科研项目绩效支出管理问题探讨——基于某科研单位绩效支出审计调查分析

◆聂安琪 谭庆 胡洪武 肖怡 杜颖/武汉市农业科学院

一、审计调查背景

随着我国经济的快速发展，科技创新成为高质量发展的核心驱动力，科研资金的投入日渐增加。科研项目绩效支出管理是科研经费管理的重要内容，但在绩效发放和分配方面仍存在亟待解决的问题，因此，加强科研绩效支出的管理对于科研单位具有重大意义。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，旨在贯彻落实中央关于深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制的要求，进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策。2017年11月，湖北省省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见》，也着重强调要进一步完善间接费用管理机制。

科研绩效一直以来都是财政资金管理中重点关注的问题。关于科研项目绩效管理的研究主要集中在科研单位绩效评价管理、科研经费内部控制建设等方面，而科研绩效的分配、发放与管理方面的内容研究较少。因此，本文基于某科研单位2018年至2020年国家级、省级、市级科研项目经费中绩效发放与分配的调查情况，分析科研绩效支出管理过程中存在的主要问题，并以科研单位为主体，探索改善科研绩效支出管理的有效措施，以期规范科研单位绩效支出管理工作，调动科研人员积极性。

二、科研项目绩效支出审计调查的基本情况

在本调查中，审计人员以该科研单位2018年至2020年国家级、省级、市级科研项目经费中绩效发放与分配的情况为调查对象，其中国家级项目29个、省级项目51个、市级项目42个，通过实施询问、检查与分析等必要的审计程序，采用填问卷与访谈相结合的方式采集审计资料，重点审查科研项目中绩效发放与分配的合法合规性。

在科研绩效管理的制度方面，该科研单位根据中办发〔2016〕50号和鄂办发〔2017〕50号关于“完善间接费用管理机制、加大对科研人员的激励力度、强化制度建设和绩效管理”等文件精神，于2019年11月出台了科研项目间接费用管理办法。该办法适用范围为项目主管部门明确可以提取间接费用的财政资金支持的科研项目，同时对科研项目绩效提取比例、发放流程、分配形式等作出了规定，明确了绩效支出不纳入单位绩效工资总额。

在科研绩效发放和分配方面，审计人员调研结果显示，该科研单位项目绩效发放比例较低。在122个调查项目中，仅有12个科研项目发放了绩效，占比9.84%，有高达90.16%的科研项目没有发放绩效。

针对发放绩效的项目，审计人员深入调查了项目预算、发放流程、发放形式、发放时间等内容。调查统计发现，12个项目都按照规定流程，在考核目标完成前后，通过一次发放到位或分次发放的形式完成绩效发放，但均未根据间接经费管理办法的规定，从绩效支出中提取管理服务费和项目专项管理工作经费，而是全额分配给项目研究团队。同时，在公示规定履行方面，仅有6个科研项目在项目组内部或研究室范围内进行了绩效分配情况公示（见表1）。

表1 已发放科研项目绩效情况分析表

针对未发放绩效的项目，则着重了解其原因所在。审计人员调查了110名科研项目主持人，结果显示，未发放科研绩效的主要原因集中在科研人员政策不了解、制度不完善等方面，具体包括不了解政策、缺乏政策支撑、怕追责、未列计划、项目未结题、经费不足、主管部门不允许或不批准发放等其他原因，分别占比42.73%、19.09%、13.64%、4.55%、3.64%、2.73%和12.73%（见图1）。其中，不了解政策而未发放占比最大，主要在于科研人员不清楚文件查找渠道，或关注到同类项目没有发放过绩效而未去了解。此外，受访的110位（含重复人员）科研项目主持人中，有5位科研人员所主持的科研项目可以发放绩效，但在编制经费使用计划时未考虑绩效，因项目主持人选择将本来不足的经费全部用于支撑科研项目。有3位科研项目主持人反映，在科研项目实施中，存在“材料费”“实验费”和“专家费”等挤占绩效预算经费的情况，从而导致经费不足而未发放绩效。有14位科研项目主持人认为是其他原因阻碍了绩效的发放，具体包括主管部门不允许或不批准发放，项目经费管理办法与该科研单位出台的项目资金管理办法不一致难以实际操作，科研项目经费被财政收走等。

图1 未发放绩效原因条形统计图

三、科研绩效支出管理存在的主要问题

（一）科研项目绩效发放体系不够健全

关于科研绩效发放和管理，虽然有管理办法进行了详细规定，但有科技人员反映该管理办法在绩效发放的政策、流程和关键节点等方面还不够细致和明确，操作性不强。

一是项目实施期间其成员变更后的绩效分配存在空白。因此，往往会出现没有实际参与项目研发的人员能正常领取项目绩效，而实际参与项目研发的人员反而不能领取绩效或者领取后被视为违规。

二是项目绩效分配流程存在短板。缺乏明确的绩效分配标准、流程和公示制度。如，科研人员反映“按照贡献大小分配绩效”的规定在实际执行中缺乏贡献大小衡量标准，依赖项目主持人主观性较大。

