跨界水生态协同治理体系构建研究

沈洁　包海波

[摘  要] 长三角生态绿色一体化发展示范区作为长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口，在率先破解跨界水生态协同治理难题方面具有示范意义和责任。基于文献梳理及国内现有实践，行政有界、生态无界矛盾背景下的跨界水生态协同治理体系框架得以构建。分析一体化示范区案例可知，跨界水生态协同治理体系作为一个复合、开放、多元的复杂系统，它的协同体系构建主要基于由政治势能、法律权能、经济动能、社会效能组成的外部驱动机制和流域内各行政主体、利益主体、参与主体间建立的内部协调机制，这都大幅提升了系统整体性功能的发挥，最终实现从“分治”走向“共治”，从分化走向协同。

[关键词] 协同治理体系;长三角一体化;制度创新;水生态

[中图分类号] C916.1 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2022）03-0108-11

党的十八大以来，党中央大力抓生态环境保护，在生态文明建設方面发生了历史性、转折性、全局性变化。但是在跨界水生态治理方面还存在问题，尤其是跨省界毗邻地区，由于行政壁垒及历史遗留问题等原因，跨界协同治理还存在不少困难。2018年11月5日，习近平总书记在首届进博会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并将其上升为国家战略。2019年5月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善被列入长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”），成为国家战略的先手棋和突破口，承担了在一体化制度创新方面作出示范的责任。在此背景下，长三角一体化发展进入加速期，在推进生态协同治理方面走在全国前列，尤其在生态协同治理方面，一体化示范区已形成“3+5”项制度创新成果，率先将生态优势转化为经济社会发展优势。本文以一体化示范区为研究对象，分析其在开展跨界水生态协同治理过程中的具体做法、主要困境及制度创新成果，不仅能为其他地区提供制度样本，更是推动了区域高质量发展。

一、问题的提出

跨界水生态协同治理是通过合作方式解决政府行政权力、职能边界与水污染流动性和治理空间整体性之间的矛盾而形成的成熟治理范式。从已有的文献研究看，跨界水生态协同治理重点致力于解决行政、法律、经济、社会四个层面的问题。行政层面主要是解决在各行政部门和管理机构职责范围存在职能交叉、权责不明情况下，跨界水污染治理中容易出现的“九龙治水”“相互推诿”问题。因此，政府间的行政权责关系和跨部门的管理权限范围等是行政研究的核心内容。法律层面主要是解决由于流域的跨地域性特征，因环境司法在管辖、审理、认定、执行、修复、监督等方面存在标准尺度各异、地方保护主义频发、衔接合作机制虚无等现象导致司法效能难以施展的问题。标准统一化可以合理避免跨区域执法差异化、认定执行困难等问题;跨区域联合执法、交叉执法等还能避免执法过程中的地方保护主义。经济层面主要是解决流域产品价值使用不均或者受益不均的问题。在跨界水环境协同治理的一般情境中，经济发达地区具有比较话语优势，且往往处于流域下游，出于生活质量和可持续发展需求有更强烈的协同治理动机和治理能力，而上游经济欠发达地区为了获得更优资源同样存在协同意愿。生态补偿是加强生态环境保护的有效经济调节手段，主要通过采用公共政策或市场化手段逐步解决上下游之间对于流域产品使用的不平等问题。生态补偿包括确定补偿对象、补偿内容、基本路径及补偿标准等，补偿对象是流域利益受损者，补偿内容包括跨界流域所体现出的经济价值以及流域的非使用价值，补偿基本路径分纵向协同和横向协同，其中横向协同路径又可分为“高位主导型”协同和“辐射带动型”协同。生态补偿标准的确定是构建生态补偿机制的关键问题，也是难点问题，以间接使用价值为计算基础并剔除自然因素对生态环境的破坏可以有效防止高估补偿定价标准的问题。社会层面主要是解决如何弱化政府依赖，使更多元主体参与水污染治理的问题。人类自古傍水而居，流域的整体性决定了流域的上中下游、左右岸、河湖关系以及周围的人构成了命运共同体，水生态协同治理应统筹协调多元主体诉求，从“个体理性”向“集体理性”回归，在共同治理中引导各行动主体关注长期共同利益，在集体行动中形成合作网络。

