第44届世界遗产大会审议热点回顾

田芯祎 ，陈 凯，孙 燕

（清华大学建筑设计研究院有限公司，北京 100084）

第44届联合国教科文组织世界遗产大会（下文简称“世界遗产大会”）于2021年7月16—31日在中国福州以线上线下相结合的方式召开。在大会开幕式上，国家主席习近平向大会致贺信，表示：“中国愿同世界各国和联合国教科文组织一道，加强交流合作，推动文明对话，促进交流互鉴，支持世界遗产保护事业，共同守护好全人类的文化瑰宝和自然珍宝，推动构建人类命运共同体。”联合国教科文组织总干事奥德蕾·阿祖莱在致辞中指出：在《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）即将迎来50周年之际，本届会议为我们审视《公约》实施提供机会，从（关注）列入过程和保护监测到其对地方民众的影响。会议伊始，由世界遗产委员会一致通过的《福州宣言》则注意到生物多样性、气候变化、城市化发展等多种因素对人类生存和发展、世界遗产保护构成的重大威胁，呼吁国际社会更紧密合作，加强遗产保护与可持续发展之间的联系，重点关注非洲和小岛屿发展中国家的遗产保护与青少年遗产教育。由于受到疫情的影响，本次会议集中审议了2020和2021年2年的工作，委员会共审议14项议题，通过了357项决议（表1）。

表1 本届世界遗产大会委员会成员国任期情况

本届会议共审议了258处《世界遗产名录》中遗产的保护状况，其中开放讨论了20处世界遗产的保护状况，包括濒危世界遗产3处。其中，《濒危世界遗产名录》中的英国海上商业城市利物浦（Liverpool-Maritime Mercantile City）和坦桑尼亚塞卢斯禁猎区（Selous Game Reserve）被建议除名。最终，海上商业城市利物浦因长期受“利物浦水岸”建设计划的影响，且缔约国一直未能采取有效手段阻止建设活动而被除名（见本期文章《由利物浦从〈世界遗产名录〉中除名看遗产城市的可持续发展》，作者：尚晋），成为继德国的德累斯顿易北河谷文化景观（Dresden Elbe Valley）、阿曼的阿拉伯大羚羊保护区（Arabian Oryx Sanctuary）后第3处被除名的世界遗产。而刚果（金）的萨隆加国家公园（Salonga National Park）由于安全状况得到改善，并实施了一系列缓解措施令，保护状况得到改善，顺利从《濒危世界遗产名录》中移除。

与此同时，本届会议产生34处新的世界遗产，包括文化遗产29处、自然遗产5处，并通过了3处大幅度边界扩展。中国“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”（Quanzhou:Emporium of the World in Song-Yuan China）成功列入，中国世界遗产数量达到56处。新列入的世界遗产罗马尼亚罗西亚蒙大拿矿业景观（Ro ia Montan Mining Landscape）因保护状况不佳，在列入《世界遗产名录》的同时列入《濒危世界遗产名录》。截至2021年，《世界遗产名录》中的遗产总量达1 154处，其中文化遗产897处、自然遗产218处、混合遗产39处，分布在167个缔约国，濒危世界遗产52处。

本届会议还重点审议了上游程序、阿拉伯国家和非洲地区的第三轮定期报告、《操作指南》修订（见本期文章《浅议2021年版〈实施世界遗产公约操作指南〉修订》，作者：孙燕、解立）、世界遗产基金和国际援助、与近期冲突记忆相关遗产的提名可能性、非洲能力建设（见本期文章《世界遗产视角下非洲优先与可持续发展战略的实施：2012年后非洲世界遗产申报与保护情况分析》，作者：田芯祎）等议题。会议决议44COM 12采纳了2021年版《操作指南》，新版 《操作指南》明确未来世界遗产申报将采用加入预审评估的两阶段申报评估，2023—2027年为过渡阶段，2027年2月1日后提交的申报项目必须先经过预审程序。申报程序的重大变化必然会直接影响世界各国申报策略，影响全球战略的实施。世界遗产基金的决议44COM 14重点强调了申报程序改革对基金预算带来的变动与挑战，尽管预审评估的纳入可减少咨询服务费用开支，但同时也削减了国际援助、反应性监测等预算。为解决这一问题，决议呼吁缔约国为预审评估提供自愿捐款以及实行优先原则，并要求特设工作组进一步针对世界遗产基金的可持续性等问题提出具体建议[1]。

