浅议2021年版《实施〈世界遗产公约〉操作指南》修订

孙 燕，解 立

（1.清华大学建筑设计研究院有限公司，北京 100084；2.中国古迹遗址保护协会，北京 100029）

1972年11月16日，联合国教科文组织大会通过的《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》），这是首个将自然和文化遗产保护联系起来的国际协定，旨在认定、保护、保存和传承对于全人类而言具有突出普遍价值（OUV）的自然和文化遗产。《公约》明确提出缔约国应尽的责任与义务，建立世界遗产委员会①World Heritage Committee，世界遗产委员会每年举行一次会议，常被称为世界遗产大会，委员会由21个通过竞选产生的缔约国代表组成，负责与《公约》实施相关的各类决策。审议制度，并设立了世界遗产基金（world heritage fund），以支持遗产保护领域的国际援助。截至2022年，《公约》迎来50周年之际，全球已有194个国家加入《公约》，使之成为最具影响力的国际遗产保护运动。

为保障《公约》有效实施，世界遗产委员会于1977年发布第1版《实施〈世界遗产公约〉操作指南》（以下简称《操作指南》），并采纳了第1版《议事规程》（rules of procedure）。《操作指南》面向缔约国、世界遗产中心、咨询机构、遗产地管理者、遗产保护组织等不同参与者，对世界遗产的基本概念、世界遗产名录的建立、遗产保护状况监测与定期报告、世界遗产基金和国际援助等工作内容的操作程序和技术标准给予界定和说明。《议事规程》针对世界遗产委员会不同职位的工作职责、工作程序、审议流程、文件格式等内容进行了说明和要求。不同于内容确定不变的《公约》，《操作指南》和《议事规程》的内容会根据世界遗产委员会决议定期修订。自1977—2021年，《操作指南》共修订26次，平均每2年产生一个新版本，成为世界遗产领域理念与实践经验发展的直接体现。

本文关注的2021年《操作指南》修订，是2005年②2005年版《操作指南》基本确定了其内容框架：①介绍；②世界遗产名录；③列入名录的申报流程；④世界遗产保护状况监测流程；⑤实施《公约》的定期报告；⑥鼓励支持《公约》；⑦世界遗产基金和国际援助；⑧世界遗产标志；⑨信息来源；⑩附录，并沿用至今。以来指南修订幅度最大的一次。本次修订的核心内容围绕着近期世界遗产申报程序改革的意见共识展开，是从程序机制层面对全球战略实施现状做出的应对，其内容将直接地影响到世界遗产申报策略的转变。本文系统地梳理了此次《操作指南》的修订背景和修订内容，结合近期世界遗产面临的现实挑战，分析其修订的内在动因、可能的效果、影响及其局限性，以期更加深入地揭示世界遗产发展的新趋势。

1 2012年以来世界遗产申报程序改革与《操作指南》修订

关于世界遗产申报程序改革的讨论贯穿2012年以来世界遗产中期战略行动计划实施的始终，成为近期热点议题，其源头来自对全球战略实施状况的反思。早在2009年第17届缔约国大会（the 17th session of the General Assembly）就要求教科文组织聘请外部专家完成了《实施全球战略外部独立评估报告》[1]（2011年），报告指出，《世界遗产名录》（以下简称《名录》）区域不平衡性加剧，委员会决议的政治化考量影响到《名录》的可信度、遗产申报评估工作量与经费投入加剧等诸多现实挑战，并评论到：“《名录》的潜在威胁在于，相比列入，保护已经成为第二位的事项。”以上状况在近10年《公约》的实施中并未好转。报告提出4方面、25条建议，其中包括“加强程序的严格性”，提出应“改善世界遗产中心和咨询机构工作机制的有效性和经济性”“鼓励缔约国本着区域层面和谐的原则更新预备名录”，修订委员会《议事规程》以限制其任内申报等[1]。这些建议得到了2011年缔约国大会的认可[2]，并将“《名录》应成为最杰出文化和自然遗产的可信精选集”作为《2012—2022〈世界遗产公约〉实施战略行动计划》[3]的重要工作目标之一。

2014年，第38届世界遗产大会委员会决定[4]设立特别工作组（an ad-hoc working group）深入探讨世界遗产申报评估与决策的工作方法，由此开启了在特设工作组引领下对《议事规程》和《操作指南》的修订。特设工作组由每个区域2名委员会国家代表组成，由当年世界遗产大会东道国代表作为工作组主席，自2015年开始其成员扩展为每个区域加入1名非委员国代表。2014—2015年，特设工作组聚焦3方面议题：①加强咨询机构与缔约国之间的对话；②限制委员国任期内申报；③不包括此前申报被要求补报（referral）或要求重报（deferral）的项目。世界遗产基金紧张的财政状况。出于资金方面的考虑，工作组建议每年审议的新申报项目③不包括此前申报被要求补报（referral）或要求重报（deferral）的项目。数量应从45项降至25～30项，申报新项目的缔约国应自愿支付项目评估的平均成本[5]。

作为回应，2015年版《操作指南》[6]增加了对反应性监测（第28条脚注）、上游程序（第122条脚注）④上游程序的定义在2019年版的《操作指南》中进一步修订。等技术环节的定义；并通过修订咨询机构评估原则（第148条）、申报项目“补报”（referral）和“重报”（deferral）的定义（第159、160条）、附录6咨询机构申报评估程序等内容，以达到加强咨询机构和缔约国之间沟通交流的目的。修订后的申报评估程序将增加中期报告环节，将咨询机构专家组特别评审会（panel meeting）的次数由1次增加为2次，并公开所有评估专家的信息与花销。

