任务型考核下基层河长制的运行困境及其优化

张国晖 冯荣迅 刘贤新 李子群 张洁舒 王若彬

基金项目：广东省大学生创新训练项目“任务型考核下河长制的运行困境及其优化策略”（S201911078032）。

作者简介：张国晖（1998-），广州大学公共管理学院行政管理专业本科生;冯荣迅（1999-），广州大学公共管理学院行政管理专业本科生;刘贤新（1999-），广州大学公共管理学院行政管理专业本科生;李子群（1999-），广州大学公共管理学院行政管理专业本科生;张洁舒（2000-），广州大学公共管理学院行政管理专业本科生;王若彬（1999-），广州大学公共管理学院行政管理专业本科生。

摘 要：河长制作为一项创新性的治理制度，在基层实施过程中存在着治水指标过于统一化，考核机制“放”“管”失衡;治水权责不清，基层治水任务繁重;民众认知存在偏差，民间力量发挥不足等三个运行困境，在全面审视任务型考核机制下河长制在基层的运行现状基础上，本文试图以协同治理理论介入，从制度协同、结构协同和主体协同三个层面提出调整治水指标、完善权责结构、发挥民间力量的基层河长制优化路径。

关键词：河长制;任务型考核;运行困境;优化路径

中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.015

2016年12月11日，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。2017年元旦，习近平总书记在新年贺词中更是发出“每条河流要有‘河长’了”的号令，在此基础上，全国范围内逐渐推行河长制，以求解决九龙治水、权责不明等治理问题。然而，“河长制”政策在基层实施过程中，由于“任务型”考核机制的出现，“河长制”与传统水污染治理模式之间出现了协调障碍问题。基于此，本文采取深度访谈的方法，对5位分别来自广州、佛山、东莞不同地方的基层村河长进行了访谈（表1），并选择非官方的民间河长作为对比样本，以期探究基层河长制的实施现状、运行困境以及优化路径。

1 任务型考核下基层河长制的运行机制

“河长制”是指由地方各级党政负责人任职本行政辖区内河流湖泊的“河长”，作为本行政区域治水的第一责任人，分级分段承担相应责任，并成立河长办公室，整合联动各有关职能单位的以统筹规划水资源保护、水污染治理、水环境改善和水生态修复等为主要任务的一项创新制度。

在组织架构上，根据中央文件精神，河长制共设立四级河长，各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任;各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任;各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任;村、街道一类的基层河长制由村长或街道办主任担任河长，统筹治理下辖管理的河道。

在运行机制上，上级河长运用行政命令、行政法规等方式对下级河长设立指标、发布任务，而下级或者基层河长则需在规定时间内，联动其他政府部门、企业等，共同完成上级下发的任务指标，呈现出以任务考核为导向的运行机制。

这种运行机制的形成，与国家层面的政策颁布与实行密不可分。当中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，各省市迅速开始行动之时，2016年12月26日，两办又印发了一项全新法规——《生态文明建设目标评价考核办法》（以下简称为《考核办法》），将河湖水体等的环境治理问题作为贯彻落实党的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全会精神、加快绿色发展与推进生态文明建设的重要举措，并对各省、自治区、直辖市党委和政府生态文明建设目标提出具体的评价考核机制。

《考核办法》强调党政同责和奖惩并举的原则，采取年度评价和考核相结合的方式，突出公众的获得感，强调生态文明建设目标考核与领导干部的综合考核评价、干部奖惩任免挂钩，对考核不合格地区的干部进行通报批评甚至追责等。总之，《考核办法》将河湖水体等的环境治理上升到生态环境变量全覆盖的高度，也因此被舆论称为“历史上最严格也最有高度的环境建设考核制度”。

由于生态文明建设是一个“牵一发而动全身”的大工程，基层河道治理问题成为各省市生态文明建设重点严抓的工作任务，基层河道治理责任也就自然落到基层河长身上。

然而，随着行政级别的下降，基层河长的河流管辖范围不断变小、工作越来越细化，甚至被规定了每天必须完成的具体任务。诸如，基层河长必须每天坚持到岗巡查河道，河面垃圾的清理情况则作为工作质量的一个重要衡量指标。访谈中多位基层河长指出，当前基层河道治理的日常考核方式是上级河长派人来检查，并通过微信工作群实时监督。但事实上，这种静态的考核方式与河道动态流动的实际现状是相悖的，基层河长或许可以保证在或上级检查的某个时段内河面无垃圾、河道水质有提升，但并不能在完成短期任务后仍继续保证河水治理效果。显然，这种缺乏系统观和整体观的任务型考核机制治标不治本，也无形中增加了基层干部的工作压力，更容易导致基层干部为完成行政任务而滋生造假作假、面子工程等不良工作作风。

