浙江农业“肥药两制”改革经验成效分析与深化建议

文|文长存胡豹

产量目标导向的农业发展方式，特别是化肥、农药等农业化学品的密集施用，在解决中国粮食安全问题等方面已取得了显著成效。然而，持续过量农业化学品的施用导致了严重的生态环境危机，包括土壤污染、农业面源污染和温室气体排放增加等。严重的是，生态环境的恶化还会影响农产品产量与质量安全。同时，恶化的环境还会以资源诅咒的方式进一步影响农民收入，形成“贫困-污染”陷阱。为此，我国高度重视化肥农药减量问题。2015年以来，农业农村部组织开展化肥农药使用量零增长行动，浙江作为全国首个整省推进的国家农业可持续发展试验示范区暨农业绿色发展试点先行区，坚持抓住农药化肥投入品减量增效这一关键核心问题，于2019年初在全国率先推出“肥药两制”改革（化肥农药实名制购买和定额制施用），成效显著。

浙江“肥药两制”（实名制购买、定额制施用）改革是肥药治理制度创新的一个典型。以浙江“肥药两制”改革实践为例，通过梳理“肥药两制”改革背景，剖析其制度内涵，凝练制度创新经验，甄别深化“肥药两制”面临的问题与挑战，从而为浙江深化“肥药两制”改革，高质量推进农业绿色发展提供对策建议，也为我国其他地区“肥药双减”和农业绿色发展提供经验借鉴。

浙江“肥药两制”改革的主要成效与经验

2020年以来，浙江把“肥药两制”改革作为新时代“三农”工作的一项重要行动，驱动全省农业绿色发展。2021年2月，全省“肥药两制”改革进入以数字化推动“肥药两制”改革向化肥、农药“双实名、双定额”升级，全面撬动农业绿色发展支撑体系建设，促进农业生产方式转型升级进入新阶段。

化肥农药实名制购买，是指购买者到农资经营门店购买肥药产品时，需出示有效身份证件，配合农资经营店如实完整登记购买人的信息。化肥农药实名制购买有利于监管部门实现农药化肥经营、使用、回收全程可追溯监管，为农药废弃包装物定标定额回收处置提供数据支撑，同时也有利于保护农资经营者和使用者合法权益。化肥农药定额制是一种指导肥药施用的一种限量标准规范，是一种农业标准化生产规制制度，根本目的在于提高肥药利用效率，推进农业绿色发展。杭州临安于2020年4月率先出台了浙江省首个化肥定额限量的地方标准，各（市、区）根据不同区域、不同作物生产实际需要，因地制宜，制定分阶段、分区域、分作物控肥目标任务及限量标准。

“肥药两制”改革本质上是政府对农业发展外部性的干预，实现了过去对农药化肥“零增长”式总量控制到“靶向式”作物定额控制的转变，体现了政府部门对农业肥药治理方式由粗放式向精细治理转变，同时也是推进农产品质量安全治理由末端治理向源头治理转变的体现。

2019年浙江与各省（自治区、直辖市）化肥施用总量/强度数据来源:根据《中国统计年鉴》计算所得。

近些年，浙江先后制定出台多项化肥农药实名制购买、定额制施用等相关实施方案和政策文件，逐步建立和完善政策体系。通过目标责任制，将“肥药两制”改革的总目标层层分解、细化，形成一整套以目标为基础的指标体系作为对各级组织的考评依据，形成上下联动、多方协作的工作机制。从2019年开始，农药实名制购买、化肥定额制施用指标被列入农业绿色发展评价体系中。2020年将“肥药两制”指标作为省级农业绿色发展先行县创建考核的重要内容，纳入乡村振兴和“五水共治”考核体系，形成了一套可借鉴的经验。