2016年世界遗产委员会[7]还通过了《操作指南》第61条⑤61.委员会决定在审查申报项目方面采用以下机制：①最多审议每个缔约国提交的一项完整申报；②确定委员会每年审查的申报数目不超过35个，其中包括往届会议审议确定重报（defer）和补报(refer)的项目,扩展项目（遗产边界细微调整除外）、跨境和系列申报项目；③当申报项目超出每年限定的35个时，审查的优先顺序如下……的修订，提出“一国一年一项”的申报数量限制，将每年接受评估的申报项目总数从45项降至35项，以减少申报评估的资金投入，超过这一总数将实施优先性原则进行项目筛选。该政策[8]已于2018年2月2日起正式实施，并将在2022年世界遗产大会评估决议的影响。

与此同时，特设工作组在2016—2017年继续围绕《操作指南》第68段（《预备名录》的责任）和世界遗产基金的可持续性展开讨论。针对近年来世界遗产《预备名录》更新和申报阶段持续出现的政治敏感问题，2017年版《操作指南》[9]第68条修订⑥68.收到缔约国提交的《预备名录》后，世界遗产中心将检查文件的完整性是否如何附录2.A的要求，联合/跨境项目的文件是否符合附录2.B，如认为文件不完整，会将文件退回缔约国。当提交预备名录的新文件被认为是完整的，世界遗产中心将会在相关公共网页上公布。如果第三方缔约国告知世界遗产中心，新提交的项目与现有《世界遗产名录》存在矛盾，或与某一国际争议地区相关，世界遗产中心将告知世界遗产委员会主席，主席可以采取决议将项目文件退回缔约国以寻求澄清。当收到缔约国的澄清，这一文件将再次由主席审议。如果澄清信息被认为满足要求，新提交的预备名录项目将由世界遗产中心登录和公布。如果澄清信息不满足要求，这一项目将交世界遗产委员会审议，于下届遗产大会制定决议。如果所有信息均已提供，秘书处会将《预备名录》登录并转呈相关咨询机构。每年都要向委员会递交所有《预备名录》的概要。秘书处与相关缔约国协商后，更新其记录，将《预备名录》上已列入《世界遗产名录》和已否决列入的申报删除。，以一种简单方式试图规避《预备名录》中存在的冲突，重申《预备名录》内容由缔约国负责，不代表教科文组织或世界遗产中心意见。对于资金问题，2017年完成的《关于在国际工具和程序中使用咨询服务的形式和模型的比较研究》再次指出，申报评估在世界遗产基金中占比过高，而咨询机构的评估意见却屡屡被委员会推翻，造成巨大浪费，建议“委员会应明确造成委员会决议与咨询机构建议背离的根本原因并着手解决”[10]。这一建议使得提高申报评估程序的机制效率、提高《名录》的可信度成为近期程序改革的核心目标。

2018年，特设工作组就申报程序改革提出3种可能的模式[11]：①“两阶段”模式，即在正式申报评估前引入预审评估机制；②“更多对话时间”模式，即在中期报告和第二次专家组特别评审会之间增加12个月的时间用于交流；③“成本分享”模式，再次要求申报缔约国支付项目评估平均成本。同时，特设工作组建议制定针对委员会的《行为准则》（Code of Conduct for Committee Members）。同年11—12月，世界遗产中心以网络问卷形式广泛征求对申报程序改革的意见，共收集到来自73个缔约国和4个二类机构的回复。回复[12]普遍认为：上游程序（63.3%）、预备名录（57.1%）、咨询机构评估（54.5%）、委员会决议过程（49.3%）、委员会行为准则（45.4%）应为改革主要方向，其目标应是获得高质量的申报项目，建立科学、透明和包容的评估程序。多数意见认可在正式申报评估之前增加预审评估，以尽早为遗产地提供咨询意见，并认为这一过程应是强制性的（62%）。由此，“预审评估”和“成本分享”模式成为本次申报程序改革的关键。

同年，由法国和比利时联合申报的项目“一战”(西线)墓地和纪念地⑦Funeral and memorial sites of the First World War (Western Front)，该项目由139处分布在两国境内的第一次世界大战（西线）墓地和纪念地组成，遗产价值的阐释（标准iii、iv、vi）并没有强调遗产地与“一战”这一历史事件的关联性，而是强调遗产见证了一种新的战争中纪念死亡战士的文化传统—每个死者的个体身份、文化背景得到认可和尊重。而ICOMOS的评估意见认为：虽然遗产价值并未表达其对战争的直接见证作用，但是申报项目和价值仍旧与战争密切相关，建议推迟项目审议。因遗产价值涉及第一次世界大战这一具有争议性的话题，而被委员会推迟⑧Postpone，基于决议42 COM 8B.24。审议。决议[13]要求世界遗产中心和ICOMOS组织专家研讨，对纪念活动的本质、不断演进的记忆的价值、记忆遗产物质与非物质之间的相互关系进行哲学层面和实践层面的反思，为这类遗产是否或如何与世界遗产公约的目标与范畴相关制定导则⑨7.Noting the discussion paper by ICOMOS on Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts,decides to convene an Expert Meeting on sites associated with memories of recent conflicts to allow for both philosophical and practical reflections on the nature of memorialization,the value of evolving memories,the inter-relationship between material and immaterial attributes in relation to memory,and the issue of stakeholder consultation;and to develop guidance on whether and how these sites might relate to the purpose and scope of the World Heritage Convention,provided that extrabudgetary funding is available and invites the States Parties to contribute financially to this end.。这为近期申报程序改革增加了另一重要议题：将“与近期冲突性记忆相关的遗产”（sites associated with memories of recent conflicts）与程序改革联系起来。