根据文献梳理可知，现有研究分为两类，一类是微观性的案例研究，具体问题具体分析地讲清了案例本身的问题及思路，但未能“跳出案例看问题”，很少能够揭示蕴含于案例中的理论问题或政策启示;另一类是宏观性水污染治理问题，综合分析了我国跨界水环境治理研究的进展及展望，但却没有进一步构建该问题的理论分析框架或制度体系。两类研究在理论阐述及实践研究方面多少有缺憾。跨界水生态协同治理作为一个“牵一发而动全身”的复合问题，须在厘清各个层面的细节问题的基础上进一步构建协同治理体系，才能更好地在差异化的治理情境中找到合适的治理模式。因此，本文的研究意义在于三个方面。第一，研究对象具有典型性，所构建的协同治理体系框架能够提供普适性参考。长三角地区经济社会发展走在全国前列，但也率先经历了复杂的环境问题，这些环境问题包含了水生态协同治理的普遍问题，本文基于行政、法律、经济、社会四类重点问题构建的协同治理体系框架，能够为其他地区提供参考。第二，研究问题具有特殊性，所得出的研究结论能够提供治理新思路。我国各地经济社会发展存在阶段差异性，如在经济问题范畴中，水生态经济补偿机制的研究对象多为下游地区经济发展优于上游地区，但一体化示范区是特例，上游吴江经济发展优于下游的嘉善、青浦，常规的生态补偿标准认定就比较艰难，即使下游愿意补偿上游，但相对于牺牲上游工业发展机会所付出的成本而言，上游参与意愿并不强烈，这就产生了生态补偿实现的难易程度是否和上下游经济社会发展水平挂钩的新问题，一体化示范区在这方面的突破可为其他同类型的跨界水生态协同治理提供新的思路。第三，研究成果具有示范性，所梳理汇总的创新实践能够提供制度样本。一体化示范区在一体化制度创新及将生态优势转化为经济社会发展优势方面承担了先行先试的责任，目前长三角一体化发展战略已提出三周年，一体化示范区也已成立两周年，已形成8项生态协同治理的制度性成果，已初步解决行政、法律、经济、社会部分问题，这些都能为其他地区提供经验。

二、跨界水生态协同治理体系构建分析

理性的个体如果没有足够的外部动力推动，参与集体行动达成共同目标的动机十分微弱。合理的內部制度结构和适当的制度设计可以有效地解决个人的行为偏好，避免“搭便车”行为及“公地悲剧”。因此，跨界水生态协同治理体系作为一个复杂多元的复合系统，需要通过外部的驱动机制及内部子系统之间相互配合的协调机制，实现从分化走向协同。跨界水生态协同治理体系构建设想如下。

（一）跨界水生态协同治理的外部驱动机制

根据已有跨界水生态协同治理过程可知，各地改变原有“分治”状态，逐步走向区域“共治”必然是受到了外力的驱动，这个外力来自于从中央到地方政府、从企业到社会公众等治理参与主体发现严重水污染问题后提出改变原有“独立运行、自成体系”现状诉求所形成的压力机制，在该外力驱动机制下各地产生协同意愿行为。目前，影响跨界水生态协同治理水平的外部驱动机制主要包含四个模块（见图1）。

1.基于行政驱动的政治势能。政治势能是公共政策“高位推动”的学术表达，它在公共政策具体执行过程中与传统官僚体制产生紧密结合，形成强大政治势能及执行力，能够在短期内有效破解重大难题。跨界水生态协同治理过程中决策机构的政治性质或领导组织的行政级别决定了行政驱动的压力效果，长三角一体化发展是国家战略，一体化示范区是国家战略中的重要部分，根据一体化示范区理事会—执委会—发展公司的工作架构，理事会作为重要的决策平台，其行政级别与国家战略的政治性质共同决定了示范区建设的政治势能。