坚持试点先行，示范辐射带动全域。坚持因地制宜，试点先行，积极试点探索肥药定额制的新技术、新机制、新路径。以农业绿色发展先行示范项目县建设为载体，以点带面渐次推开“肥药两制”改革落地，带动全域农业绿色发展。2019年率先在30个农业绿色发展先行示范项目县，选择主导产业（农业园区、乡镇）开展化肥定额制施用试点，并鼓励其他县（市、区）自行开展试点，稳步有序扩大试点范围。同步开展肥药减量增效技术模式推广试点，2019年以来，实施6个国家级果菜茶有机肥替代化肥试点，100个省级特色主导产业有机肥替代化肥示范区建设，创建绿色防控融合示范县（市、区）26个，示范面积7.93万公顷。

多渠道协同发力，做好改革配套保障。坚持综合施策，确定了“精、调、改、替”的化肥总体技术路线和“控、替、精、统”农药总体技术路线，多渠道协同发力，大力推进增施用商品有机肥、秸秆还田、绿肥种植等有替代措施养地，耕地质量大幅提升。推广应用精准测报、绿色防控、统防统治、高效用药等农药减量四大措施，规范农户科学合理用药，减少化学农药使用量。

注重数字技术应用，提高制度创新的集成性。借力浙江数字经济、数字技术优势，注重制度规范和信息技术两种基本治理手段的有机组合，突破体制机制障碍，整合资源要素，推进跨领域、跨行业、跨部门的系统性、整体性和协同性创新，初步构建了省级统一监管、市县突出特色、贯通省市县三级的数字化在线监管平台。例如通过建立省级“肥药两制”改革数字化管理系统，并以投入品增减挂钩机制为系统架构逻辑，推动省级系统跨地区、跨层级、跨平台数据对接、信息互通和资源共享。

浙江省永康市“农药全过程管理一件事”改革流程图

浙江省深化“肥药两制”改革面临的挑战

浙江省以肥药减量为切入点的“肥药两制”改革，撬动了从生产源头到消费终端全过程全环节的监管与治理的变革。但在纵深推进“肥药两制”改革的过程中，一些深层次的难点和问题日益凸显，突出表现为以下四个方面：

绿色农产品消费市场诱导机制不够顺畅。有效的市场需求和效益激励是农业主体采纳肥药定额施用等标准化生产的直接动因，肥药实名登记、定制施用的采用有助于提升农产品质量。但目前市场有效需求不足，消费者对优质农产品的巨大潜在需求尚未普遍转化为实际购买行动，农产品质量提升后农产品价格上升这一经济增值途径还不顺畅。目前以“肥药两制”提升农产品质量更多是政府行政力量主导，市场诱导机制还未占主导。

定额制向小农户推行难度不断增大。浙江肥药施用强度虽实现了连年下降，但目前化肥施用强度仍大于发达国家的安全上限值，也大于中国生态县和生态乡镇建设要求的化肥施用强度的标准下限。浙江人多地少，经济作物面积高、复种指数高、高产作物品种多的“三高”种植结构，未来肥药减量难度加大。农业绿色发展评价还停留在县域层面，尚未细化延伸到乡镇、村、农业经营主体层面，缺乏能直接激励小农户绿色生产行为的政策。目前“定额制”的推行以规模经营主体为主，主要政策和资金主要倾斜于规模经营主体，小农户参与机会较少。

涉农数字平台功能亟待整合拓展。部分地区在突破体制机制障碍，打通相关平台方面做出了较好的探索，但从全省整体来看，已建立的农资监管、农产品质量追溯等多个平台之间的协同性不足，数据对接、资源共享等体制机制及平台集成性有待突破。农药实名购买实现了全覆盖，但实名制购买登记信息录入只有部分县（市区）实现了自动化，全域实现自动化设备安装也面临资金、人才、管理等多方面的瓶颈难题。相关数据的整合与开发应用不足，耕地地力、生态环境等基础性、长期性指标的观测应用尚处于初级阶段。

深化“肥药两制”改革推进农业绿色发展的对策建议

“肥药两制”改革作为现代农业领域一项重要制度创新，在推动区域农业绿色转型发展上发挥了显著作用。但作为一项系统复合工程，仍需在具体政策设计和改革创新的集成性、协同性、配套性上进行迭代完善。