2019年1月于突尼斯召开的反思申报程序改革专家会议[14]（以下简称“突尼斯会议”）探讨了申报程序改革的原则、预审机制、评估格式、评估流程、《预备名录》、决议过程、资金等问题。基于会议成果，特设工作组形成了相关议题更加细化的建议，提交审议。同年委员会决定采纳“两阶段”申报程序，“以发展那些更有潜在成功可能性的高质量申报项目，保持并加强《名录》的可信度和平衡性”[15]。决议[15]还明确了预审评估的基本原则和形式，并指出下一阶段的改革应更关注操作层面，要求世界遗产中心组建具有区域和性别平衡性的专家起草组与咨询机构展开磋商，更新《操作指南》具体内容。

2019年版《操作指南》[16]在内容上有所更新，不过尚未体现申报程序的变化。指南修订强调了多方参与的重要性，指出遗产保护应基于人权的方法（a human-rights based approach）（第12条），重视原住民的参与（第64条），委员会席位也要求有至少1个尚未参与过委员会的国家代表加入（第22条）。基于“成本分享”模式，指南加入第168bis条，提出从2020年2月1日开始，“期待”缔约国在提交新申报项目时支付自愿捐赠⑩指南内容指出：该机制不应影响咨询机构对遗产的客观评估，也不应影响处理申报限额时使用的优先顺序；自愿捐赠不适用于欠发达国家或低收入经济体（由联合国经济及社会理事会发展政策委员会定义）、世界银行定义的中低收入国家、小岛屿发展中国家和处于冲突或冲突后局势的缔约国。；同时修订了国际援助的相关条款（第247、254条），提高了援助申请额度。

《操作指南》专家起草组在2019年下半年和2020年多次召开会议，于2021年2月形成了指南修订初稿，于2021年世界遗产大会前召开6次⑪2021年指南修订特设工作组于当年2月10日、3月10日、4月22日、5月12日、5月31日和6月7日开展的6次工作会议。特设工作组会议予以讨论，期间包括中国在内的多个成员国均对指南内容提出了修订意见，形成2021年版《操作指南》审议稿。同时，特设工作组还就委员会行为准则、与近期冲突记忆相关遗产等议题开展讨论。而在2021年福州召开的第44届世界遗产大会上，新版《操作指南》顺利得到采纳，未有进一步修订；与近期冲突记忆相关遗产则成为申报程序改革热议的焦点。决议[17]指出：特设工作组的工作将在2021年继续，分为2个小组展开讨论：第一个小组将讨论新的申报程序下资金的解决途径；第二个小组则继续讨论现有建议，如基金长期的可持续性，资金使用的透明性、有效性，减少潜在支出的可能和现有和潜在咨询机构的分布状况等，并继续就《公约》第11.3条内容进行对话。

2 2021版《操作指南》修订核心内容

比较2021年版《操作指南》与2019年指南内容，修订可以分为2类：一是实质性更改，即对条款内容的修改；二是形式上更改，包括9种不同类型的文字变化⑫参考WHC/21/44.COM/12，9种不同类型的系统性变化：①与其他流程的一致性（上游程序）；②与新流程的一致性（预审评估）；③整体的一致性；④简化；⑤附加指南/交叉引用；⑥更正；⑦加强准确性；⑧语言说明；⑨技术补充。。这些修订不会影响到条款内容，但有助于提高指南文本的易读性和统一性。本次指南内容实质性更改按照《操作指南》条目顺序包括如下内容。

（1）文化景观与特殊类型遗产定义。修订与补充第47条，将原有附录3中关于文化景观的定义、分类和列入名录的考量因素加入正文第47条，同时删除原有附录3中关于历史城镇和城镇中心、遗产运河、遗产线路等特殊类型遗产的导则。

（2）申报数量限制与优先性原则。增补第60条，修订第61条。增补与修订均为强调申报数量限制和优先性原则同样适用于预审评估。

（3）《预备名录》。修订第62、63、65条。修订明确了《预备名录》和预审程序两者的关系，第63条强调登录《预备名录》和完成预审评估是正式申报前的必须环节；第65条指出预审评估前至少需列入《预备名录》1年。

（4）申报准备和上游程序。修订第120、121、148条。修订旨在明确列入《预备名录》、上游程序和预审评估之间的关系与差异：世界遗产申报程序以申报项目列入预备名录为开始，并包括预审评估和正式申报两个阶段。第121条将原本以脚注形式对上游程序的解释纳入正文，明确上游程序是正式申报前的自愿流程，可以在列入《预备名录》后但尚未提交预审评估时开展。在工作形式上，上游程序可以基于书面审查，也可以包含现场考察和/或举办研讨会/工作坊。第148条指出，咨询机构的评估应考虑此前上游程序意见和预审评估结果。

（5）预审评估。新增第122条。第122条详细介绍了预审评估，包括其与正式申报程序的衔接、设立的目标、评估结果的针对性、提交材料的格式（新附录3）、操作程序、评估机构和评估形式、结果的有效期、撤回规则、结果的公开性、和上游程序的差异，以及资金支持情况。

（6）申报程序中的参与。修订第123条。第123条关注世界遗产申报程序中地方社区、原住民、政府、非政府组织、私有组织和其他利益相关方的有效性与包容性参与，修订内容鼓励缔约国在预审评估环节就确保多方利益相关者、产权人的参与，同时鼓励缔约国在申报过程中咨询邻国等潜在相关缔约国的意见，以促进共识、合作和文化多样性。

