“一带一路”倡议下警务治理面临的困境及对策

谭 笑

山东青年政治学院 马克思主义学院，山东 济南 250103

警务是一个相对宽泛、多层次的概念，意指公安机关依照国家宪法和法律赋予的权力维护国家安全、实现社会秩序的活动。“一带一路”倡议的实施加深了我国同周边及沿线国家的相互依赖，极大地丰富了警务治理的内涵，拓展了警务治理的议题和范围，也改变了传统的警务治理结构和治理规则，对警务活动的开展提出了更高的标准和要求。尤其是面对非传统安全问题凸显，跨境犯罪、暴恐活动频发，跨境人口流动加剧，公共服务需求持续增加以及跨境合作日趋紧密，执法环境日趋复杂等诸多现实挑战时，变革警务治理理念、创新警务治理模式、提升警务治理能力就显得尤为必要。这既是全面深化公安改革、实现警务现代化、促进区域开放与跨境合作的重要举措，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

一、警务治理的界定

“警务治理”也称“警事治理”或“治理型警务”。作为一个在实践中不断变化、发展的概念，学术界虽有一定程度的研究，但尚缺乏相对明确、统一的界定。王智军认为警务治理是警事社会化的产物，体现出警察寻求政治合法性和警务有效性的一种努力，是警方和社会组织及公众通过合作互动，共同承担警务责任，参与警务活动，以实现违法犯罪防控和治安秩序维护的过程[1]；警务治理的核心是将警察机关的专业化警务活动同社会组织及公众对违法犯罪活动的防控能力结合起来[2]。许晓认为治理型警务是国家正式授权的警察机关与多元化的警务活动主体通过合作、协商、参与来共同维护社会秩序，保障公共安全的行为活动[3]。杨亚强等认为警务治理是专群结合的积极实践，强调警务活动的社会化，寻求公共安全的协同供给,共治、共享是警务治理理念的核心要义[4]。邓雁玲认为警务治理是复杂环境中多元主体互动合作，共建、共治、共享，实现良好秩序的过程，既包括对与维护秩序有关的社会公共事务的治理，又包括对警察及警察机构自身的治理[5]。此外，郭明等也从不同角度对警务治理的内涵进行了分析 。

不难看出，上述论述更多体现了西方语境下治理的内涵，即强调了治理主体的多元性，决策权威的分散性以及秩序的实现，但是忽略了公安机关作为党的“刀把子”这一根本政治属性 ；换言之，秩序的形成与维护必须以有效地掌握和运行政治权力为基础[6]。基于此，应将警务治理置于中国特色社会主义的语境中，可将警务治理界定为：在党的领导下，公安机关与多元警务活动主体通过社会化的互动合作，以维护政治权力(党的领导权威)，实现社会秩序，以增进公共利益为目标的不断变化的行动过程。这其中既包括公安机关对自身的内部治理，也包括同各类社会组织、市场力量及公众共建、共治，有效履职并实现违法犯罪打击、防控和权力、社会秩序维护的过程。从内容(结构)的角度看，警务治理主要包含警务治理理念、警务治理结构、警务治理方式、警务治理机制四个层面，见表1所示。

表1 警务治理的基本内涵

二、警务治理面临的现实困境

警务治理是国家治理的重要环节，其所承载的内涵与国家治理的状态息息相关。随着国家治理现代化进程的持续推进和“一带一路”倡议的深入展开，警务治理在创新社会治安治理机制，完善执法权力运行机制，深化公安行政管理改革以及加强人民警察队伍建设等方面出现了诸多积极变化。但总体而言，在治理理念、治理结构、治理方式以及治理机制等方面仍存在诸多缺陷且主要表现在以下三个方面：

(一)治理理念相对滞后，警务社会化探索不足

一方面，受历史、民族、地缘政治等因素的影响，不少地区警务治理的行政化趋向仍然比较突出，惯于集权式的警务体制(注重垄断与控制社会公共事务治理的资源)和以权力为中心的运作模式，公权力向社会出让的空间依然较大。个别单位未能深刻理解当代国家治理的真正意蕴，固守“政府本位”“权力本位”的思维，片面强调公安机关的政治性和权威性，治理理念更多彰显的是政府主导下的组织化控制，缺乏各行为主体的多元协同与合作。有的对警务治理内涵的变化缺乏系统把握，存在管理型政府的积弊(等级管理的政治传统或多或少地存在着)，权利意识、法治意识、服务意识比较淡薄，习惯于以打击犯罪为中心的警察行政，警务治理的规范化不足。

另一方面，公安机关对社会组织宏观制度环境的优化、市场化力量的功能等缺乏系统认知，对社会力量、市场化力量的功能定位较为审慎，在增量发展方面更加注重风险控制，开展警务社会化方面的实践探索较为滞后，类型较为单一。虽然针对部分问题领域，公安机关也会授权给其他治理主体，但受传统治理体系的影响，这种授权是有限的，尤其是多元治理主体之间的权力关系不均衡，弱化了治理网络的合作内涵，易出现协同惰性及责任与效率困境。

