数字政府建设下基层治理中的“留痕式”形式主义探讨

基金项目：武汉工程大学研究生教育基金创新项目（CX2020181）。

作者简介：郑语晨（1996-），女，汉族，研究生硕士，武汉工程大学，研究方向：电子政务与大数据。

摘 要：近年来，为了提升国家治理能力和治理能力现代化，基层治理在广泛推行留痕管理，用于进一步提高政府工作效能以及干部考核机制的完善。但是，在数字政府进程中的留痕管理，许多问题接踵而至，多数情况下，留痕管理执行偏差会有损基层治理工作的整体层面的稳定性和延续性，严重时甚至会造成工作失败和效果的碎片化。随着数字政府的建设过程中，有效运用大数据技术将留痕信息、数据等高效集成，有效规避这种新型形式主义的出现，提出治理方向，提高治理效能。

关键词：数字政府;痕迹管理;形式主义;留痕信息;基层治理

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.12.007

0 引言

近年来，随着技术治理的提升，留痕管理作为技术治理的过程方式广泛运用于基层治理中，基层工作的落实程度关系到中国特色社会主义治理体系的现代化程度。面对过多的考核，过度的留痕，使基层政府日益增负，出现了“留痕式”形式主义现象，随着当前互联网信息的高速集成、“互联网+”的快速发展，政府也在加速数字政府的建设进度。但同时，“留痕式”这种形式主义的“新变种”也开始出现，基层治理是社会治理的最后一公里，过度的“留痕式”形式主义使基层政府不堪重负，甚至成为腐败的根源。

1 “留痕式”形式主义的表现

留痕管理使每一项工作有迹可循、有档备查、有据可依、有章可循、使工作更加科学化、规范化、统一化，是有效提高基层工作规范的基础。通过留痕管理总结经验、完善措施、制定计划，才能切实提升基层服务水平，从而获得更高的群众满意度。

“留痕式”形式主义主要指的是低效的留痕，并不是所有的基层留痕工作就是形式主义。留痕，是基层工作为了有迹可循，方便管理而设置的一种台账管理制度，2019年中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，其中重点强调“加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。”。由此可见，虽然留痕管理这种台账管理方式为基层工作的提供了便捷，但也因此而增长了一些“唯政绩论”的不正政绩观。根据相关资料查看，可以将这种新型的形式主义分为过度留痕和虚假造痕两大类。

1.1 过度留痕

过度留痕指的是基层部门为了迎接一些不合理考核检查而机械化的填充留痕，基层干部重复填报台账、文山会海等现象。但是，过度留痕并不完全是“留痕式”形式主义，这种行为是在基层工作有了一定的成效之后，为了证明自己工作的真实性以及保证后续工作可追溯而产生的。其根源也与上级部门频繁考核检查有关，由于基层工作处于社会治理“末端”，上接党政下临群众，是联系党和群众关系的纽带，一切党和国家的政策都要在基层落实，基层干部常常处于“其事也繁，其责也大”的状态，所以频繁的迎检，“一切工作留痕迹”，不仅增加基层工作者的负担，也容易造成重复留痕过度留痕的现象。比如，留痕一开始是为了日常工作有“迹”可循、有“证”可查，到后来，据一些干部表示，有些考核就是为了拼“台账”，到年底天天加班准备“台账”，谁台账“厚”就显得谁的工作“扎实”，已经完全地本末倒置了。

1.2 虚假造痕

虚假造痕指的是直接为了应付上级考核检查，编造虚假留痕材料，并无真实依据支撑，形式大于实质的行为。基层政府作为重要的治理机构，在推进基层社会管理事务的同时也要发挥重要的作用，所以基层工作者除了平时纷繁复杂的工作任务以外，还要保证上级领导组织在考核检验工作成效时有迹可循，因此有些人既想获得上级领导的认可，但又想在工作中独辟蹊径，不愿踏实吃苦工作，于是就有了编造留痕资料等富有欺骗性的工作。比如，根据基层人员访谈表示：“人口普查市里要求X月8号完成短表，等到了区里就变成X月10号，然后我们来不及交表，就只能拿以前的数据充数这种，疫情期间的档案从低风险回来的本来没啥事，登记一下就行，结果X月XX号后非要改成一人一档，加大工作量不说，还要向别人问健康码行程码，核酸检测，14天体温，严重的中央精神违背，还要每天上报排查的数据，除了新增返回人员这一项是准确排查出来的，其他都是乱填的。”

2 “留痕式”形式主义现象的危害

“留痕式”形式主义本质上还是形式主义的新变种，基层工作中技术人员可以很容易地以文章专利项目等体现在即的劳动，但是管理人员很难有体现在即劳动成果的形式，缺乏有效的工作考核方式，就容易造成不同的危害。

2.1 直接影响工作的质量

“留痕式”形式主义是基层治理工作中的一大顽疾，近年来，中央和各地出台了一系列政策措施来制止这种现象，起到了一定的作用，但 “留痕式”形式主义这种现象的顽固程度不容小觑。根据选定区域的调查显示：2020年发布到基层的文件及会议少了25%，专项整治数量由15个减至原来的8个，各种制度考核指标由原来的19类精简为8类，缩减57%。但是重复下发文件这种现象还是存在，增加负担。

“留痕式”形式主义的根源是为了应付考察监督，而考察监督一旦自身陷入“留痕式”形式主义，必然导致其考察监督的对象也形式主義以降低成本。重复的文件录入、反复的会议记录容易造成基层工作量的加大，也容易使基层人员产生倦怠心里，导致工作的质量下降，“徒有其表，而无内里”的工作完成材料，也只是机械地完成任务。