（7）系列申报。修订第138、139、152条。第138条建议跨境系列申报项目组建联合管理委员会，要求现有世界遗产拟扩展为跨境遗产，需征得当前遗产涉及的所有缔约国的同意。第139条强调制定联合申报策略的重要性，建议联合策略在预审评估阶段予以讨论，并作为申报文件的附录提交，以加强这类复杂项目不同周期的整体规划。第152条明确了这类项目撤回和重新申报的机制。如果跨境系列申报项目中一个或多个缔约国向秘书处提出撤回其境内所有遗产构成要素或区域，秘书处须告知其他相关缔约国，该项目申报程序将被视为终止；而如果未来其他缔约国希望项目重新申报，该项目将被视为新项目重新接受评估。

（8）申报评估中的“补报”（referral）。修订第159条。第159条界定了咨询机构评估建议“补报”的定义，即意味着需要更多信息以判定遗产地是否具有OUV，并重申遗产地的OUV只有在正式列入《名录》后才具有。这类项目的后续评估不需要再进行现场考察，不需要修改价值标准或大幅度修改遗产区范围/遗产要素。

（9）申报流程时间表。增补第168条，在原有正式申报程序基础上，加入预审评估的详细流程与时间计划。

（10）申报评估中的资金问题。修订第168bis条。修订后的第168bis条“期待”缔约国在预审评估和正式申报环节均对咨询机构的评估工作进行自愿捐赠。

（11）预审评估文本格式。新增附录3。《预审评估文本格式》替换原有《列入世界遗产名录特殊类型遗产导则》成为附录3。

（12）正式申报文本格式。附录5《列入世界遗产名录的申报文件格式》修订了原有格式中的执行摘要、第2章描述、第4章4.b影响遗产地的因素、第5章5.a利益相关者等章节。执行摘要需阐明遗产地是否属于文化景观类型，且要求OUV声明草案的篇幅约为2页A4。第2章2.a遗产描述应包含遗产主要价值特征（attributes）的列表和简要描述，这里提出了价值特征的概念，对其予以解释，并要求申报遗产通过价值特征论证其潜在OUV。“价值特征传递OUV，并使其能够被理解。价值特征是保护和管理行动的焦点……价值特征可以是物质性的，也可以包括与遗产地相关的、影响到其物质特征的过程，如自然或农业过程、社会组织或文化实践……”[17]。修订内容还限制了第2章篇幅⑬对于单一遗产地而言，第2章2.a申报遗产描述不能超过1.6万个英文单词（约50页A4纸篇幅）；对于系列遗产地而言，2.a不能超过2.4万个英文单词（约75页A4纸）；而2.b历史沿革则不能超过6 400个英文单词（约20页A4纸）。。第4章4.b影响遗产地的因素要求关注于“开发压力和管理应对”“环境压力、自然灾害和风险防范”“参观、其他人为活动和可持续使用”，并对与压力对应的威胁因素进行了细化。第5章5.a利益相关方章节则加入了原住民与遗产地管理、利益相关者参与等内容。

（13）咨询机构预审评估流程。修订附录6《咨询机构预审评估和申报评估的流程》，提出预审程序中的咨询机构评估将包含以下环节：①信息汇总；②和缔约国交流；③书面评估；④ICOMOS/IUCN专家组会议审查；⑤发放评估报告。

3 《操作指南》修订分析与解读

3.1 “两阶段”申报程序于2027年全面实施

2021年版《操作指南》修订的核心内容围绕申报程序修订展开，旨在既有程序中增加预审评估（preliminary assessment）。原有世界遗产申报评估程序包括5个重要环节：①列入预备名录；②缔约国准备并提交申报文件；③世界遗产中心进行文件完整性审查；④咨询机构评估，包括书面评估、现场考察和专家组会议审议等环节；⑤委员会大会审议，形成决议。更新后的申报程序开始于申报项目列入《预备名录》，而后每个遗产地都须经过预审评估和正式申报评估（既有程序）才能成功列入，即所谓经过必需的“两阶段”申报程序（图1）。

《操作指南》修订明确了预审评估以下要点内容。

（1）预审评估的目的在于确定潜在申报项目的可行性，避免在不可能成功的项目上投入太多资源，并加强缔约国和咨询机构之间的对话沟通。

（2）加入预审评估后“最短”的申报程序（不包括预备名录）将从原来的1年半增加为3年9个月，具体时间安排如下：

第1年9月15日前提交预审评估申报文件；

第1年10月15日前秘书处告知预审评估申报文件的完整性；

第1年10月到第2年9月，咨询机构书面评估，期间可能要求补充材料；

第2年10月1日前咨询机构反馈预审评估意见（预审评估和正式申报之间需要间隔12个月以上）；

第3年9月30日前提交正式申报格式审查文本；

第4年2月1日前提交正式申报文本（正式申报评估流程未变化）；

第5年夏接受世界遗产委员会审议。

（3）预审评估的对象仅针对已列入预备名录1年以上的遗产地。附录3明确了预审评估文本格式，包括:①遗产认定；②遗产描述；③遗产价值；④完整性；⑤真实性（针对符合标准i到iv的遗产地）；⑥比较研究框架；⑦保护和管理；⑧负责官方机构的联系信息等内容。预审评估申请可随时撤回。

（4）承担预审评估的咨询机构仍为ICOMOS和IUCN，评估专家的选择会考虑专家的地区文化背景，且过程中会咨询相关领域专家。预审评估将以书面评估形式展开，不会开展现场考察，评估重点关注遗产地潜在的OUV、真实性与完整性。

