政策工具视角下的养老机构治理

作者简介：陈炳羽（1994-），男，汉族，江苏连云港人，山东工商学院公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障养老服务。

摘 要：在养老机构治理政策工具视角下，对2006-2020年间60篇中央层面的养老机构治理政策进行内容分析，从政策工具的类型和适用机构两个维度对养老机构治理政策进行分析阐述。研究发现，在政策工具类型中，环境型政策工具使用最多;在政策性工具所针对的养老机构类型中，绝大多数政策并未区分适用的机构类型。最后提出：适当地细化环境型的政策，提高供给型和需求型政策的比重，提升养老机构治理领域政策工具的有效性。

关键词：养老机构政策;政策工具;政策文本分析

中图分类号：F24 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.042

0 引言

众多研究显示，随着失能和半失能老年人群體占比增高和家庭小型化、破碎化使得传统家庭养老模式不能完全满足老年人的养老服务需求，使得机构养老服务需求与日俱增，而养老服务市场的养老机构供给严重不足。针对养老机构治理政策的研究一直是我国学术界的热点，主要集中于对养老机构治理政策的优化与改善，而以政策文本本身为研究对象的研究比较少。本文尝试以2006-2020年我国中央层面出台的与养老机构治理相关的政策文本为研究对象，通过对我国养老机构治理政策进行分析，找出其中所使用的政策工具的类型与特征，从政策工具使用视角，提出针对养老机构治理政策的改进意见。

1 养老机构治理政策工具的类型与选择

近几十年来，随着世界各国政府职能的扩展，从政策工具的选用来审视政策质量成为当下流行趋势，政策工具的选择与运用，为政府提高公共政策科学性与操作性提供了重要参考价值。政策工具有多种分类方式，如艾兹奥尼将政策工具分为强制性、物质性和象征性三种;迈克尔·豪利特和M.拉米什将政策工具分为自愿性、混合型和强制型三种;欧文.E.休斯将政策工具又分为供应、生产、补贴与管制四种;罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德又将其分为供给型、环境型和需求型三种。而其中罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德的分类方法，在我国学者的政策文本研究中被广泛应用。加拿大学者罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德将政策工具分为供给型、环境型和需求型三种，在我国学者的政策文本研究中被广泛应用。在养老政策的研究中，被我国学者广泛使用。例如，学者姚俊、张丽（2018）通过罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德的分类方法，最养老服务政策进行了深入研究;吴宾、刘雯雯（2017）也将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，用于养老服务业政策文本的量化研究中;黄剑锋、章晓懿（2020）也采用这种政策工具分类方法，对中国智慧养老产业进行了深入研究。本文也将使用罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德的政策工具分类方法。

2 分析模型

本文将深入分析中央层面养老机构治理相关的政策文本内容，编码定义分析单元，构建分析模型，导入Nvivo11定性数据分析软件中最终依据频数统计的结果进行讨论分析。

本文选择罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德的政策工具分类作为一个分析维度，记作：政策工具维度。在具体的政策工具分类中，张怡青（2021）和王辉（2015）等学者在罗伊·罗斯韦尔和沃尔特·泽哥菲尔德的基础上研究中国养老政策时针对政策工具的具体分类均做出了较为详细科学的分类。本文将结合政策文本本身特征的前提下，主要采用王辉的分类方法。

如果仅从政策工具视角，并不能全面剖析我国养老机构治理政策的全部特征。在政策文本搜集时可以清晰地发现，我国养老机构治理政策对于不同类型的养老机构有许多专门的政策，尤其是近些年出台了不少规范公办养老机构改革转型和促进民办养老机构发展的政策文件。因此，考虑将政策文本所针对的养老机构类型作为一个分析维度也具有较大的研究意义。在我国，按照养老机构的产权主体，一般分公办养老机构和民办养老机构，本文将不明确针对这两者的机构记为未区分类型机构。所以，将养老机构治理政策针对主体机构的类型作为第二个分析维度，记作：机构类型维度。通过构建政策工具和机构类型两个分析维度，形成了我国养老机构治理政策文本的分析模型，如图1所示。

3 统计结果分析

3.1 政策搜集

通过在北大法律信息网站搜索筛选得到中央层面直接涉及养老机构治理的法律法规与规章60篇，包含公办养老机构10篇，民办养老机构11篇，未区分机构类型52篇。

3.2 政策工具统计分析

对60篇养老机构治理政策条款进行梳理判断，得到586条与养老机构治理直接关联的政策条款。首先，按照政策工具类型与所属机构两个维度进行归类和频数统计。在政策工具维度，具体归为环境型：领导与指导、行业标准与规范、监管与检查、法律法规、金融服务、养老目标、社会宣传、养老规划、社会服务、税收优惠、定位与功能;供给型：运营与管理、设施、资金投入与补贴、人才、信息与科技、医疗;需求型：政府采购、合作与交流。其次，再按照政策文本所表述所针对的机构类型，根据上文的机构类型划分方法进行归类。

3.2.1 政策工具类型维度频数分析

根据中央养老机构政策文本两个维度的频数统计结果显示，三种政策工具占比差异较大。其中占比最高的是环境型政策工具约为55.97%，供给型政策工具占比为41%，而需求型政策工具占比极少，仅3.24%。

