研究部署巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接工作机制，建立健全下级党组织每年向上级党委汇报年度乡村振兴工作的制度。调整优化巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接的决策议事协调机制，建立既管衔接过渡，又接续推进振兴的协调机制。

2.优化驻村帮扶工作机制

一方面，完善第一书记和工作队员遴选、派驻和激励机制。首先，从源头上抓好遴选，确保将思想素质高、业务能力强的优秀年轻干部派到乡村一线。其次，加强对驻村第一书记和工作队员的常态化培训，使其素质能力与乡村全面振兴相适应。再次，完善以业绩为导向的驻村第一书记和工作队员日常考核和评价，以及评比表彰和职务职级晋升等常态化制度，激励他们安心潜心、尽职尽责工作。另一方面，创新驻村第一书记和工作队员的管理使用办法，在完成常规新工作前提下，尝试对驻村工作人员实行以乡镇为单位的人员统管通用，充分发挥派驻人员集中力量办事的优势，重点打造一批乡村振兴创新团队，发挥各自派驻单位优势，强化协同配合，有针对性地打造一批产业孵化队、市场营销队、乡村文化培育队、基本公共服务队等专业化、项目化、团队化的振兴“小分队”和人才“小高地”。

3.调整优化考核机制

做好巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接考核与高质量发展综合绩效考评、县域经济发展实绩考核相衔接，提高考核权重，加强行业部门责任落实和工作成效考核，考核结果作为领导干部选拔任用、评先奖优的重要参考。

4.调整完善防贫监测帮扶机制

健全农村低收入人口常态化监测帮扶机制，健全监测标准动态调整机制。特别是对广西268万农村低保对象、城乡28.2万特困人员、2.63万户10.59万人脱贫不稳定户、4.07万户14.86万人边缘致贫户，以及因病因灾因意外事故等造成刚性支出猛增或收入骤减，导致基本生活出现严重困难的人口，实行实时动态监测和帮扶。乡镇、村“两委”要及时跟进防贫监测结果处置，实时做好跟踪监测帮扶，精准分析返贫致贫原因，采取针对性帮扶措施，分层分类纳入帮扶政策范围。有劳动能力的要进行产业、就业帮扶，无劳动能力的要纳入兜底保障，确保基本生活有保障，牢牢守住不发生规模性返贫底线。

5.优化定点帮扶机制

调整完善与周边省份的协作长效机制，对乡村振兴的44个重点帮扶县，健全市际县际结对帮扶机制，优化协作帮扶方式，进一步加强产业、劳务、消费和人才等方面的协作，延续完善协作双方选派党政干部和教育、医疗、农技等专业技术人才挂职交流。调整优化集中帮扶机制，对乡村振兴重要帮扶县，要从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面进行集中帮扶，确保公共服务和配套设施水平进一步巩固提升。

(五)创新构建乡村振兴综合服务平台

当前在乡村振兴中，一方面，乡村资金、技术、人才、信息等资源要素短缺，同时乡村特色优势资源(如有机绿色产品、独特文化资源等)进入城市缺乏市场渠道，另一方面，城市要素资源虽相对丰富，但也存在信息不对称等诸多掣肘。为此，可借鉴发达地区的经验，建设一个集政府、市场、社会、个体于一身，多元参与、多向发力、功能齐备、政策集成、运转顺畅的乡村振兴综合服务平台，将有助于城乡要素的双向有序流动，进而促进乡村全面振兴。建设这一平台，需抓好以下3个方面的工作：

1.深层整合，把握重点

明确综合服务平台的性质、功能及其构成主体，把握好组建的工作重点，是建设好这一平台的前提。从性质来说，综合服务平台应是政府指导下的非营利组织，但又有别于在民政部门登记注册的一般社会组织，简而言之其应是具有官方性质的、非营利的机构。从功能来看，综合服务平台主要是搭建平台、聚集要素、配置资源、服务基层，促进城乡要素双向有序流动，助力乡村全面振兴。从构成主体来看，综合服务平台既有政府部门(如农业农村和乡村振兴部门等)，也有涉农部门企业(尤其是大型涉农国有企业)、金融机构和事业单位(如涉农高校和研究机构等)，还可以吸纳各级各类社会组织乃至个人，凡愿意为乡村振兴服务的法人(包括企业和事业)或个人都可以参与其中，尤其要吸纳广西区内相关智库，建立乡村振兴智库联盟，充分发挥智库的作用。

2.分类施策，选准服务发力点

在近期公布的广西乡村振兴改革先进县及优秀试点村名单基础上，按照巩固提升振兴类、正常发展振兴类、示范引领振兴类3种类别，针对每个类别的重点任务进行分类施策。巩固提升振兴类一般是原极度脱贫县和深度脱贫县。这些县脱贫时间不长，返贫监测和帮扶工作任务较重，需要一定时间巩固其成效，重点任务是落实防止返贫监测政策体系，着力在加固脱贫“底板”上选择服务项目。正常发展振兴类一般是指非深度极度脱贫县及一些非贫困县的集中贫困乡镇、村等。这些区域具备一定的乡村建设和发展基础，但仍有一定的防贫监测任务，应当在做好防贫工作的同时，全力谋划乡村建设行动，着力在补齐乡村发展“短板”上做好服务项目设计。示范引领振兴类一般是指非贫困县(市、区)，以及一些脱贫县中打造起来的乡村示范乡镇、村屯等。这些地区具备较好的乡村产业、基础设施、人才储备、基层治理的基础，要重点在升级打造自治区级、国家级乡村建设“样板”上提高服务水平。

3.选取试点，示范带动

乡村振兴综合服务平台的建设是一项新生事物，其组织如何架构，资源如何聚集和配置，上下如何协调沟通等，均需要在实践中探索。为此，应在不同区域选取3～5个县开展试点，总结试点经验后逐步推开，建成省、市、县、乡四级乡村振兴综合服务平台，网罗振兴资源，凝聚振兴主体，集成振兴改革，对接振兴供求、完善振兴治理，探索适应广西要素流动、促进城乡融合发展、满足城乡居民诉求的乡村全面振兴之路，夯实“三农”现代化基础。