（5）预审评估结果主要针对遗产地是否具有潜在OUV，并将对申报准备工作予以建议。预审结果暂时不予公开，仅告知缔约国，由缔约国最终确定遗产地是否进行正式申报。如果该项目进入正式申报程序，预评估结果将作为正式申报文件的附件，供咨询机构和委员会参考。预审评估结果5年有效，如果项目在得到结果后第五年的2月1日前没有正式申报，则需重新预审。

（6）申报名额限制和优先性原则同样适用于预审评估。每个缔约国每年仅能提交1项预审项目，跨国预审项目占用1国名额，世界遗产中心每年接受35项预审，超过这一数量则将以《操作指南》第61条的优先性原则进行项目筛选。

（7）预审评估为申报的必要环节，其评估费用纳入咨询机构申报评估的预算。

（8）预审程序的过渡阶段为2022—2027年，期间可自愿进行预审程序而非必须。从2027年开始，预审程序将成为必须流程，2027年2月1日后提交的正式申报项目则必须先经过预审程序[17]。

预审评估自2018年由特设工作组提出以来，其概念不断发展完善。在2019年突尼斯会议和特设工作组讨论对预审评估的目标、材料和评估形式、公开性、时间周期等操作细节时，都给予了更加明确的界定。2019年的特设工作组强调预审评估材料应尽可能简单，评估不需要现场考察仅基于书面材料。2019年的大会决议[13]“描绘”了预审评估的原则与形式，作为《操作指南》修订的基础：“预审评估应是所有申报项目的强制性程序”；是应缔约国要求对预备名录上的遗产地开展的评估；“评估完全基于文本材料”“无论预审评估结果如何，是否提交正式申报的决定权属于缔约国”“预审评估实施应有过渡期”。经过2年的讨论，与此前的愿景相比，最终落实在《操作指南》中的预审评估沿用正式申报的数量限制和优先性原则，增加了对缔约国每年提交预审项目数量的限制，增加了咨询机构评估项目的总量限制，这无疑源自近期咨询机构评估资金与能力不足的现状。虽然2021年决议再次强调，采纳“两阶段”申报程序是为了“有助于改善申报项目的质量”“加强缔约国和咨询机构之间的对话”，然而增加了数量限制的预审评估是否能实现设立初衷有待时间检验。

预审评估实施后，最直接的影响莫过于增加了申报评估的时间周期，虽然这被认为有助于加强缔约国与咨询机构之间的对话，但交流对话本身也需要时间与资金投入。加入预审评估的申报程序无疑较之前会进一步增加评估成本，而非降低。在以往的讨论中，有观点认为：预审评估有助于缔约国在早期筛选出那些“明确”不具有潜在OUV的项目，避免缔约国在其上投入不必要的时间与资源，达到省时省钱的效果。不过这样的设想是建立在预审评估可以快速而准确地“甄别”，并且“劝退”劣质项目的基础上，如不能，则预审评估可能无法有效发挥省时省钱的作用。

那么预审评估能否快速甄别劣质申报项目？快速，这似乎与预审评估的申报数量限制相矛盾，后者暗示出：预审评估可能并不是一种轻量化、简单的评估模式，无法快速地、大量地评估各国现有《预备名录》项目，辅助缔约国优化申报策略。特别是，对于积极申报的国家而言，预审评估仅能针对近期申报项目给予建议，将缔约国之间的申报名额竞争提前。虽然从2018年实施至今，35项申报数量限制尚未真正派上过用场，但是考虑到预审评估材料相对简单，其申报数量的竞争可能较正式申报更为激烈（图2～图4）。

图2 2012—2021年世界遗产大会申报（包含撤回和扩展）和列入项目数量（来源：作者自绘）

图3 2012—2021年世界遗产大会申报项目数量的地区分布（来源：作者自绘）

图4 2012—2021年历年申报项目所占比例的地区分布（来源：作者自绘）

首先，预审评估是否可以准确判断申报项目是否具有潜在OUV ？从近期正式申报评估的情况来看，即便从专业的角度来看，彻底否定一项遗产的潜在价值是非常困难的。世界遗产OUV的价值阐述在某种程度上是基于物质遗存的价值叙事，不同的遗产构成要素或不同的组合方式，可能会导致遗产地OUV陈述本质性的变化。近期评估中曾发生过这样的“逆转”：曾经被咨询机构评估为不予列入（N）的项目，在调整遗产构成和OUV陈述后，顺利获得咨询机构认可，被推荐列入（I），如印度拉贾斯坦邦的山地城堡（Hill Forts of Rajasthan）（2012、2013）、 俄罗斯博尔加历史和考古综合体（Bolgar Historical and Archaeological Complex）（2013、2014）和意大利科内利亚诺和瓦尔多比亚德内的普罗赛柯葡萄酒产地（Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene）（2018、2019）。一项被评估为不予列入（N）的项目仅仅意味着此时该申报方案不具备潜在OUV，并不意味着对其潜在OUV的彻底否定。如果这样，又如何能通过预审评估说服缔约国放弃申报项目？可以想象，在更加复杂与漫长的申报周期中，不肯轻易放弃的缔约国仍会使用各种方式达到成功列入《名录》的目的。