1 世界遗产除名与保护状况

在《濒危世界遗产名录》世界遗产保护状况审议中，本届大会开放讨论了3项濒危遗产项目：英国的海上商业城市利物浦、刚果的萨隆加国家公园、坦桑尼亚的坦桑尼亚塞卢斯禁猎区。而在名录世界遗产保护状况的审议中，尼泊尔的加德满都谷地（Kathmandu Valley）、匈牙利的布达佩斯（多瑙河两岸、布达城堡区和安德拉什大街）（Budapest,including the Banks of the Danube,the Buda Castle Quarter and Andrássy Avenue）、意大利的威尼斯及湖（Venice and its Lagoon）、阿尔巴尼亚和北马其顿的奥赫里德地区自然与文化遗产（Natural and Cultural Heritage of the Ohrid Region）、贝宁/布基纳法索/尼日尔的W-阿尔利-彭贾里跨国联合公园（W-Arly-Pendjari Complex）、澳大利亚的大堡礁（Great Barrier Reef）、俄罗斯的堪察加火山（Volcanoes of Kamchatka）被建议列入《濒危世界遗产名录》，为近几届大会中建议列入《濒危世界遗产名录》的遗产数量最多的一次，显示出当前世界遗产保护管理不佳的现状，但最终这7处世界遗产均未列入。就本次世界遗产保护状况而言，城市旅游开发、基础设施建设、气候变化、武装冲突、管理体系不足和保护措施不当等问题依旧是世界遗产保护面临的主要威胁因素。

1.1 案例：刚果萨隆加国家公园解除濒危，成为国际合作的优秀范例

自然遗产萨隆加国家公园是非洲最大的热带雨林保护区，处在刚果河流域的中心位置，包含众多当地濒危物种，于1984年以标准（vii）（ix）列入《世界遗产名录》（图1）。由于武装冲突和偷猎的影响，国家公园在1999年被列为濒危遗产。本届会议决议草案（44 COM 7A.44）[2]根据其改正措施（corrective measures）的实施情况以及安全状况改善，拟解除对遗产地的强化监测机制（reinforced monitoring mechanism），并保留其濒危遗产状态。

图1 萨隆加国家公园（来源：https://whc.unesco.org/en/list/280/gallery）

本届大会上，马里首先提请审议解除萨隆加国家公园濒危遗产状态，因为缔约国在同世界遗产中心开放对话的基础上，对石油勘探和开采进行了有效的控制，对自然遗产的保护作出了积极贡献。这一观点得到了咨询机构的认可，尽管石油开采的威胁依然存在，但目前没有开展采油活动。埃塞俄比亚、埃及、泰国、中国、西班牙等10余个委员国也对刚果已取得的成就表示赞赏，认为此处遗产已达到解除濒危的条件，是与国际组织在世界遗产保护上展开良好合作的范例。大会通过了将萨隆加国家公园解除濒危世界遗产状态的决议[1]。

1.2 案例：澳大利亚大堡礁保护状况引发对气候变化问题的关注

自然遗产大堡礁位于澳大利亚东北海岸，于1981年以标准（vii）（viii）（ix）（x）列入《世界遗产名录》（图2）。自列入至2010年，大堡礁的保护管理始终是亚太地区自然遗产保护的最佳实践案例之一。然而，近10年其保护状况引发了世界遗产中心、咨询机构、环保组织、国际媒体的广泛讨论：2011—2015年世界遗产大会的审议中，主要关注于大堡礁周边进行的海岸开发项目①海岸开发项目包括：柯蒂斯岛（Curtis Island）液化天然气加工和港口设施（大会决议35 COM 7B.10）、格莱斯顿港口（Port of Gladstone）开发项目（大会决议36 COM 7B.8）等。；自2017年开始关注点则更聚焦多种因素导致的海水质量恶化问题及带来的珊瑚白化问题。