2.基于压力驱动的法律权能。法律权能是地方立法权限与行使能力的规范表达，“依照意志支配的事实改变法律关系的能力”即为权能。由于地区发展、法律需求差异，不同地方对同一部法律的认识程度与运用结果会截然不同。在分级体系的背景下，法律允许较低等级机构有权力签发新法规，但较低的等级意味着新法规不会生效且其所包含的法律权能非常弱。但各地处于地方利益考虑所产生的有意识的行为能够影响到法律关系，会依据一定的标准来对行为的好坏作出评价，容易产生“私法自治”的现象。在一体化示范区内，因一体化制度创新、重大改革集成等措施，需暂时调整或暂时停止实施本地方性法规的，示范区执委会可向该地人民代表大会常务委员会提出建议，由该地人民代表大会常务委员会依法决定，在这个过程中，示范区执委会发挥重要的权能作用。

3.基于利益驱动的经济动能。经济动能是个体受到利益驱动所产生的强大行动力，个体追求各自最大的利益，可以比其在真正处于本意情况下更能有效增进社会共同利益。但区域内多个利益主体的存在，使得跨界水生态协同治理的各方利益协调陷入困境，市场化参与及多元化生态补偿变得艰巨复杂。相对而言，经济社会发展水平、周边市场活跃度以及制定的奖惩机制共同决定了经济驱动效果。其中在奖惩机制方面，反向的包含对企业违规排污行为等的惩治，正向的包含水质达标的财政奖励等，且奖惩数额大的地区产生的经济动能会高于金额低的地区。一体化示范区青吴嘉三地分属两省一市，在正反奖惩制度的统一及生态补偿标准的设定方面更难于省内地区，且根据近年来三地的综合发展情况，流域上游的吴江发展水平明显高于下游的青浦和嘉善，与传统的下游水资源利益既得者的富裕地区补偿上游发展机会牺牲者的欠富裕地区的模式相反，生态补偿方面未有有效经验参考，仍未形成合理的生态补偿机制。目前，一体化示范区内纵向的考核奖惩规定及数额发挥了大部分的经济效能。

4.基于情感驱动的社会效能。社会效能是基于区域内集体有目的、有组织的活动中所产生的效率效果以及所形成的共同合力，区域内资源共享程度及百姓的区域认同感共同决定了压力驱动的总体效果，即区域医疗、教育等公共资源及公共服务均等化程度越高，产生的社会效能越大;区域内百姓间的身份无差别感程度越高，保护流域环境的集体行动欲望越大，情感驱动力越强，社会效能越大。长三角区域自1982年开始推动区域协同发展，2000年开始加快区域一体化发展进程，其中地理位置毗邻的青浦、吴江、嘉善三地，历来经济往来密切，市场迫切渴望一体化;人文相亲，三地百姓内心具有强大的向心力和一体感;试点经验丰富，在跨省域合作方面有先行先试的历史基因。与日俱增的长三角“一体化”身份感及天然的合作条件决定了一体化示范区的社会效能。

（二）跨界水生态协同治理的内部协调机制

协同治理理论提出，在一个复合开放系统中，各子系统之间通过良性互动，形成有序的制度化协同运作模式，可以大幅提升系统整体性功能发挥，呈现“1+1>2”效应;反之若相互推诿、不配合，使整体功能紊乱，将呈现“木桶短板”效应。因此，跨界水生态要实现协同治理，区域内各部门须在外部驱动力的推动下，建立四个相应维度的内部长效协同机制，以协调行政、法律、经济、社会四个领域内不同主体间的各类关系（见图2）。

1.统筹协调机制。在政治势能作用下，跨界政府参与协同治理重点要建立自上而下、职责明确的协调机制，重构平行政府间、各职能部门间的合作联动关系，统筹解决行政壁垒和条块分割引起的碎片化治理问题。一是联席会议制度，为跨界政府开展集体议事提供平台，协调各地政府之间的联系，促进生态决策民主化，深入研究重大问题。二是干部交流制度，为联合开展职能工作提供便利，拓宽干部思维，及时处理跨界难题。三是信息互通制度，为贯通信息交流渠道提供依据，纵向协同参与示范区水环境治理所涉及的多个行政层级，横向建立涉及水环境保护的环保、水利、交通、农业、工业等多个职能部门。