再者，预审评估能否推动形成高质量的申报项目？不可否认，预审评估可以促使缔约国与咨询机构之间更早地对话，从而给予缔约国更多时间调整申遗文本，完善保护管理。评估次数的增多将给予咨询机构更多的话语权，从而可以间接地推动缔约国申报项目质量的改善提升，但并不会在短期、直接地提升申报项目质量。在2018年的网络意见征求中，针对如何提高申报项目质量，一些意见强调了能力建设的重要性，有意见建议：应由富于申报经验的国家向缺乏经验的国家提供支持。可见，提高申报项目质量并不能简单地依靠程序的复杂化，而需要借助申报准备阶段的能力建设与长期的上游程序才有可能实现，只有更多国家专业能力的提升，才可能贡献更多优质申报项目，从而提升《名录》的可信度。

3.2 特殊类型遗产的概念自此消失

本次《操作指南》最令笔者不解的修订是直接删除了原有附录3—列入《名录》指南中涉及历史城镇和城镇中心、遗产运河和遗产线路等特殊类型遗产的内容。2021年遗产大会会议文件[18]对该条内容修订进行了简单说明，指出针对附录3+的功效已讨论很久，其表述错误地暗示出历史城镇和城镇中心、遗产运河和遗产线路等遗产类型与文化景观具有同等的地位。而事实上，经委员会正式认可的特殊遗产类型仅有文化景观，且附录3的内容缺乏更新，有些认识已有些过时，由此建议针对特殊遗产类型的指南在未来以手册形式发布。虽然这起到一定的澄清作用，但这一修订是否意味着被删除的、与特殊类型遗产相关的专有名词和概念不再被允许在世界遗产“官方”语境应用？或至少不再被申遗文本所接受？那么未来对这3类特殊类型遗产的认定与价值阐释是否均需要恢复到从《公约》对文化遗产类型的定义，即从建筑群和遗址的概念进行理解？在导则尚未发布之前就将相关内容从《操作指南》删除，依旧令人感觉略有草率。

回顾1987—2005年《操作指南》的修订，特殊类型遗产概念的出现和扩展对于世界遗产领域理论创新无疑具有积极意义，它们极大地突破了文化遗产的传统认知，丰富了遗产的主题与价值，被认为是全球战略实施的重要成果。其中，历史城镇自《名录》建立之初就被视为文化遗产的重要组成部分，厄瓜多尔的基多旧城（City of Quito）、波兰的克拉科夫历史中心（Historic Centre of Kraków）均 是1978年第一批列入《名录》的世界遗产。1984年关于历史城镇的专家会议探讨并提出了历史城镇列入《名录》和保护的标准。1987年ICOMOS制定了《保护历史城镇和城区宪章》（华盛顿宪章）（Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (Washington Charter 1987)），同年《操作指南》[19]正文采纳了城市建筑群（groups of urban buildings）的概念，并说明其类型、列入标准和保护原则；2005年《操作指南》附录3[20]正式将其更名为历史城镇和城镇中心（historic towns and town centres）。文化景观的概念最初由英国湖区的申报（1987年）而得到关注，1988年《操作指南》[21]第34条建议对乡土景观、传统村落和当代建筑的价值认定开展深入研究。一般认为：1993年成功扩展的新西兰汤加里罗国家公园（Tongariro National Park）是第一处得到认可的文化景观，而文化景观的概念则于1994年纳入《操作指南》[22]，内容与格式和2021年版有许多相似之处。1994年全球战略的开展使得遗产运河和文化线路等遗产被识别为低代表性遗产主题，并在此后开展了一系列与之相关的主题研究，如1996年ICOMOS完成的《国际遗产运河名录》[23]、2008年ICOMOS第16届大会采纳的《文化线路宪章》[24]等。而在2005年《操作指南》内容框架进行了大幅度修订，包括文化景观、历史城镇和城镇中心、遗产运河和遗产线路在内的特殊类型遗产导则成为指南附录3内容，一直沿用至2019年。

经过全球战略实践的长期推动，2021年《名录》中特殊类型文化遗产的总量已经占到文化遗产总量的1/2，其中历史城镇和城镇中心类型为318处，文化景观109处⑭联合国教科文世界遗产中心网站官方统计。，文化线路和遗产运河数量较少。而在2012—2021年列入《名录》的项目中，文化景观已成为文化遗产的“主流”，共成功列入42处，占近期成功列入⑮统计数据包括重大边界修订项目。的文化和混合遗产的22.3%；其次为历史城镇和城镇中心，共列入39处；遗产运河（含人工水利系统）和文化线路类型遗产则分别列入5处和4处（图5、图6）。由此可见，特殊类型遗产经过近35年的发展，不仅相关概念定义已成为世界遗产领域广泛接受的专有名词，而且与之相关的遗产也成为《名录》的重要组成。

图5 2012—2021年历年成功列入项目中特殊类型遗产数量（来源：作者自绘）

图6 2021年《名录》文化遗产中特殊类型遗产的占比（来源：作者自绘）

相比遗产列入更重要的是，特殊类型遗产的提出和概念的不断丰富，在当时提供了一种切实落实全球战略的创新途径：通过全球战略研究，识别《名录》中存在空白的遗产主题，扩展遗产认定概念、修订认定标准，制定遗产保护管理新方法，鼓励特殊类型遗产的申报和保护。这一整套工作方法极大地丰富了文化遗产的概念，促进了对文化多样性的保护，赋予《公约》以一种与时俱进的活力。而在今天，大型、构成要素复杂的活态遗产的申报、保护与管理依旧是极具挑战的话题，将特殊类型遗产指南直接从《操作指南》中删除，并不利于认识层面的统一，何况现有《操作指南》的保护管理要求相对比较宽泛，并未充分考虑不同类型遗产的特殊性。总之，衷心希望《操作指南》针对特殊类型遗产的内容空白，能尽快通过更具针对性的导则予以补充完善，充分认识到遗产的多样性及其认定、保护与管理层面具有的特殊性。

