如何加强扶贫项目资产后续管理

◆陈铁/黄石市审计局

2021年5月，国务院办公厅转发国家乡村振兴局、中央农办、财政部《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》充分肯定了扶贫项目资产对巩固脱贫攻坚成果的重大作用，同时强调要建立健全扶贫项目资产的长效运行管理机制，确保项目资产稳定良性运转、经营性资产不流失或不被侵占、公益性资产持续发挥作用，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面实现乡村振兴提供更好保障，这是国家层面首次明确提出要全面加强扶贫项目资产的后续管理。

结合近年扶贫审计和相关涉农审计情况来看，每年大量的扶贫资金投入形成了扶贫车间、大棚基地、机器设备等固定资产，在一定程度上为贫困人口脱贫增收，改善贫困人群生活条件发挥了重要作用，但扶贫资产底数不清、权责不明、使用效率不高等问题在一定程度上仍然影响了资产效益的发挥。2021年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的开局之年，如何巩固脱贫攻坚的成果，实现有效衔接乡村振兴，全面加强对扶贫资产的管理是其中一个重要方面。

一、扶贫项目资产管理中存在的问题

从扶贫和涉农审计的抽查情况来看，扶贫项目资产管理方面存在的问题主要集中在以下方面。

一是扶贫项目资产底数不清。该问题的主要表现形式有两种。第一种情形是未建立固定资产登记台账。如笔者在某县开展乡村发展专项审计中发现，除明确要求进行固定资产登记的光伏电站外，该县各村的固定资产登记台账仅有办公楼、电脑、桌椅等内容，近年来新建的产业基地大棚、冻库、机器设备等均未进行固定资产登记，镇村、扶贫、财政等部门均无法完整准确提供扶贫资产的现状、价值等基本内容。第二种情形是已建立台账的资产登记内容不完整。根据有关规定，对外出租的固定资产，实行承包、租赁经营的，应当登记承包、租赁单位（人员）名称，承包费或租赁金，以及承包、租赁期限等。审计发现各地均未执行相关规定，乡镇财政部门也未在“三资”管理系统中对相应资产的出租使用等情况进行标记。由于登记内容不全，权责不明，仅依据纸质合同来进行约束。随着村委会干部人员的流动和变更，纸质资料有时未能及时交接或出现遗失，个别地方甚至出现承租人无偿使用村集体扶贫项目资产的现象。

二是扶贫项目资产合同条款执行不到位。在发展村集体产业，带动贫困户脱贫就业增收的过程中，为保证资金资产的安全，各地各村均按“保底收益+按股分红”的形式签订相关合同。但结合连续几年的审计情况来看，受市场环境、产品质量、经营效益等多方面因素影响，合同履约率仅为40%左右，合同约定相关条款难以执行到位，项目预期收益难以实现，甚至出现起诉至乡镇法庭的情况。如某深度贫困村为发展村级产业，累计向7个市场主体投入产业发展资金375万元，因市场主体未履行合同约定，该村于2021年6月将上述市场主体法人起诉至法庭，仅起诉费一项已预交3万元，本金回收面临巨大困难。

三是扶贫项目资产后续经营管理不佳。审计发现扶贫项目资产使用率低、空置闲置现象普遍。如某县将食用菌产业作为脱贫增收主导产业，根据制订的项目计划，各重点贫困村均投入大量资金新建香菇基地大棚，但审计随机抽查两个村就发现，一个村建有香菇大棚20个，实际在用仅10个，另一个村20个香菇大棚也仅有12个在使用，实际使用率最高的仅为60%，预期经济效益无法正常发挥。

二、原因分析

通过和乡镇政府、财政、“村两委”以及市场主体等多个对象座谈了解，发现造成上述问题的原因是多方面的。

一是思想重视程度不够。自脱贫攻坚工作开展以来，随着各级扶贫资金的投入，一系列资金管理制度办法的出台对于维护扶贫资金的安全，充分发挥扶贫资金的效益提供了充分保障，但与之对应的规范扶贫资产管理制度相对缺乏。此外，作为扶贫资产管理具体责任人的村集体普遍认为资产“看得见，摸得着，逃不走”，资产形态使用状态不会发生变化，不需要进行“所谓的管理”。

二是资产的移交和责任界定上存在困难。由于村干部身份的特殊性，流动性较强，离职交接的工作更多聚焦于日常工作和资金的交接，对于资产如何进行交接还缺少具体的指导，并且不同的资产，在移交方式、管理等方面也存在一定差异，给资产的移交带来了困难。另外，资产的价值受市场的影响大，一旦面临损失，在未明确具体责任人的情况下，更容易造成“新官不理旧事”的现象。

三是专业化管理水平较低。村镇缺乏专业的项目资产管理人员，导致管理粗放、漏洞多，目前对资产的管理一般集中于对资产使用状态、原值等基本信息进行登记，几乎未考虑资产如何高效运营、资产减值等因素。

三、加强扶贫项目资产后续管理的建议

一是全面清产核资，摸清资产底数。加强扶贫项目资产管理，摸清底数是关键。要充分落实项目资产管理的责任，组建专班，全面梳理摸清扶贫资产底数，对扶贫工作开展以来投入形成的资产进行全面排查，按照资产年份、内容等建立完整准确的扶贫项目资产台账。同时，要根据不同的资产特性，建议按照经营性资产、公益性资产、到户类资产等不同类别进行确权登记，充分保证资产底数清楚，性质清晰，产权明确，责任明白。

二是加强运营管护，提升资产质效。要紧扣提高资产使用绩效这一核心，对于使用效率较低甚至闲置的扶贫资产，主动作为，适当调整和优化与市场主体的合作方式，努力实现扶贫资产效益最大化。此外，要加大对资产运营管理费用、固定资产减值等内容的重视。可考虑从项目收益中提取一定的管护资金，加强对项目资产的日常管护，延长项目资产的使用年限，针对出租运营的扶贫项目资产，要在合同中对日常管理、运营维护等内容进行明确，确保扶贫项目资产管理规范。

三是突出民主监督，提升群众获得感。扶贫项目资产，归根结底是村集体资产，要高度重视村民群众的意见。要严格落实扶贫资产使用的公示公告制度，将扶贫项目资产的具体建设情况、运营现状、租赁使用情况等信息进行公开，充分发挥民主监督的作用。同时，严格落实民主决策、集体决策，积极引导村民群众参与扶贫项目资产的收益分配、资产处置等关键环节，切实保障受益群众对扶贫项目资产的知情权、参与权、表达权、监督权，提高资产管理透明度，充分保障群众的获得感。