(二)治理结构相对松散，治理效能有待提高

一方面，目前，我国警务治理的模式主要以服务型警务为主，突出服务理念，注重行政成本的控制和发挥警察的主观能动性。虽然在警务实践中公安机关也重视和寻求社会组织、公民对警务议题的参与与协作，但其合作模式主要以基于政府权威的合作联系为主。换言之，公安机关同社会组织、市场化力量以及公民个人等主体形成直接或间接联系的方式多是依靠行政手段推动的，基于信任的社会联系和基于契约的市场联系尚不成熟。不少基层单位仍存在警务指挥链条过长、警务治理资源贫弱、警力不足等结构性缺陷，强调多元共治、独立性和动态性、能够进行有效沟通的扁平式网络状治理结构尚未真正形成。

另一方面，警务治理的整体效能仍存在短板。有的单位警务布局不合理，机关、专业队、派出所等力量配置缺乏统筹与协调，主要表现在派出所承担职能过多、任务重，相关专业部门建设滞后、能力弱化，警务资源配置不合理，实战警力匮乏，警务发展较为粗放(过于依赖要素投入，内涵式发展不足) 。有的单位改革创新意识不强，对违法犯罪活动“重打击，轻预防”，习惯运动式执法，热衷于搞专项行动，遏制犯罪的策略较为单一，警务运行主观性、随意性较大，队伍管理松散，警务效率不高。个别基层单位存在特权思想，对民意缺乏敬畏，贯彻群众路线的基础薄弱，对公民权利的关注与尊重不足，难以精准把握公众的服务与安全需求，警务决策缺乏民主，提供的公共服务质量不高。

(三)制度体系不完善，内部监督制约乏力

警务治理也是警务制度的实际运行和运用。一方面，目前，警务治理在制度建设方面仍存在诸多缺陷。一是警务社会化机制不完善。主要表现在社会化的具体内容方面缺乏清晰明确的界定，如哪些警务工作需要由专业的警察部门承担？哪些警务工作可以同社会组织、市场力量以及公民个人开展合作？合作关系的建构靠制度还是法律？合作过程中的权责如何确定？如何避免合作过程中腐败问题的发生等。二是警务评价机制不完善。民警对社会化警务的参与还没有较为明确的权责制度，多数单位将同社会组织、市场力量乃至公众建构合作关系视为现有公安工作机制的补充；不少基层单位强调数字绩效，重业务指标、忽视群众感受，以破案率为标准来衡量警务工作，群众获得感在考评体系中权重过低，由民意主导的评价体系尚未建立。三是国际警务合作机制不完善。受体制、机制等因素的影响，不少公安机关的涉外执法职能发挥不突出，警务合作缺乏主体性，特别是在打击跨境犯罪、开展反恐协作等方面，多数单位都没有建立专业化的合作机构和组织，如未设立专门的反恐国际合作中心、反恐训练基地等；部分单位基于地缘、勤务等因素的考量，对国际警务合作不够重视，投入的资源有限，合作方式单一，渠道狭窄，在国际警务合作机制化建设方面相对滞后 。

另一方面，作为行使公共权力的公安机关也会发生非集体性权力行为，对执法权力的掌控成为少数人攫取私利、满足个人需要的工具。个别警员滥用职权、以权谋私、贪污腐败等职务犯罪问题时有发生，有的甚至偏离公共利益，擅权弄权，沦为黑恶势力的保护伞，这些行为不仅撕裂了政治社会与市民社会的契约关系，损害了民众的公共利益，使警务治理陷入困境，还严重损害公安机关自身形象，易导致“塔西陀陷阱”的出现。

三、破解警务治理困境的现实举措

警务治理本质上是一种社会性工作，其主要任务是维护社会稳定，缓和社会矛盾，把各种违法犯罪行为以及社会危机、冲突限制在秩序的范围内。考虑到现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织、公民社会仍不成熟，相关法律制度架构还不够完备，警务治理应坚持党委领导，按照科学治理、民主治理、制度治理的原则，在现阶段着力发挥公安机关在维护社会稳定、优化公共服务、培育和完善各类社会性自主力量、推动社会参与中的主导作用。具体来看，应着力做好以下四个方面的工作：

(一)重构警务治理理念，持续推进警务治理社会化进程

警务治理要紧跟国家治理现代化发展的总趋势，围绕“有限政府”的基本定位，着眼于“一带一路”倡议的现实需求，进一步解放思想，摒弃全能式的警察观念和传统意义上相对封闭的集权式(垄断式)警务改革思路，持续推进权力体系的去中心化，推动警务治理理念的重构。