3.3 不可触碰的与近期冲突记忆相关的遗产

对于《操作指南》的修订，还需关注已开展长期讨论但尚未纳入修订的内容，即一种解决矛盾与冲突的能力。2011年《实施全球战略外部独立评估报告》即提出区域和谐性和预备名录更新的问题。第1节已论及，2012—2016年特设工作组的讨论试图通过对《操作指南》第68条的修订，调整预备名录的审议机制，在程序上承认第三方缔约国干预的权利、缔约国澄清的责任，并引入委员会主席作为仲裁角色，以便将正式申报项目涉及的争议问题在预备名录阶段就予以避免。遗憾的是，最终相关建议并未被《操作指南》所采纳[25]。而在近期申报程序改革的讨论再次关注到“冲突”这一话题，则是由于2018年申报项目“一战”(西线)墓地和纪念地所引发的与近期冲突记忆相关的遗产的讨论。

2018年决议[26]要求世界遗产中心和ICOMOS在2018—2021年召开一系列相关的专家研讨活动⑯2019年12月4—6日，WHC在巴黎召开本主题国际专家会，有来自不同地区和领域的29名专家，与咨询机构、二类中心以及UNESCO其他部门代表共同参加会议。期间，ICOMOS于2020年2月发布了名为《近期冲突记忆相关的遗产与世界遗产公约》的讨论文件，并征求了各国ICOMOS委员会的意见。同时，WHC还聘请澳大利亚的Olwen Beazley和加拿大的Christina Cameron2名资深专家，开展了与近期冲突和其他负面、争端记忆相关遗产的研究，于2020年5月形成独立研究报告。2021年4月6—9日，于南非召开同主题非洲专家线上会议。，并“严谨”地将该主题遗产定名为“与近期冲突记忆相关的遗产”⑰Sites Associated with Memories of Recent Conflicts，在ICOMOS同年编制的《评估与近期冲突记忆相关遗产的世界遗产申报》文件中，将“冲突”定义为：“代指战争、战役、大屠杀、种族灭绝和其他负面事件相关，涉及不同群体反对意见，并不包括与奴隶或解放运动相关的遗产。” 而对“与近期冲突记忆相关遗产”则定义为：“这类遗产的核心价值或潜在的OUV，是由记忆或群体记忆赋予的。如此，与这一记忆相关的场所或遗产地可能成为记忆来源，如已发生的战争、创伤、大屠杀、种族灭绝或其他事件的附属品。”见：ICOMOS.DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts.[EB/OL].[2022-03-04].https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paper-on-evaluationsof-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.。事实上，2018年并不是世界遗产委员会首次审议这一主题遗产，《名录》也已不止一次列入了与近期冲突记忆相关的遗产。截至2021年，《名录》至少已有4处符合该主题定义的世界遗产，分别为：①波兰，前纳粹德国奥斯威辛-比克瑙集中营（Auschwitz Birkenau，Criteria:（vi）），1979年；②日本，广岛和平纪念公园（Hiroshima Peace Memorial，Criteria:（vi）），1996；③南非，罗布恩岛（Robben Island，Criteria:（iii）（vi）），1999；④波黑，莫斯塔尔旧城和旧桥地区（Old Bridge Area of the Old City of Mostar，Criteria:（vi）），2005。

而宽泛地讲，巴勒斯坦于2012年、2014年和2017年列入的3处遗产⑱2012年，耶稣诞生地：伯利恒主诞堂和朝圣线路（Birthplace of Jesus:Church of the Nativity and the Pilgrimage Route,Bethlehem）；2014年，巴勒斯坦：橄榄和藤蔓之地南耶路撒冷巴蒂尔的文化景观（Palestine:Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem,Battir）；2017年，希伯伦/哈利勒老城（Hebron/Al-Khalil Old Town）。、日本于2015年列入的明治工业革命遗迹（Sites of Japan’s Meiji Industrial Revolution:Iron and Steel,Shipbuilding and Coal Mining），以及已列入预备名录、近期拟申报的项目—法国诺曼底登陆地点（Landing beaches,Normandy,1944）、罗马尼亚塔尔古久纪念建筑群（Br ncusi Monumental Ensemble of T rgu Jiu）、卢旺达种族灭绝纪念地（Sites mémoriaux du génocide:Nyamata,Murambi,Bisesero et Gisozi）等均可以归为这一主题。正是由于该主题遗产前有成功列入的先例，又涉及大量近期拟申报项目，由此变得格外敏感。

经过为期3年的研讨，不同背景与立场的群体却得出了截然不同的结论。世界遗产中心和ICOMOS的研究多次提及1979年奥斯威辛-比克瑙集中营列入《名录》的决议[27]，指出：“……限制具有相似性质的其他遗产地的列入；必须给予特别注意……使得（列入这类遗产）结果不会减损名录的价值，因为存在大量（类似的）潜在申报案例以及政治上的困难……（这类遗产）可能强烈地受到民族主义或其他极端主义的影响，从而与《公约》的目标矛盾。”这在很大程度上代表了部分缔约国、世界遗产中心和咨询机构的意见，即与近期冲突记忆相关遗产的价值表述很容易受到民族主义思想的影响，使之与《公约》促进全球和平与合作的目标和宗旨发生根本性的矛盾。已列入该主题的遗产，将作为具有相似性的同主题遗产的“代表”，而不再列入其他遗产。不过，该决议并没有明确地解释如何判定这类主题遗产在多大程度上具有相似性或代表性，这给具体操作执行带来了困难；而从以往判例来看，广岛和平纪念公园的随后列入显然说明，奥斯威辛-比克瑙集中营无法代表所有与第二次世界大战相关的冲突性记忆。那么，这样的类推是否也适用于其他与近期冲突记忆相关的遗产？