（1）环境型政策工具较多。根据统计结果，环境型政策工具占比达到55.97%，与发达国家相比，我国养老机构治理尚处于初期阶段，养老机构市场发育迟缓，需要政府营造其发展的有利环境，大量出台相关的支持政策。在对具体的环境型政策工具频数统计中发现，不同的政策工具比例差别也很大，较多的集中于领导与指导，占21.04%，行业标准与规范，占19.82%，监管与检查，占17.38%，三者在整个环境型政策工具中所占的比例超过半数，而其他方面的政策工具所占比例较低。

（2）供給型政策工具结构不均。根据统计结果，在供给型政策工具中，属于养老设施和机构运营与管理类型的政策工具使用最多，总计占比达到57.01%，在半数以上。其次在资金投入与财政补贴和养老人才的政策工具使用上达到12.13%和10.88%。但是在养老医疗的政策工具使用仅仅占6.69%。统计结果显示，我国养老机构治理政策在供给型政策工具的选用上，主要依赖设施、运营管理和资金补贴投入这三种，占比高达68.19%。民办养老机构具有投资高、运营成本大、资金回收慢等特点，因此加大在资金和各项配套支持政策是推动我国养老机构建设与高质量发展的关键。我国养老机构不便面临资金以及运营成本方面的巨大压力，需要政府提供相应的补贴来促进养老机构的发展，同时也能调动市场的积极性，加大投入我国机构养老产业的发展中来。但是同时也发现供给型政策工具中关于养老机构的信息与科技方面的支持政策比例，仅占9.62%。无论是当今科技的发展，如人工智能和大数据技术等新技术大量应用于机构养老场景的实现，还是目前政府积极推进智慧养老的政策意向，都将极大地改变养老机构服务模式。未来通过科技手段提升养老机构服务质量将成为必然趋势。因此，政府应该加大信息科技方面对养老机构治理政策工具的使用比例。

（3）需求型政策工具不足。在三种政策工具的使用中，需求型的政策工具使用最少，占比仅为3.24%，仅集中在少数几篇政策文件中，这无疑严重限制了我国养老机构的发展，弱化了养老政策的引领作用。当然，从另一个角度来说，未来有较大的改革空间，推动需求型政策工具在我国养老机构治理政策中的使用，将大大提升整体治理政策质量。

在整个政策工具使用维度的分析中发现目前我国养老机构治理政策中政策工具使用结构尚不合理，过多的使用环境型政策工具、供给型政策工具内部不合理、需求型政策工具不受重视发展严重滞后，不利于养老机构市场良性发展。

3.2.2 政策工具适用的养老机构类型维度频数分析

由统计数据可以明显看出绝大多数的养老机构治理政策为针对具体类型的养老机构，此类政策工具占比达到65.63%。由此可见，政府虽然出台相当一部分针对民办养老机构的管理政策，占15.17%，但就出台的养老机构治理的政策整体而言，相比较于占比19.20%的公办养老机构而言仍显不足，并且体现在具体政策工具的使用中，如补贴和税费优惠等方面。并且在针对民办养老机构的政策中，许多优惠政策又对民办养老机构的定性做出限制，主要向非营利养老机构倾斜，并不能覆盖大多数民办机构。实际上民办养老机构的建设具资金投入大，政府应该多出台专项政策才能更好地扶持民办养老机构的发展。在针对公办养老机构的政策中，供给型政策工具占比为9.38%明显高于民办养老机构，未来政策应该引导其肩负社会救助，起养老兜底的作用。

4 结论

从政策工具的视角梳理我国养老机构治理政策，通过二维分析模型发现我国养老机构治理政策存在以下两点不足：

第一，从政策工具类型的选用来看。首先，政府过多地使用环境型政策工具，通过营造良好的政策环境促进养老机构发展是十分必要且正确的。但是，许多环境型政策描述模糊宽泛缺乏实际指导性。其次，供给型政策工具总量虽然适中，但是政策结构不合理，其中对养老专业人才、养老信息服务，尤其是信息与科技支持等方面的政策支持严重不足。最后，需求型政策工具亟须丰富，不利于构建科学的多层次的养老服务体系。

第二，从政策针对的养老机构类型来看。首先，针对未区分类型的养老机构的政策占半数以上，我国养老机构类型和产权结构复杂，统一宽泛的政策很难具有针对性。其次，虽然针对公办养老机构和民办养老机构的政策比重接近，但民办机构作为市场主体，其实更应加大针对性政策的出台，扶持其发展。

总之，为了适用我国未来的老龄化社会和养老机构发展以及老人的养老需求，通过政策工具审视并改善政策质量，我国应该适当地细化环境型的政策，提高供给型和需求型政策的比重，大力发展民办养老机构，与公办机构形成协调互补的机构养老格局，提升养老机构治理领域政策工具的有效性。

参考文献

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[3]黄剑锋，章晓懿.中国智慧养老产业政策研究——基于政策工具与技术路线图模型[J].中国科技论坛，2020，（01）：69-79.

[4]张怡青，胡丽美，杜逸芳，等.基于政策工具的我国社会化养老政策分析[J].现代商贸工业，2021，42（26）：50-53.

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