2.执法监管机制。在法律权能作用下，流域内不同执法监管主体重点要建立标准统一的跨界执法监管机制，重塑各级行政主体和流域协调机构对区域内水污染治理政策法规的审查关系，解决“上有政策下有对策”“执法偏差”等问题：一是联合执法制度，为推动执法标准统一、严格执法标准提供平台;二是结果互认制度，为进一步明确执法清单、检查对象、检查方式、互认范围等提供细则参考;三是监测统一制度，为健全监管执法联动、监测数据共享、污染联防联控提供技术支撑。

3.经济奖补机制。在经济动能作用下，流域内不同的利益主体重点要明确协同互补的产业发展方向、建立标准统一的产业准入门槛、设計科学合理的经济奖补机制，通过产业准入标准的提升以及高科技产业发展的引入，淘汰落后产能，以平衡各地流域产品的使用价值及经济发展机会;通过建立多元化的生态补偿制度，重建上下游经济社会发展的利益关系。一是生态补偿制度，重点平衡横向政府间的发展利益。二是转移支付制度，重点平衡纵向层级间的经济发展压力。三是污染奖惩制度，重点平衡本地政企之间、上下游企业之间的经济成本。

4.多元参与机制。在社会效能作用下，流域内不同参与主体重点要建立常态化参与机制，充分发挥政府与企业、社会等各主体之间相互制约、相互助推的作用，形成多种力量的长期博弈与合作，解决“政府依赖性”“企业随意性”“个体脱离性”的问题：一是政企联动制度，政府引导企业加入水生态治理，同时企业受制于政府减少污染行为;二是决策旁听制度，政府引入社会力量广泛参与，尤其引入来自不同领域代表参与协调协商和决策旁听;三是民众监督制度，引入社会舆论力量进行监督，促进政府治理能力提升，制约企业排污行为。

三、个案分析：一体化示范区早期协同治理过程

选取一体化示范区作为案例分析主要出于两个方面的考虑：一方面，一体化示范区是国家战略的先手棋和突破口，水生态协同治理是其中的重要内容，因此这是一次国家层面系统推进生态协同、集中攻坚治理困境的过程，比以往横向政府之间通过遇到问题采取临时性商议解决的方式效果更好;另一方面，一体化示范区肩负制度创新先行突破的使命，重点解决行政壁垒、标准不统一、利益平衡、多元参与等几十年无法协调解决的历史问题，因此选取该案例深入分析，梳理协同治理过程及制度创新成果能为其他地区提供有效参考。

（一）外力驱动产生的协同成效

一体化示范区总面积为2413平方公里，区域内水网密布、湖荡交错，水面率达18.6%，具有大小湖泊396个。20世纪90年代，由于行政壁垒、信息不通、地方保护等因素，江浙沪省际毗邻区域的水污染问题频发。以青吴嘉三地唯一共同交界的太浦河为例，在法律层面由于跨界执法、联合执法形式的缺失，压力效果较弱。太浦河是太湖流域最大的人工河道之一，全长50多公里。基于行政、社会、经济三方面外界压力的推动，青吴嘉三地通过政府间合作、民间河长协助治水、企业倒逼腾退等方式，逐步从“分治”走向“共治”（见图3）。

1.行政压力促进各方联动。太浦河上下游对其定位不同，上游吴江把太浦河当作泄洪通道，河周边分布了上万家纺织企业;下游的青浦和嘉善把太浦河视为饮用水水源，需要承担区域内700万人的供水任务。定位不同导致太浦河多次发生生态危机，2012年太浦河二氯甲烷超标、2014年锑超标等对下游水源地造成严重危害，引起了中央到地方政府的重视。在行政压力的推动下，青吴嘉三地不断探索水污染防治合作，建立属地主动、部门互动、三地联动的“三动”长效机制，制定各类合作方案，并使用自动监测站，通过太浦闸调节，协同治水成果逐步显现。

2.经济压力倒逼转型升级。五水共治及高质量发展背景下，倒逼企业进行排污成本投入，在经济压力的推动下，“低小散乱”企业逐渐关停搬迁。吴江实施蓝带计划，对太浦河周边散乱污企业进行拆迁，腾退太浦河周边两千多家企业;嘉善进一步将整治“小散乱污”拓展到了太浦河的各条支流上，先后拆除了四十多个码头堆场，八百多家钢铁经营户，2018年嘉善出境水水质改善显著，出境水质与往年同期相比改善率提升明显。