2 任务型考核下基层河长制的运行困境

在广州、佛山、东莞等地的调研中，本文发现，在当前的任务型考核下，基层河长制的运行面临以下困境。

2.1 治水指标过于统一化，考核机制“放”“管”失衡

当前，国务院主管部门发布统一的考核标准，将全国的河涌进行统一化管理。然而，由于全国各地区气候、地势、地形等自然地理特征不同，降雨频率高低、降水量大小以及原先容纳处理污水的技术基础等要素存在地区差异性，一些水质基础较好、水体更新快以及处于上游地区的流域，即使河长对治水出现一定程度松懈，只要水质不下降到国家最低标准，也就不用担负相关行政责任。但是，对于位处水质基础较差、水体更新慢以及处于下游地区的流域，即使基层河长做好了治水的本职工作，水质在短时间内可能也难以达到统一标准。

可见，在没有充分考虑地方流域特殊性的基础上，设置统一的考核指标，对河道治理这种系统性工程来说是不合理的。一些本身水质基础较差且经济不发达的地区，由于无法得到充足的政策资源而难以按质按时完成繁重的治水任务，而一些水质基础较好的地区，则借此获得了更多的政策资源，这就导致目前河长制存在高度统一管理机制与资源分配不合理的失衡问题。

2.2 治水权责不清，基层治水任务繁重

目前，基层河长大多由村干部兼任，治水任务和本职工作的双重压力往往同时压在村、街道一级的“一把手”身上，容易导致他们因本职工作的繁重而在治水任务上分身乏术。而基层河长制在落实过程中，还存在权责“错位”的现象。

在访谈中，受访者C指出，其负责的地段情况较为复杂，13条河涌流经众多高校与居民生活村，高校校领导担任所在大学片区的河长，负责管理流经高校的河涌。高校一般会设立河长助理（兼任为主）一职，主要负责协助高校河长处理河道治理事务，并与街道总河长沟通接洽。按职级而言，这些高校校领导是村级河长，应受基层河长办统一管理，但高校校领导一般是厅级及以上干部，行政职级比河长办（处级）要高。因此，当任务下达时，基层河长办迫于任务完成压力，不得不去统一领导辖地所有河涌的工作，而公务繁忙的高校校领导却未必能时时迅速响应河长办的工作要求。而即便高校出现治水问题时，迫于职级问题，河长办只能通过发函等方式进行督责，无法直接进行针对性治理，这不仅容易造成双方的摩擦，也容易因权责不清而难以将基层河长主体责任落到实处。

2.3 民众认知存在偏差，民间力量发挥不足

为了更好地配合和支持基层河长开展水环境治理工作，形成公众全面参与生态文明建设的机制，不少地区也在逐步推行“民间河长制”，对引导全民共同参与水环境治理、推进全民治水常态化有着不可忽视的作用。

然而在访谈中，本文发现，无论是对于基层河长还是民间河长的治水工作，民众都存在不认可、不理解、不支持等现象。受访者A指出，在管理河涌堆放垃圾问题时，属地村民对这些河道治理具体措施的理解程度和配合度较低，治水意识依旧薄弱，甚至认为民间河长是政府聘请来的“说客”，并一味地将治水责任推到国家和政府身上，并未意识到环境建设人人有责。

除了在民众层面频频“遇冷”以外，民间河长制的治理优势也并未被政府充分重视和运用起来。从访谈得知，目前民间河长制基本属于自发组织，并无稳定的治水资金、资源，双方的交汇点主要是民间河长向政府反馈治水问题，而政府则针对这些反馈调整治水方案。总体而言，政府层面也未就治水问题与民间河长建立具体明确的沟通机制、合作机制与激励机制，民间河长的治水行动主要依仗于民间河长的个体自觉性和主动性。