世界遗产中心和ICOMOS的研究还指出，该主题遗产在实际申报与评估的操作层面面临着许多实际问题与挑战。纪念活动（memorialization）往往对于相关者而言是具有积极作用的，冲突后的纪念有助于相关者共同认识、反思不和谐的记忆，有助于重建一种共同的社会信念。但这种共识往往仅对于一小部分利益相关者存在，而具有排他性。由此纪念活动很难具有全球普遍性的价值，无法具有世界遗产所要求的OUV，无法成为面向全球的公共历史的组成部分。再者，列入《名录》要求遗产地通过比较研究的方法评估其“稳定的”OUV（fixed OUV），而近期冲突记忆遗产往往与特定语境、历史事件直接相关，使之难以开展比较研究—无法论证一个历史事件比另一个更重要或更惨痛，这造成了这类遗产价值评估的困难。

鉴于以上考虑，世界遗产中心和咨询机构的研究意见认为：《名录》需展现全人类普遍性价值中具有突出性的遗产，而与近期冲突记忆相关的遗产仅能展示某类人群的叙事，或多或少具有排他性，因而2021年委员会决议草案认定该主题遗产性质与《公约》的目标、范畴存在矛盾。咨询机构建议这类遗产尝试列入UNESCO或其他国际组织旗下其他项目，如UNESCO世界记忆（Memory of the World）、良知之地（Sites of Conscience）等项目；或区域性的项目，如欧洲遗产标志(European heritage label)等。

然而这一观点并未得到多数2021年委员会成员，特别是非洲缔约国代表的同意，并在本次会议世界遗产申报程序议题中展开了激烈的争论。乌干达、埃塞俄比亚、南非等非洲委员国指出：于2021年4月在南非召开的同主题非洲专家线上会议成果没有体现在大会的决议草案之中，并强调与近期冲突记忆相关的遗产与《公约》和《操作指南》的目标与范畴相符，和UNESCO建立和平的宗旨并不矛盾，不能先天地将其排除在申报之外。埃塞俄比亚代表则强调：每个世界遗产申报项目都是独特的，不能在没有进行技术评估前就判定一个项目不具有潜在OUV，申报评估应保证是公平、公正、透明、没有偏见、没有特殊原则的，咨询机构应为该主题遗产制定特定的评估流程。这一观点得到巴西、澳大利亚、西班牙、泰国、埃及等国家不同程度的认可。

最终基于2个同时工作的决议修订起草小组提交的决议修订草案，经过长时间的讨论，第44届世界遗产大会决议[12]客观地反映了不同专家会的意见，明确提及缔约国、咨询机构、世界遗产中心和专家存在不同意见，并决定组建面向所有缔约国的开放工作组对这一议题开展讨论，以供第45届世界遗产大会审议。

事实上，针对可能引发缔约国矛盾与冲突的申报项目，现有《操作指南》虽然经过了多次讨论，但是仍未制定有效应对或解决的机制或程序，而这很难从理论层面予以解决。在本次《操作指南》关于预审程序的讨论中（第122条），曾有国家建议增加预审项目的公示期，期间如果世界遗产中心收到相关缔约国提出的涉及争议领土等相关冲突的书面反对意见时，则将终止该项目的预审评估，直到相关缔约国达成共识。然而，特殊工作组的多数委员国均认为，对于潜在的、可能涉及领土冲突性问题的解决途径已在《公约》第11.3条⑲《保护世界文化和自然遗产公约》第11条3.把一项财产列入《世界遗产目录》需征得有关国家同意。当几个国家对某一领土的主权或管辖权均提出要求时，将该领土内的一项财产列入，《目录》不得损害争端各方的权利。进行了说明，而委员会或世界遗产中心均无权中止项目的评估。如此，关于申报过程中涉及如何解决第三方缔约国干预意见的问题再次被搁置。对于潜在争议和冲突风险的解决，本次《操作指南》的修订仅在第120条加入了鼓励缔约国在正式申报前，通过建设性对话避免申报项目存在涉及其他缔约国潜在问题的建议，而非强制性内容。

4 讨论：《操作指南》的修订趋势与局限性

2021年版《操作指南》的修订旨在应对近期全球战略实施中面临的诸多现实挑战，其中委员会决议的政治化倾向和世界遗产基金的紧张状况是近期讨论重点关注的议题，修订集中地反映出2014年以来申报程序改革的成果与共识性意见，而将于2023年逐步开始实施的“两阶段”申报程序成为近期申报程序改革最终落实的解决途径。《预审评估》实施的愿景在于：提高世界遗产申报评估机制的经济性和效率，加强缔约国和咨询机构之间的交流对话，推动申报项目质量的提升。然而，限于当前财政持续紧张的状况，以及咨询机构工作能力与效率，该机制的积极效益有待更长时间的检验。与此同时，我们也需注意到，本次修订内容主要集中在机制程序层面，缺乏遗产保护理论层面的探讨与创新，且在机制层面尚缺乏有效处理国家之间冲突与矛盾的能力。《操作指南》作为指导《公约》实施重要的技术文件，最为直接地勾勒出《公约》实施的边界、可能性、原则、机制与程序，其内容应指引《公约》的实践向着富于创意、活力和想象力的方向发展。遗憾的是，本次《操作指南》的修订尚无法令人预见到这样积极的未来，而这也许正是《公约》实施50周年之际需要认真思考的话题。