3.社会压力促进民间参与。行政有界及地域身份感使区域内百姓只愿意保护本辖区水质，导致很长一段时间青吴嘉之间出现生活垃圾偷倒到邻区的现象，而青吴嘉三地的治理方式却是“闻风而动”，等着风将垃圾吹走，把责任推来推去，每年都要过界协调一百多次，引发了三地百姓之间的矛盾。在社会压力的推动下，2011年嘉善县姚庄镇银水庙村党支部牵头组建起一支由老党员组成的水源地保护巡查队，7年累计巡查里程超过3000公里，发现和处理问题一百五十余个，通过常态化、无空白巡查监督，实时发现和解决问题，有效保护了饮用水安全。2016年银水庙村水源地水质每月保持在三类及以上标准，水质全嘉兴市最优。

（二）内部协调面临的实际困境

青吴嘉三地在取得协同治水成效的同时，实际的内部协调合作过程中也碰到了“先成长先烦恼”的各类问题，遭遇了行政联动、执法认定、经济激励、社会参与等各类协同困境。

1.行政联动困境，缺乏统筹协调力度。主要原因是行政壁垒等制度性掣肘未彻底有效破解，临时性的联动机制产生了低效率协同，毗邻地区产业同质竞争导致污染企业出现梯度转移，水生态协同治理成效并不理想。同时，存在“信息孤岛”问题，即使建立了信息调度通报和会商机制，但由于三地部门之间都以平行关系存在，相互没有管理监督指导权利，彼此之间仅建立了微信工作群，缺少建立完整的数据共享平台的动力，在互通生态环境信息、资源等方面力度还不够。

2.执法认定困境，缺乏跨界执法压力。主要原因是流域法缺位、三地污染标准未统一、信息共享未彻底实现。当时国家层面没有一部专门的流域法，宪法和《中华人民共和国组织法》中也没有规定政府之间就水污染控制签订协议的相关内容，导致流域管理的做法不受法律保护;地方政府间跨区域污染控制协议的法律效力很低，甚至可能无法达到规范性文件的有效性。如在生态环境标准清单、水质标准等方面上下游不统一，导致三地联合执法及跨界执法监管难以操作。

3.经济激励困境，缺乏生态补偿机制。主要原因是处罚力度不够以及上下游经济发展实力差距和地方保护主义的存在。根据《中华人民共和国水污染防治法》的处罚规定，对于环境污染最高罚款额度只有100万元。与巨大利益相比，基于“理性经济人”视角，经济利益凌驾于社会利益之上，出于成本考虑，个别企业宁愿接受罚款也不愿意增加对污水处理的投入。同时，上游吴江的经济发展水平明显好于下游的嘉善及青浦，2020年吴江地区生产总值是嘉善的3倍、青浦的1.5倍，地方政府为了本地利益考虑，对上游企业排污睁只眼闭只眼，或者采取宽松态度。另一方面，生态补偿制度的缺失，更加重了上游吴江对于治理成本的顾虑。

4.社会参与困境，缺乏生态共保意识。主要原因是行政壁垒下的身份区别感和生态环境的一体性之间的矛盾以及生态环境的公共性及区域公共资源分配的非均衡性导致社会主体缺乏生态共保意识，在生态协同治理过程中更依赖政府主导，呈现"控制—依赖"关系，主动参与生态协同治理的积极性缺乏。长三角作为我国经济较为发达地区，社会公众环保意识相对较强，但在省际毗邻区域，由于青浦、吴江、嘉善毗邻区域处于农村边缘，农村社会参与跨界环境共保的理念、意识方面还存在不足，尤其在示范区环境治理决策中的参与程度偏低，目前只有民间河长作为群众代表进行环境共保，且每年联合巡河频次不高，缺乏社会公众参与的广泛性。