图2 澳大利亚大堡礁（来源：https://whc.unesco.org/en/list/154/gallery）

依据前序委员会决议要求②2017年大会决议再次要求缔约国采取实质性行动，以落实《大堡礁2050长期可持续计划》（Reef 2050 Long-Term Sustainability Plan，以下简称2050LTSP）的内容，同时再次要求缔约国提交保护状况报告，供2020年会议审议。，澳大利亚于2019年年底提交保护状况报告供咨询机构评估，并于第44届世界遗产大会上接受审议。在审议中，世界遗产中心与咨询机构态度明确，根据2019年《大堡礁展望报告》③2019年，澳大利亚大堡礁海洋公园管理局（GBRMPA）发布《大堡礁展望报告》（Outlook Report），根据《1975年大堡礁海洋公园法》（第54条）的要求，旨在提供一种定期和可靠的手段，以负责任和透明的方式评估珊瑚礁的健康状况，并对其进行管理。见：https://www.gbrmpa.gov.au/our-work/outlook-report-2019.的结论，“该遗产生态系统的长期前景从‘差’恶化为‘极差’”，导致支撑该遗产地突出普遍价值的生态进程恶化速度之快、范围之广超过了预期，于近年多次发生大规模珊瑚白化事件。再者，缔约国目前对于《大堡礁2050长期可持续计划》的实施，尤其在关于水质和土地的管理方面进展甚微。在这种情况下，建议将其列入《濒危世界遗产名录》，以采取更为紧急、切实有效的措施来促进保护。在遗产大会审议中，巴林、乌干达、埃塞俄比亚等国均对缔约国不遗余力的保护行动、投入的资源和制订的计划表示赞赏，并强调气候变化问题需全球共同应对，而非一国之责；同时，审议不应被政治化，而是应从专业的角度出发进行判断。尽管挪威一国一再支持原有决议草案，最终决议④第44届世界遗产大会决议Decision 44 COM 7B.90。未将大堡礁列入《濒危世界遗产名录》，仅要求缔约国于2022年2月1日提交保护状况报告，提交第45届世界遗产大会审议[1]。

2 世界遗产申报成功率大幅度提高

本次会议共提交36项（不包括重大边界修订）世界遗产申报项目，其中文化遗产项目31项、自然遗产5项，无混合遗产。咨询机构评估意见推荐列入20项（56%），重报7项（19%），补报8项（22%），不予列入1项（3%）。比照最终仅2项（6%）未成功列入的决议结果，可见咨询机构的评估意见被大幅度修订（修订42%）（图3～图5）。

图3 2020年和2021年申报项目咨询机构评估意见（来源：作者自绘）

图4 2020年和2021年申报项目成功列入的比例（来源：作者自绘）

图5 2020年和2021年申报项目咨询机构评估意见的修订比例（来源：作者自绘）

本次成功列入《世界遗产名录》的遗产区域分布依旧具有很强的不平衡性。欧洲和北美地区列入的项目数量达17项，占总量50%；其次为亚太地区9项，占总量26%；拉丁美洲和加勒比地区4项，占12%；阿拉伯国家和非洲地区各2项，仅占6%（图6）。29项新列入的文化遗产具有较为丰富的遗产主题，涉及考古遗址、文化景观、城市遗产、重要建筑设计作品、岩画、交通线路、壁画等。

