高标准农田建设现状、存在问题及对策——以榆林市榆阳区为例

蔺亚莉，杜 娟

(陕西省榆林市榆阳区农田水利综合开发中心，陕西 榆林 719000)

建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力的重大举措，是符合现代农业转变经营和生产方式的发展需求。陕西省榆阳区按照国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准，结合当地农业发展的实际情况，扎实推进高标准农田建设。 通过高标准农田建设，不仅完善了耕地基础设施，有效提高了耕地的利用率，而且进一步优化了耕地灌溉方式和农业种植结构，提升了粮食产能，保障了粮食安全。

1 榆阳区高标准农田建设基本情况

榆阳区隶属于陕西省榆林市，位于陕西省北部，与内蒙古自治区乌审旗相毗邻，下辖19 个乡镇、12个街道办事处、9 个国营农林场、317 个乡政村。 总土地面积705300 hm2，风沙草滩区约占75%，丘陵沟壑区约占25%。

榆阳区从1992 年开始大力推进改造中低产田和高标准农田建设，基本上实现了单块200 hm2以上的耕地高标准建设、现代化经营、高效益收益。 榆阳区政府高度重视高标准农田建设工作，坚持高标准设计、高质量建设、高效率推进的理念，紧紧围绕改善农业基础设施、提高农业综合生产能力，以实现促进农业增效、农民增收、农村发展为目标，扎实稳步推进高标准农田建设，取得了显著效果，建设进度和建设质量均位榆林市前列，有力提升了农业综合生产能力，保障了粮食产能，为加快榆阳区现代农业发展创造了条件[1]。 榆阳区高标准农田建设项目在机构改革前以国土资源局、水利局、农业农村局等多部门建设为主，机构改革后，高标准农田建设职能统一，由农业农村局做好项目申报、 初步设计编制并组织项目实施等工作。

1.1 建设面积

榆阳区耕地面积88400 hm2，永久性基本农田60000 hm2，截至2021 年已建成高标准农田项目29467 hm2。榆阳区每年以2300 hm2的进度扎实推进高标准农田建设，2021 年度计划建成高标准农田2453 hm2。

图1 榆阳区高标准农田建设项目进度

1.2 建设周期

从资金拨付到区至项目完工所需时间一般为8个月，当年年末完成建设任务80%，当年资金兑付80%。次年5月份完工，完成计划100%，待项目竣工审计完成后，兑付资金比例95%。 其中，招投标包括委托招标代理公司、编制招标文件、发布招标公告、投标公司报名资格审核、开标、中标公示等招标程序需45 d 左右。 当年9月份开工建设，项目施工期需210 d左右。次年5月由施工单位、监理、乡镇联合自验，6月完成市、 区级部门联合验收，8月完成省级部门抽查验收。

1.3 建设成本

以2020 年为例，共下达榆阳区高标准农田补助资金3822.95 万元，群众自筹118.084 万元，平均投资成本为1.9 万元/hm2。其中直接建设费用3698.7万元，占总成本的93.85%；招标代理费用6.79 万元，占总成本的0.17%；勘测设计费用76.95 万元，占总成本的1.95%；工程监理费用54.61 万元，占总成本的1.39%； 项目管理费用88.32 万元，占总成本的2.24%；质量检测费用9.88 万元，占总成本的0.25%；耕地质量等级评价费用5.8 万元，占总成本的0.15%（表1）。

表1 建设成本

1.4 建设主体责任

榆阳区农田水利综合开发中心作为项目业主，负责项目设计、 施工单位招投标和监理单位招投标、项目实施与建设管理、项目审计和项目初验。 乡镇政府和村集体组织负责项目施工环境、项目工程质量监督和工程管护。 项目区农民群众高度参与和积极投入，全程监督项目建设过程。

1.5 项目规划原则

榆阳区按照“十四五”高标准农田建设规划要求，采用高标准农田建设面积上图入库不能重叠原则，经过与“十二五”以来高标准农田建设成果进行上图对比，择优选择高标准农田建设项目。 优先安排干部群众积极性高、组织协调能力强的乡镇；优先支持“一户一田”整合到位或产权制度改革较好的村组；重点建设农户急需的通田到地灌溉渠道、机井等设施。 在选择项目上，对镇、村两级领导班子力量不强、积极性不高、项目立地条件差、“一户一田”整合不到位的高标准农田建设项目，不予立项。

2 榆阳区高标准农田建设的经验做法

近年来，榆阳区将高标准农田建设作为实施乡村振兴战略，实现农业增效、农民增收的重要抓手，深入贯彻“藏粮于地、藏粮于技”战略，大力推进高标准农田建设，坚持“三早”“三权”“三抓”，高位推进，精心实施，不仅全面完成了建设任务，而且做到了进度快、标准高、形象好。