3 任务型考核下基层河长制的优化路径

针对以上出现的困境，协同学以及协同治理理论的介入，将有助于优化任务型考核下基层河长制的制度、结构和主体之间的问题。

“协同学”一词源于希腊语，意为“协调合作之学”，是一门研究协同系统从无序到有序的演化规律的新兴综合性学科。在公共管理视角下，协同学充分发挥公共部门、民间组织、企业、公民个人等社会组织和行为者各自资源、知识、技术等优势，从而实现对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。而协同治理理论运用了协同论的知识基础和方法论来重新检视治理理论，落实到任务型考核下基层河长制的优化路径，可以从制度协同、结构协同、主体协同三个方面进行探讨。

3.1 制度协同

当前河长制的考核与激励制度存在不平衡，上级对基层河长的工作有较为严格、统一化的考核指标，但无相应的正面激励制度，奖惩制度也缺乏协调性。“重问责，轻激励，有责无权”的考核制度降低了基层河长的工作积极性，大大削弱了河长制的治理效果。在我国现行制度中，河长权力是一种制度性权力，利用协同理论优化基层河长制的第一步应当是形成制度协同。制度协同，是由制度的均衡到不均衡再到新的均衡的持续不断的演进过程。

首先，应建立激励制度，完善考核机制，推进激励与考核制度的协同，这是制度协同的重要一步。单靠严厉的问责制度来“反向激励”势必挫伤基层河长的积极性，反之，建立和完善激励制度，给予基层河长“正向激励”，削弱高强度问责的态势，设置合理多样的指标以灵活应对复杂多变的现实考核问题，推动激励制度与考核机制的协同合作，有助于改变行政任务驱动下基层河长被动、高压的工作态势，推动基层河长主动、积极承担治理任务。

其次，应考虑将河长办相关工作人员纳入编制。河长的“兼职”身份往往只起到协调作用，并无治理实权。“兼职不兼薪”“有责无权”等都是降低工作效率、影响治理效果的重要因素。将河长办相关工作人员纳入编制，赋予相应的行政职权，与其他公共部门协同沟通治理，权责均衡有助于从制度上提高工作效率。

3.2 结构协同

协同治理追求治理长效化，非“阵风式”的短期成效。作为解决河流污染顽疾的关键制度，河长制工作的高效开展需要依托合理的组织结构。在当前因权责不明基层河长难以开展治理工作的大环境下，运用结构协同概念对基层河长制进行结构优化。结构协同要求结构的联系具有较高的有序性、合理的比例与排列和严密的组织性，通过厘清并协调好河长办工作人员的行政职级和实际工作职级之间关系，逐步建立起河长办公室的实体机构，使基层河长获得真正的治理权限。

首先，从纵向的结构关系来看，要切实压实河长责任。改变以往虚职河长挂名的现象，将河长、副河长等职责落实到具体社区的具体单位的具体个人，落实县、乡、村三级河长责任，实行巡河日志和台账管理，并将工作纳入公务员绩效考核指标体系中。

其次，从横向的结构关系来看，要把握好各级河长间的横向协同合作关系，将层级关系转化为互帮互助、互利互惠的关系。建立联席会议制度，定期邀请各级河长、相关部门代表、在污水治理上有专业知识或经验的代表以及各层次的社会民众代表参与，通过与同级相关部门及群众针对相关治水难题进行探讨，最终达到结构上的协同，实现“整体大于部分之和”。

3.3 主体协同

主体协同是指社会管理过程中的政党组织、政府组织、商业组织、公民组织、利益团体和个人等治理主体相互合作，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题。从河长制的层级设计及其运作来看，初衷是联合各大河流沿岸利益主体实现共同治理，以实现河水治理利益最大化。引入主体协同概念，从纵向的层级关系到横向的监督关系进行系统性调整，发挥多主体治水优势。

首先，应协同基层河长和民间河长的关系，通过建立并畅通基层河长和民间河长之间的合作机制和激励机制，利用购买服务的方式发动民间河长与基层河长进行合作，形成治水的合力。

其次，应协同基层河长和社会民众的关系，基层河长通过充分吸取民间智慧，使群众成为治水的执行者、监督者和受益者。可以利用河长热线、河长APP等方式广泛收集民众的意见;可以借助流域附近的学校资源，让学生志愿者参与到部分河长制工作中，协助跟进治理问题的解决落实;此外还可以创新设立“小河长”，借用小朋友在每个家庭中的话语作用推进家庭和个体关注社会治水问题。

最后，协同基层河长制和媒体的关系。利用媒体舆论，设立专门性、专题性的媒体栏目和新闻报道，对河长履职情况作全方位全时段跟踪反馈，以塑造其良好公众形象，提升公信力和执行力。

参考文献

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