图6 2021年成功列入《世界遗产名录》项目的地区分布情况（来源：作者自绘）

跨境遗产成为欧洲地区世界遗产申报新趋势。本届会议审议3项新申报跨境项目，包括：德国和荷兰联合申报的罗马帝国边界（Frontiers of the Roman Empire-The Lower German Limes）、比利时与荷兰联合申报的仁爱殖民地、奥地利、比利时、捷克、法国、德国、意大利、英国联合申报的欧洲温泉疗养地（The Great Spa Towns of Europe）；1项扩展项目，为喀尔巴阡山脉和欧洲其他地区的古代和原始山毛榉林（Ancient and Primeval Beech Forests of the Carpathians and Other Regions of Europe），该项目已经成为《世界遗产名录》中联合国家最多的跨境项目，共涉及18个国家。当前《世界遗产名录》上共有38项跨境遗产，欧洲拥有24项，覆盖34个国家。

2.1 案例：韩国滩涂的列入加强跨区域候鸟迁徙保障

自然遗产韩国滩涂（Getbol,Korean Tidal Flat）位于黄海东部的韩国西南和南部海岸，由舒川、高敞、新安和宝城-顺天4处滩涂构成（图7）。该项目展示了地质多样性和生物多样性之间的联系，并证明了文化多样性和人类活动对自然环境的依赖性，是一处对候鸟迁徙有重要意义的遗产。经过第44届世界遗产大会的激烈讨论，韩国滩涂最终以标准（x）列入《世界遗产名录》⑤第44届世界遗产大会决议Decision 44 COM 8B.6。。

图7 韩国滩涂（来源：https://whc.unesco.org/en/list/1591/gallery）

在推荐意见中，IUCN认为：缔约国提出的价值标准（viii）（地球演化的见证）、（ix）（反映生态或生物发展的过程）和（x）（生物多样性和濒危物种的栖息地）并未清晰地阐释遗产地价值，同时这一申报项目划定的保护区范围不足以满足完整性保护要求，由此给出了重报（deferral）的评估意见。由此该项目涉及中国2019年申报黄渤海候鸟栖息地一期项目，涉及与之共同保护候鸟跨国、跨区域迁徙线路的栖息地，构建世界性整体保护体系的问题。中国等委员国赞赏韩国在东亚地区候鸟迁徙线路上的保护，支持此项目列入《世界遗产名录》。韩国代表也表示将在未来扩大遗产区范围，包括更大区域，加强国际合作，以保护这些珍贵的物种。

2.2 案例：泰国岗卡章森林保护区强调社区居民的重要性

自然遗产岗卡章森林保护区（Kaeng Krachan Forest Complex）位于泰缅边界地区，是许多濒危物种分布区，也是多种濒危哺乳动物的栖息地，对保护物种多样性具有重要的价值（图8）。该项目曾于2015年、2016年、2019年3次提交世界遗产大会审议，委员会决议⑥大会决议Decision 39COM 8B.5,Decision 40 COM 8B.11,Decision 43 COM 8B.5。均为补报（referral）。历次决议认可该项目有符合标准（x）的巨大潜力，但在遗产边界划定、原住民人权状况等方面提出较多建议与要求[3-5]。而在2015—2019年之间，遗产地边界发生多次调整，已影响到遗产地的价值和完整性，这意味着在长期的申报讨论过程中遗产地的保护管理状况受到了负面的影响。

图8 泰国岗卡章森林保护区（来源：https://whc.unesco.org/en/list/1461/gallery）

第44届世界遗产大会上，泰国再次提出这一项目的申报，但遗产区范围进一步缩小，仅有40.8万hm2，相比2015年时申报的48万hm2，缩小了近15%。据此，IUCN给出重报（defer）的评估意见⑦决议草案Draft Decision 44 COM 8B.7。。会议审议中，挪威、西班牙等国支持IUCN的评估意见，同时要求联合国人权理事会报告员发言说明泰国卡岗森林所涉及的人权问题。最后，俄罗斯、埃塞俄比亚等多数委员国肯定了泰国做出的大量保护管理方面的改善措施，希望不再推迟审议这个项目，委员会决议以脚注形式写明挪威的强烈反对观点，并将该项目列入《世界遗产名录》。