2.1 早谋划、早启动、早见效

在实施高标准农田建设时始终立足一个“早”字，以项目库建设为抓手，不等不靠，对下年项目提早谋划踏勘，提早制定项目初步设计和实施规划方案。 在群众自筹到位的情况下，在年度计划的项目村年初春播前安排增施有机肥、农田防护林网建设项目，水源工程、农电工程在秋收后实施，实现群众自筹项目提早实施。2020 年度全区2073.3 hm2高标准农田建设项目，从立项到验收只用了10 个月时间，2021 年5月底项目如期竣工并交付使用，春耕期投入农业生产，发挥了较好的经济效益，成为榆林市第一个完成任务的县区，实现了当年项目当年完成，任务完成率100%。 2021 年度高标准农田建设项目中标企业已于2021 年9月20日全部进场，按期开工建设。 2022 年度高标准农田建设项目前期规划的初步设计已完成。

2.2 保证群众知情权、参与权、监督权

高标准农田建设关乎项目区每个群众的切身利益，保证群众的知情权、参与权和监督权是项目实施的关键。 在实施高标准农田建设前，全方位、广覆盖、多层次进行高标准农田建设宣传，前期做到群众知道高标准农田水利建设补贴的政策、 项目建设内容、项目筹资投劳情况；在实施过程中，做到实施方案、筹资投劳、项目竣工验收让群众讨论通过；在项目实施全过程中，保证规划设计群众参与、工程实施群众参与、验收考核群众参与。 只有充分尊重群众的“三权”，才能使群众参与到项目中，才会提高筹资投劳的积极性。

2.3 抓规划、抓监管、抓质量

在项目初步设计编制时，榆阳区农田水利综合开发中心和设计单位的工作人员深入田间，对拟建乡镇村组提前谋划、实地测量，力求初步设计科学、合理。在项目实施中，为守住工程质量这一高标准农田建设项目的“生命线”，重点抓好影响工程质量的施工招标、质量监管、进度控制、竣工验收等关键环节，实行定期调度制。各标段严格实行区农业农村局、乡（镇）、村、监理、群众“五级监督机制”，盯紧每个单项工程，严把每个施工环节，督促施工进度，确保工程建设质量。 工程完工后及时向项目所在村组办理产权、资产移交，建立管护制度和管护基金体制，确保长期运行。引进具有检测资质的第三方检测机构，采取送样、见证、抽检等方式，全过程检验，提高检测验收的科学性、合理性、权威性[2]。

3 高标准农田建设存在的问题

虽然榆阳区的高标准农田建设取得了一定成效，但仍旧存在耕地总体质量不高、投资水平低、建成的灌溉农田未达到高标准配套等问题[3]。

3.1 投资标准低

按照“田地平整肥沃、水利设施配套、路相通渠相连、旱能灌涝能排”的要求，目前中央和省级的平均财政投资为17550～19200 元/hm2，部分项目只对农田基础水利设施进行改造，不能完全达到高标准要求。

3.2 管护经费短缺

受自然灾害破坏、 建后管护不力等因素影响，已建成的高标准农田设施存在不同程度的损毁问题，项目区存在“想管没有资金管”的问题，管护资金严重不足，影响了农田建设水电配套设施的管护维修和使用寿命。

3.3 群众观念陈旧

留守种地的都是50 岁以上的老弱群体，文化教育程度低、思想比较保守，土地长期规模流转率低，习惯了大水漫灌的灌溉方式，一时难以接受高效节水灌溉方式，对新思想、新理念不能完全接受，种植观念仍然停留在小户种植的模式上，对现代化农业发展及水肥一体化的认识不到位，严重制约水肥一体化的推广应用。

3.4 管理人员知识匮乏

由于事业单位机构改革，多个单位进行整合，人员变动大，专业性明显变弱。 高标准农田建设涉及土地资源、水资源、作物学、水利工程、电力工程、环境保护工程等多方面的专业知识及工程施工技术规程和标准，管理人员专业知识和实践经验缺乏，对高标准农田建设认识不足，管理不到位[4]。

4 对高标准农田建设的对策和建议

4.1 加大财政投入，解决资金缺口

按照建设任务不减少、建设标准不降低、建设质量有提升的要求，切实解决高标准农田建设资金缺口问题，整合不同的涉农项目资金用于高标准农田建设，形成高标准农田建设的强大合力。

4.2 完善管护资金，健全管护机制

落实农田管护制度，进一步加大基础设施维护资金的投入，制定基础设施维护计划，尽可能延长农田基础设施使用寿命。建议将农田设施管护资金纳入乡镇财政预算，明确不可预见灾损的资金来源与责任主体，用于因不可抗力造成的设施损毁、耕地损坏等的修复；质保期内的由原建设单位负责修复，质保期外的按涉及修复金额大小，由所在乡镇或区级财政预算进行修复。 项目竣工验收后，组织镇村管护人员进行统一培训，增强其管护意识及能力。

4.3 加强部门协作，应用新技术

加强与水利部门的协作，积极配合水利灌溉管理单位及时调整灌溉制度，科学应用节水灌溉新技术，为发展水肥一体化高标准农田创造条件。与区级农技部门协作，积极改善农田土壤属性，应用先进耕作技术，进一步提高耕地质量，增加土地培肥能力，严格控制化肥农药的使用，以达到提高农田耕种质量、产量的目的。

4.4 加强业务培训，提升管理水平

建议市、区农业农村局对高标准农田建设项目管理人员统一进行业务培训，讲解农田建设政策制度和具体操作实务，强化政策意识，提升农田建设管理者的业务能力和管理水平，为有序高效推进高标准农田建设工作奠定坚实基础。