四、一体化示范区水生态协同治理制度创新及优化路径

青吴嘉三地在早期水生态协同治理过程中所遇到的困境都需要在制度上进行创新突破。一体化示范区成立后，三地率先开展生态协同治理，通过制度创新创建三地共治一方水的一体化治理模式，从分段分界治理走向流域性一体化治理。

（一）一体化示范区水生态协同制度创新

两年时间，一体化示范区生态协同治理制度创新成效显著。在制度创新方面形成了73项具有开创性的、去特殊化的、可复制可推广的制度成果，其中第一年推出的32项制度性成果中，生态保护有3项制度创新成果：生态环境标准、环境监测监控体系、环境监管执法“三统一”制度;一体化示范区重点跨界水体联保专项方案;跨界水体生态修复与岸线贯通工程一体化实施指导意见。第二年41项成果中，在生态环保领域形成了5项制度创新成果：生态环境标准、监测、执法“三统一”具体实施机制;一体化示范区环评制度改革集成;一体化示范区“一河三湖”环境要素功能目标、污染防治机制及评估考核制度;跨界水体生态修复和功能提升工程一体化实施标准;一体化示范区重点跨界水体联保专项行动深化机制。同时，在第一年形成的生态环保“三统一”制度基础上新出台8项统一标准，建立7项统一监测机制，组建跨省生态环境保护综合行政执法队。这些制度逐步解决了一体化示范区现有的行政、法律、经济、社会四类困境，且部分制度已在国家层面进行推广（见表1）。

1.促进多方联动，避免多头治水问题。2019年10月30日，青吴嘉三地实现省际交界河湖联合河长制全覆盖。11月1日，一体化示范区形成理事会—执委会—示范区发展公司工作架构，其中生态和规划建设组具体承担了生态协同治理的协调工作。2020年9月，《浙江省人民代表大会常务委员会关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》进一步赋予示范区执委会法律地位并授權行使审批权。10月，一体化示范区执委会联合沪苏浙两省一市生态环境局（厅）、水利局（厅）以及生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局、水利部太湖流域管理局共同出台《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》。10月30日，为了突破行政壁垒，解决“信息孤岛”等问题，开发启动联合河长制信息化平台。

2.探索联合执法，解决执法认定困难。2020年5月20日，青吴嘉两区一县生态环境局联合印发实施《两区一县环境执法跨界现场检查互认工作方案》和《2020年两区一县环境联合执法工作计划》，三地生态环保部门抽调执法骨干组建示范区生态环境综合执法队，解决执法人员跨界执法的主体资格的法律授权问题，并于7月开展首次跨界联合现场执法检查。9月，沪苏浙皖三省一市生态环境部门共同签署的《协同推进长三角区域生态环境行政处罚自由裁量规则和基准一体化工作备忘录》在示范区率先落地。10月28日，沪苏浙两省一市生态环境部门、一体化示范区执委会联合发布《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》，对于问题发现、跨界监督和交流合作有积极成效。

3.平衡发展利益，破解经济激励困境。2020年3月27日，一体化示范区执委会发布《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区深化落实金融支持政策推进先行先试的若干举措》，在生态方面，积极推进一体化绿色金融服务平台建设。7月15日，沪苏浙两省一市生态环境部门、示范区执委会联合发布《长三角生态绿色一体化发展示范区产业发展指导目录（2020年版）》和《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区产业项目准入标准（试行）》。10月9日，沪苏浙两省一市人民政府又联合发布《长三角生态绿色一体化发展示范区政府核准的投资项目目录（2020年版）》等。2021年，制定的污染防治机制及评估考核制度首次针对太浦河、淀山湖、元荡、汾湖等跨界水体及其周边重点区域的不同功能要求，建立统一的精细化管控机制，成功破解上下游、左右岸跨界协同管控等难点。

4.建立开发联盟，创新多元参与路径。构建“机构法定、业界共治、市场运作”的新型跨域治理模式，持续深化理事会—执委会工作机制，充分发挥示范区重大事项决策平台作用，64家理事会成员单位各尽其责，执委会与两区一县三级八方公推示范区建设，特别是两区一县发挥了重要的主体作用。建立了开发者联盟，作为参与示范区建设的重要市场力量，两年间，开发者联盟成员单位已从成立时的12家扩围至41家，这些联盟成员深度参与重点项目开发建设，为示范区建设注入强大要素资源和发展功能。