激活小农户参与农业绿色政策的积极性。破除农业绿色转型的社会效益大、生态效益高和经济效益低的矛盾，是农户自愿参与、自觉推行“肥药两制”等制度安排的关键。当前“肥药两制”改革自上而下的系列化指标、标准、考评等框架体系已逐步完善。从政府干预和引导角度，必须调整干预策略和补充制度缺陷，推动制度干预从单一的行政性强推式向配套性、组合式政策创新导入转变。一方面强化政策参与的典型示范和政策引导作用，在从上到下的行政目标责任考核制的基础上，推进新科技服务体系和党政服务体系嵌入乡土社会，充分发挥农村基层组织和规模主体的示范、引领和服务作用，引导小农户参与农业绿色发展。另一方面重点要把“肥药两制”改革与提升绿色生态产品价值实现转化结合起来，推进绿色农产品生态标签、生态补偿、价格补贴、GEP（生态产品总值）核算等配套性制度安排和政策创新。

提高“肥药两制”数字化管理系统的集成性。“制度-技术”型治理模式是数字信息时代追求治理技术精细化和治理机制集成化、高效化的一种具体体现，契合了复杂性社会治理的现实需求。抓住数字农业和“数字乡村”建设有利契机，以大数据、云计算等数字化技术为手段，将过去以末端治理为主、条块分割的治理方式进行系统整合，推进不同管理部门、上下一体化协同治理，实现部门间信息共享和统筹协调，避免多头执法和重复执法，实现绿色农业发展在制度层面可执行性和技术层面可操作性的统一，降低制度供给的组织成本与监督成本。打破“数据孤岛”，积极推动“肥药两制”改革数字化管理系统接入国家平台，力推将数字管理成果与标准化绿色农产品市场价值实现关联，降低标准化绿色农产品质量信息不对称，助推绿色农产品市场价值溢价的实现。在提高“肥药两制”改革数字化管理系统集成性的同时，建立统一的农业主体等信息保护监管平台，构筑大数据安全“防护罩”，同步建立信息安全监管制度。明确监管主体，使实名制等数字化管理监管主体与执行主体相分离。实施分级分类保护，强化对人脸识别、扫码等技术应用等的监管。完善信息保护机制，防止实名制实施及数字系统所收集的农业生产经营主体的个人信息被他人非法利用，广泛宣传个人信息安全知识、技术和理念，增强农民信息安全意识。

强化农业绿色政策综合供给的协同。加大“肥药两制”改革财政支持力度，加大农业绿色发展基础性、公共性、引领性设施工程投入力度。持续开展配套项目建设，加强农业主体绿色发展等级评价体系评价结果与资金项目、金融信贷、用地用能等要素配置的关联。探索电子生产记录在法律层面的依据，全面推动电子记录替代传统纸质记录。强化农业政策性保险绿色导向，推动产量损失补偿向市场价格补偿拓展。完善有机肥推广、统防统治等方面的配套激励政策。探索第三方服务模式，加强专业社会化服务组织培育，鼓励发展多层次、多类型的农业社会化服务，鼓励和引导小农户向新型经营主体转化，肥料企业等社会化服务组织通过托管服务、统防统治等方式，提高小农户“肥药两制”参与度，发挥连片规模服务效应。引导农户与市场有效对接，激活利益联结机制，通过公共区域品牌的打造等手段，打通优质农产品优价实现渠道。

加强农业绿色发展的科技配套支撑。强化“肥药两制”改革科技平台支撑体系，加快技术集成创新与推广应用。深化政产学研推全方位协作机制，广泛吸收产学研涉农专家，建立“肥药两制”改革专家团队，聚力攻关关键技术难题，加大对生物农药、生物肥料等绿色技术研发力度。加强产业技术团队与农技推广体系有机衔接，推进“产业+团队+项目+基地”的推广应用模式，大力推广有机肥替代化肥、绿色防控替代化学防治、“一户一业一方”精准施肥模式。优化基层农技人才配置结构，开展高素质农民培训工程，在农民培训中完善“肥药两制”改革有关课程，提高农民适应农业绿色发展的能力。