2.2 背离为民服务的宗旨

“留痕式”形式主义与全心全意为人民服务的宗旨背道而驰，与实事求是的优良作风格格不入，历来为群众所痛恨，为基层干部所诟病。随着数字政府建设的推进，政务工作数字化发展也越来越迅速，然而，空挂名头的政务App泛滥、滥用积分排名、工作群中的随时打卡，机械的收到回复等新型的“留痕式”形式主义现象滋生，浪费基层工作人员的大量时间、造成基层人力物力资源的流失现象。同时，服务群众不靠“实力”靠演技，看似作风不实，实则暴露出宗旨意识淡薄的问题，有的党员干部将全心全意为人民服务宗旨抛诸脑后，只顾自己“出彩”，背离了全心全意为人民服务的宗旨。

2.3 贻害个人的成长进步

“留痕式”形式主义因为错位的政绩观而产生，“维政绩论”“政绩观至上”之类错位思想，光“留痕”不落实等，更容易限制基层工作人员的个人成长进步。

基层是服务民生的最前沿阵地，是落实各种政策直接执行者，不可避免的需要建立各种登记台账，便于更加精准的开展基层管理服务工作。但在一些地方，基层工作被过度留痕现象严重，以此来体现工作成绩，加重了基层干部不必要的工作负担，让人力本就匮乏的基层更加捉襟见肘。诚然，适当的工作留痕是必要的，本意在于强化工作的精细化管理，实现工作的可追溯性闭环管理，保障工作的完成质效。今天是信息化时代，检查考核方式也应做到与时俱进，适应时代工作需要，如果片面强调“纸质留痕”，甚至只查纸质资料不看系统电子数据，并将其作为主要考核依据，违背了工作考核和检查的初衷，这不仅占用了基层干部大量的宝贵时间，耗费了大量精力，更是助长了形式主义和官僚主义的蔓延。

3 数字政府建设下“留痕式”形式主义的治理

当前，以大数据、人工智能、物联网、5G通信为代表的新一代信息技术飞速发展，推动了数字经济、智慧城市的蓬勃兴起，给经济、社会和政治发展带来了深刻变革，显著改变着人们的生产和生活方式。加強数字政府建设，将有效推动数字经济发展、提升社会治理智能化水平、促进民生服务精细化和个性化。

3.1 准确定位回归为民服务职责

基层治理是社会治理的最后一公里，过度的留痕式形式主义使基层政府不堪重负，甚至成为腐败的根源。基层政府要真正实现对基层政府的服务，这是基层治理中的一个重大问题，基层政府的服务能力不强，基本没有足够的财力和人力去支持基层政府的建设。基层政府的服务能力不足会影响基层政府的治理能力，基层政府的治理责任也不是靠基层政府自己来解决，基层政府不仅要通过公共服务提高基层政府的服务能力，还要通过社会服务来提升基层政府的服务水平，并且通过服务能力提升来提高基层政府的服务能力。

这是因为，基层民众的公共服务需要得到满足，而基层政府的服务供给不能满足社会公众的基本需求，如果基本的公共服务能够得到满足，基层政府的服务能力也会得到提升。因此，可以利用政府数字化转型，将分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”，以及全面实现政务信息资源共享，同时精简基层政府服务流程，便利群众，回归为民服务初心。

3.2 有效监管及合理利用留痕信息

当前，“留痕式”形式主义的出现主要还有一部分是由于上下级组织信息不对称的原因，上级部门组织制定了一系列的任务需要一定手段进行考核，但是考核方式的不合理或者下级部门组织的结果不易检验，就容易造成这种现象。当上级组织尝试用数字去测量、去评估，甚至将一个简单数字作为终极目标时候，会招致严重后果。制定的目标过于简单，而过程过于复杂时，任何可以计量的事物都无法全面反映所涉及真实情况的复杂性。所以可以通过数字政府中的监管系统互联互通和监管数据共享共用，借助监管风险控制体系的建设，实现规范监管、精准监管、联合。通过信息归档留痕规范，将各部门监管内容、监管流程，让监管可跟踪、可追溯。并通过大数据分析、人工智能和算法模型，优化监管事项及流程，实现预警研判，让监管更智慧，有效利用留痕信息，高度融合留痕资源。

3.3 数字化管理复合型人才的培养

在政府数字化转型背景下，基层工作环境发生了深刻变化，同时随着经济的发展，数字政府改革需要持续深化，一定要与时俱进，培养出既有扎实的专业理论知识，又有熟练的操作技能的数字化复合型人才。因此，基层管理者应该提升变革自己的管理方式，不是全面地给出正确的指导和建议，而应该成为组织中的联结者，将需要接受指导的人和能够提供指导的人联结起来，创建基层工作人员联结、团队联结、组织联结，从而提升组织工作效率。借助信息数字化、现代计算机等技术对政府运作进行现实虚拟，对数字化后的大量信息进行处理，实现计算机辅助决策，最终达到提高政府决策和管理水平的目的。

3.4 普及正确的留痕管理思想认识

痕迹管理最开始是为了方便基层工作人员提高效率，利用图片、文字或表格等形式将原始资料展示出来并加以保存，给上级部门组织检验工作情况提供便利而出现的一种管理方式。正确的痕迹管理思想是基层治理的基石，因此，确立先进正确的管理思想是非常重要的。但是，留痕的度到底在哪里呢？这个界限很难拿捏，需要基层干部从实际的工作中去真实评判。上级部门也应该普及正确的留痕管理思想，根据现实情况探索出科学合理的考核制度。将数字政府建设进程中的数字思想理念运用到留痕管理中，减轻基层“留痕”负担，高效利用现有数据，提升工作的便利度才是有效减轻“留痕式”形式主义现象的治理出路。

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