（二）一体化示范区水生态协同治理优化路径

由水生态协同治理体系框架及一体化示范区实践案例分析可知，破解跨界水生态协同治理的现有困境，须重点从行政、法律、经济、社会四个层面出发，优化各项制度提升政府、企业、社会各子系统之间的协同度以及各治理主体与自然环境之间的融合度，从而实现示范区高质量一体化发展。

1.完善合作框架，明确行政责任。一是处理好一般和特殊的关系。明确责任是任何治理的基础，一体化示范区所设立的理事会—执委会—示范区发展公司的行政机构，在指导思想及推进目标方面与长三角一体化发展国家战略一致，具有地方行政机构的一般属性;但由于其是国家战略的先手棋和突破口，在不破行政隶属、打破行政壁垒等方面具有先行先试、率先突破的特殊性。因此，必须妥善处理好一体化示范区三地间合作框架的一般性和特殊性的关系，进一步明确三地行政责任，共同提升水生态协同治理质效。二是优化现有行政工作架构。充分发挥一体化示范区理事会统筹决策作用，并积极向上延伸合作主体，争取上级政府支持，合理分配协同治理内容及责任;充分发挥一体化示范区执委会的具体协调作用，将行政责任进行细化，实现责任横向到边、纵向到底;充分发挥示范区开发公司的协助作用，明确相应推进责任。三是明确过程化的治理责任。完善水生态协同治理从前端到末端的责任主体、范围和内容。协同治理开展前明确一体化示范区三地的主体责任及上下游治理范围和内容;协同治理过程中明确监管督促相关责任主体并履行相关职责;协同治理末端根据水生态治理结果进行相应问责。

2.统一执法标准，整合考核制度。一是处理好主观和客观的关系。一体化示范区三地跨两省一市，执法过程中存在明显的主客观差异，在本地执法过程中，自主裁量尺度及主观意图容易体现到执法结果中;在异地执法过程中，地区标准会作为唯一的客观标准体现到执法结果中，但由于各地执法标准未彻底统一，不同的地区标准产生的执法结果也体现了不均衡性。因此，必须妥善处理好联合执法过程中主观和客观的关系，进一步整合执法标准和考核制度，充分体现示范区执法的公平性和公正性。二是加快统一执法标准。统一标准是协同治理的关键，充分联动三级八方力量，在充分讨论、征求意见的基础上，制定统一的执法标准和程序，真正从“一盘棋”出发形成最大共识;优化和细化制度设计，整合部门考核内容，明确考核牵头机构或部门，彻底解决“九龙治水”的问题。三是创新联合执法形式。在明确执法主体、执法范围、执法内容的基础上，创新执法方式，开展异地交叉执法、三地联动执法等，尽可能减少地方保护主义的干扰，并增加外部压力，推动执法创新形式的制度化、常态化，降低临时应付的可能，保证执法的正式性和严肃性。

3.优化奖惩载体，建立生态补偿。一是处理好内部和外部的关系。从各地跨界水生态协同治理的实践看，生态补偿机制是推动跨界生态协同治理的有效手段，是促进流域上下游达成治理共识、实现发展利益平衡的有效载体。一体化示范区三地有各自制定的奖惩制度，由于经济社会发展的差异性，奖惩力度并不均衡;流域上游吴江经济社会发展水平高于下游青浦、嘉善的非典型性特征，导致示范区生态补偿机制还未科学制定。因此，必须妥善处理好内部奖惩机制和外部生态补偿机制的关系，进一步优化一体化示范区内部的奖惩载体，加快制定从中央到地方的生态补偿机制，推动跨界水生态协同治理可持续化发展。二是优化完善生态奖惩载体。奖惩制度是协同治理的动力，要充分运用好这一动力机制，改变现有单一的奖惩载体，将奖惩主体从政府拓展至企业及社会组织，将奖惩客体从企业延伸至社会组织及个人;改良奖惩结构维度，从单一的排污、水质标准拓宽至治理参与度等方面，充分激发各参与主体的经济动能。三是尽快建立生态补偿机制。做好生态补偿评估，引入第三方专业机构对一体化示范区水生态环境及上下游水生态价值进行科学评估，选择合适的生态补偿模式;向上争取、横向商议生态补偿资金来源，科学合理分配补偿资金;根据评估结果及资金来源，进一步明确生态补偿方式和标准，充分激活一体化示范区三地的协同治理积极性。