3 2021年《世界遗产名录》和《濒危世界遗产名录》状况分析

截至2021年，《世界遗产名录》地区分布不均衡的问题依旧明显，欧洲和北美地区世界遗产数量为545处，占到全球47%；亚太地区遗产277处，占全球24%；拉丁美洲和加勒比地区遗产146处，占13%；非洲地区98处，占8%；阿拉伯国家88处，占8%。与2012年《世界遗产名录》地区分布情况相比，各地区所占比例未有大的变化，欧洲和北美地区世界遗产仍为《世界遗产名录》主体，亚太地区遗产增长数量最多，而非洲地区增长数量最少（图9、图10）。在列入标准的使用方面，近10年世界遗产列入标准的使用频率也未有太大变化。在文化遗产中，标准（ii）、标准（iii）和标准（iv）是使用频率最高的突出普遍价值标准；而在自然遗产中，则为标准（vii）和标准（x）（图11、图12）。

图10 2021年《世界遗产名录》地区分布情况（来源：作者自绘）

图11 2012年《世界遗产名录》列入标准分布（来源：作者自绘）

图12 2021年《世界遗产名录》列入标准分布（来源：作者自绘）

截至2021年，《世界遗产名录》中文化遗产的主要类型为建筑群（占43%）和遗址（占42%）。特殊类型遗产则以历史城镇和城镇中心类型数量最多，共318处；其次为文化景观，共有109处；遗产运河和文化线路的数量较少，分别为13处和12处。与2012年《世界遗产名录》中文化遗产的数量相比，近年来，遗产类型中遗址增量最大，增加104处；特殊类型遗产中则以文化景观增量最大，增加42处（图13～图16）。

图13 2012年《世界文化遗产名录》类型分布情况（来源：作者自绘）

图14 2021年《世界文化遗产名录》类型分布情况（来源：作者自绘）

图15 2012年《世界文化遗产名录》特殊类型分布（来源：作者自绘）

图16 2021年《世界文化遗产名录》特殊类型分布（来源：作者自绘）

在文化遗产所处历史时期的分类中，2021年《世界遗产名录》共有458处遗产涉及近代时期（15—18世纪）；454处遗产涉及中世纪时期（5—15世纪）；272处遗产涉及古典时期（5世纪前）；191处遗产涉及现代时期（20世纪）；157处遗产涉及大革命时代（18—19世纪）。与2012年《世界遗产名录》相比，涉及中世纪时期的遗产增加最多，其次为近代时期、古典时期、现代时期和大革命时代，但其增长对于不同时期所占比例影响不大（图17、图18）。

图17 2012年《世界文化遗产名录》各历史时期分布（来源：作者自绘）

图18 2021年《世界文化遗产名录》各历史时期分布（来源：作者自绘）

而在《濒危世界遗产名录》方面，2012—2021年，濒危遗产数量持续增多，纵观其主要威胁因素，管理机制薄弱、战争、内乱等人类破坏活动，生态资源的过度开发与不当使用，过度旅游开发等不当使用方式，不协调建设开发等均是长期困扰遗产地保护管理状况的因素（图19～图21）。需注意的是：《濒危世界遗产名录》中存在一定数量长期处于濒危无法解除的项目，已有22处（42%）濒危遗产列入濒危的时间多于10年，其中有11处（21%）濒危遗产列入时间多于20年。这显示出部分濒危世界遗产保护管理状况长期无法得到改善的现状，亟须采取综合性的解决措施。

图19 历年《濒危世界遗产名录》变化情况（来源：作者自绘）

图20 2012年《濒危世界遗产名录》威胁因素分类情况（来源：作者自绘）

图21 2021年《濒危世界遗产名录》威胁因素分类情况（来源：作者自绘）

第44届世界遗产大会申报项目评估与决议情况见表2。

表2 第44届世界遗产大会申报项目评估与决议情况

续表2

续表2