三是绩效支出提取规定与依据文件精神不符。中办发〔2016〕50号和鄂办发〔2017〕50号文件指出：“要加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出比例限制，项目承担单位在统筹安排间接费用时，要处理好合理分摊间接成本和对科研人员激励的关系”，而该科研单位在间接经费管理办法中，关于绩效发放比例、绩效支出比例以及从绩效支出中提取项目专项管理工作经费等方面都有具体规定，与依据文件中加大激励力度、取消比例限制的要求不相符，影响绩效对科技人员的激励力度。

四是绩效发放的时间节点存在异议。该科研单位对于科研项目绩效发放时间的规定为“绩效支出在项目结题或验收通过后，同年度奖金发放时一并发放”，但科研人员反映在实际执行过程中，由于科研项目在结题验收之前须开展项目经费审计，若绩效在结题验收之后发放，则在项目审计的时间节点上会出现项目经费未全部支出、审计发现预算执行不到位的现象。同时，项目完成后，其验收工作往往延后，如遇到年底延后的情况，可能会出现科研绩效经费被其他开支占用或者被财政收走等现象，导致最终不能发放。

（二）各类科研项目绩效发放执行不到位

一方面，由于绩效被挤占而无法发放。该科研单位间接经费管理制度规定间接经费优先补偿公共成本，加之，科研项目预算编制不科学、执行不到位，导致在项目执行过程中，往往出现科研项目绩效经费已被材料费、专家费等其他支出占用而无法发放的现象。另一方面，科研人员谨小慎微不愿发。受近年巡查和审计整改的影响，部分科研人员保持谨小慎微的态度，不论是有专项管理办法支撑可以发放绩效的项目，还是单位出台间接经费管理制度鼓励合法合规发放绩效的情况，仍然普遍存在不敢编制绩效预算或是编制了预算最终不敢发放的现象。

此外，部分科研项目未按照间接经费管理规定使用或绩效分配的标准提取。例如，在调查的部分项目中，其项目支撑文件《国家重点研发计划资金管理办法》中规定间接费用主要包括承担单位为项目研究提供的房屋占用、日常水电气暖消耗、有关管理费用的补助支出以及激励科研人员的绩效支出等。而根据延伸调查，部分项目的间接费用全部用于绩效发放，项目所发生的日常水电费从其他渠道支出，均未按照项目依托管理办法的规定和单位间接经费管理办法的要求使用间接经费、进行绩效分配。

（三）科研项目绩效制度学习宣传力度不够

调查发现，该科研单位内各部门关注点侧重于科研项目的申报和研发，对项目本身的管理办法和支撑制度研究较少，同时相关的主管部门和责任部门也未组织科研人员系统学习科研项目的绩效管理制度，也未宣传间接经费管理制度，导致科研人员对绩效制度缺乏系统的认识。

四、科研单位项目绩效支出管理的改善措施

（一）完善科研项目绩效支出管理制度

科研单位要着力于健全相关制度并强化预算执行的约束，完善绩效发放、分配流程和公示制度，使科研人员和审批发放人员有制可依。一方面，建立科研单位各类科研项目绩效发放的适用文件清单；细化绩效发放流程、报销步骤及分配流程，建立统一规范的绩效发放公示制度，明确绩效在项目实施过程中的发放节点。另一方面，建议符合条件的科研项目在预算过程中，平衡科研绩效与单位公共成本支出的比例，同时加强对科研项目预算执行情况的监管，建立项目各项支出的预警机制，让科研人员严格按照项目预算使用经费，避免其他支出挤占间接经费或者公共成本支出比例偏高甚至全部支出的情况发生。

（二）组织相关人员系统学习科研项目绩效相关政策

协同科研单位各部门，组织相关人员系统学习科研项目绩效相关政策，转变科研单位对科研项目绩效发放的认识。项目主管部门可组织科研人员和审批人员学习绩效基本情况和查找项目依据文件，并宣传单位内出台的间接经费管理办法等制度，纠正科研人员对绩效性质认识上的偏差，强化对科研项目绩效的认识和了解。财务部门应参与学习科研项目绩效发放基本制度，加强对科研绩效报销领域的管理力度，强化对单位绩效分配规定的执行力，逐步规范绩效的发放报销。组织部门可以通过印发宣传册、开会培训等形式，向科研人员普及科研项目绩效与工资薪酬中绩效的区别、不同项目对于科研绩效是否并入薪酬体系中的规定。

（三）完备各类型科研项目关于绩效规定的文件库

据统计，从国家到省、市，各类别的科研项目类型较多，不同项目适用的支撑文件有一定的差异，因此科研单位在制定本单位间接经费管理办法细则的同时，要逐步收集完备各类科研项目关于绩效规定的支撑文件库，打出项目支撑文件与单位科研绩效细则的组合拳，规范科研单位绩效的发放与分配。

科研单位的绩效管理对于激发科技人员的工作热情意义重大，科研绩效支出作为绩效管理中的重要内容不容忽视。目前，科研单位的绩效支出管理在体系完善、制度宣传和执行等方面仍存在普遍的问题，科研单位需要紧跟中央及省市文件指引，领会科研绩效文件精神，及时调整完善科研单位内部科研绩效支出管理体系，加强相应制度政策的推广与落实，充分发挥科研绩效对科研人员的激励作用。