4.构建协同网络，完善多元参与。一是处理好纵向和横向的关系。一体化示范区在构建协同参与网络方面，还存在纵向参与网络较横向参与网络更为完善的情况，且纵向参与主体以政府为主导，自上而下带动各层级各部门开展;横向参与主体中企业等市场主体体现了被动性特征，而个人及组织等社会主体体现了政府依赖性特征，未形成良性互动闭环。因此，必须妥善处理好各协同主体之间纵向参与和横向参与的关系，进一步整合执法标准和考核制度，充分体现示范区执法的公平性和公正性。二是通过鼓励多主体参与完善协同参与结构。多元参与是协同治理的保障，生态协同治理应囊括政府、企业、科研机构、环保社会组织、媒体以及公众等多元主体，并构建各主体之间的参与结构，理顺联系和冲突，形成良性互动循环。三是通过协调参与关系构建协同参与网络。打破行政壁垒及部门壁垒，统筹多元参与主体力量，自发形成网格化管理模式，形成水生态共治关系;改变行政控制傳统思维，赋予参与主体监督身份，以单元格构建全方位、全过程、全覆盖的监督网络;突破数据壁垒，运用大数据技术，完善信息化协同治理网络，增强协同治理效果。

五、总结及展望

全球化背景下，跨界水生态协同治理问题是各国各区域都较为关注的问题，具有广阔的研究前景和应用价值。本文的研究重点是搭建水生态系统治理体系，化解行政有界和生态无界之间的矛盾，研究成果可适用于跨省、跨区等各类毗邻地区的水生态协同治理问题。

本文的贡献主要在于三个方面：一是构建了内外结合的水生态协同治理体系。以往协同治理理论更重视内部各子系统之间的联动，本文进一步挖掘了外部驱动机制，探索了内外结合的协同治理路径，并成功构建外部驱动机制与内部协调机制相结合的水生态协同治理体系。二是通过个案分析明确了外部驱动机制的实践价值。通过一体化示范区个案的系统分析，梳理自1982年以来推进长三角一体化的协同治理过程发现，上升为国家战略前的长三角一体化及水生态协同治理进程缓慢且效果不明显，由于行政壁垒等因素，各地虽高喊“一体化”，但仍打着如何从一体化过程中谋取本地利益最大化的“小算盘”。而长三角一体化发展上升为国家战略后，一体化示范区的行政势能、法律权能、经济动能、社会效能组合而成的外部驱动机制高能运作，在短期内创新制定了水生态协同治理的制度，将跨界水生态协同治理的国内实践推上了快速通道，这一过程证明了外部驱动机制突出的实践价值。三是及时总结梳理了一体化示范区制度创新成果。本文研究的基础是一体化示范区的制度创新实践，通过图表的形式充分展现了具有标志性、引领性、支撑性的制度创新成果及具体做法，这些制度成果经过反复实践在难点、痛点问题上实现突破，本文的总结梳理可推动其在全国层面的快速复制推广。

在本文研究成果的基础上，还有一些问题值得进一步探讨：如在现实情况中，区域一体化的范围有时并不完全覆盖整个流域，在既定区域一体化范围之外还需进一步达成流域协同治理的共识;又如水生态协同治理之外还涉及经济社会发展，产业准入目录如何设置等都能对整体水生态文明带来影响，都是需要进一步研究的问题。本文提供的是一个普适性的协同治理框架，而跨界水生态协同治理是一个较为复杂的问题，加之我国流域水资源地区分布的广泛性与复杂性特征以及各地经济发展基础各不相同，治理路径还需具体问题具体分析，还需在复杂多样的环境中不停调整创新，采取因地制宜和因时制宜的措施和手段，进一步探索差异化的治理路径。

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责任编辑  徐慧枫