一方面，应坚持“共建、共治、共享”思路，充分利用社会资源，积极培育社会资本，通过政策引导、议程设定、资金扶持等方式孵化、培育与自身治理目标相契合，能够提升警务治理效能的社会组织及其他社会力量(重点培育、优先发展基层治安组织，城乡社区服务、管理类组织以及各类群防群治组织)，增强其理性参与和治安责任共担意识，以对社会组织的有效吸纳以及相互之间平等关系的建构来增强警务治理弹性和灵活性，满足公共服务、公共管理、公共安全领域的现实需求。要将公民视为公共安全品问题的解决者和共同创造者，尊重民意、敬畏民意，在保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的基础上，着力培育公民公共精神，畅通警民联系与沟通渠道，广泛动员不同社会阶层群众及群众性组织参与警务治理活动，鼓励广大民众发挥自身主观能动性，与其他社会组织、市场组织共同重构、组建新的治理网络，以满足多样化的警务需求。

另一方面，警务活动的价值归宿或最终目标是实现安全与秩序，而依托公民社会的组织化并在有效调控警务治理网络的过程中实现合作与自治，是公安机关拓展警务治理空间的基本方式[7]。要着眼于公民社会的发展趋势，通过外包警察服务、企事业单位和社会组织认领、警民合作等多种方式将失物招领、车辆管制、预防青少年违法犯罪等部分服务性警务职能转移给社会力量，注重发挥公民、社会组织、市场力量在社会公共事务管理中的作用，以积极、开放的心态建构社会化合作，推进警务治理社会化进程。要坚持非政治化的发展路径，在理顺警务治理体制、健全法治和契约规制的基础上，积极盘活社会治理资源，扩大警务资源自主配置权，鼓励社区组织、公益组织、公民组织等公共资源的拥有者以一种自组织的形式进行自主治理(形成自组织网络)，切实发挥各类社会力量在承担治安事务管理、化解社会矛盾纠纷、重建和修复社会秩序、促进国际执法合作等领域的重要作用。

(二)深化警务治理改革，优化警务治理结构

警务治理要深刻把握社会治理体系演进、重组中公共性扩散的现实，坚持整体性治理、协同治理的思维，以提高警务扁平化和民主化水平为牵引，突出协调与整合，致力于形成多元主体并存，以扁平的组织形式、平等的成员身份以及共同的责任为主要特征的复合型警务治理结构[8]。

一方面，要摒弃以警察为中心实施社会控制的传统治理逻辑，在深入研究科层制组织的权力分布、组织结构、治理方式和制度设计，对现有治理体制进行科层细化的同时，适度、渐进地推行警务治理分权化改革(并非弱化警察责任，而是致力于形成一种权力共享、风险共担的关系形态)[9]。应以平等、互信为基础，通过有效沟通、协商(而不是简单的行政规划和命令)同其他多元主体建立稳固、持久的信任与合作关系，推动警务治理从管制型、集权型警务走向民主型、责任型警务[10]。要以契约化合作规制为基础，深化警务治理供给侧改革，通过契约式治安保险联防制、治安防范承包责任制、治安志愿者积分制等方式织密警务治理中各类支持网络，增强警务治理系统的黏合度与稳定性，规避警务协同惰性，促进公安机关与各类社会组织、市场力量及公众的良性互动，推动形成“信任互惠、共建共享、关系融洽”的警务共同体[11]。

同时，要树立大数据思维，持续开展警务治理的数字化变革，通过建立统一、共享的大数据平台和全面覆盖、实时联通、动态跟踪的警务管理信息系统，重组、整合警务资源(行政性治安资源和社会性治安资源)，实现组织内部要素流动的动态化、智能化，促进多元治理主体间的信息资源共享和沟通协商[12]。依托大数据、云计算等科技手段进一步简化行政层级，优化警务在线服务(推进行政审批和公共服务事项全流程、“一站式”网上办理)，促进警务流程再造，不断提高警务治理的智能化水平，推动警务治理向数据警务、智慧公安转型[13]。

另一方面，警务治理离不开公民的积极协作。要突出人民主体地位和民意导向，坚持以民为本、问政于民，在增强警务活动开放度和透明度的基础上，积极开展警务平民化运动，强化同群众的接触，最大限度地汇聚民意、集中民智，把民众的需求、愿望、评价引入警务治理全过程，以民意来牵引、重构整个警务链条，不断增强警务治理的科学性、合理性和实效性[14]。要坚持党的群众路线，坚持“专群结合”，重视警民互动，善于对民意进行规范和引导，着力构建和谐警民关系，大力推行“民主型”警务范式 ，注重通过平等协商的方式提升公民对警务活动的有效参与水平，调动公民参与警务治理的积极性，以降低警务运行成本，弥补警务资源不足，更好地实现建构社会秩序的目标。

(三)加强制度建设，完善多元警务治理机制

警务治理的首要任务不是制定具体政策和培育某一治理主体的治理能力，而是通过警务改革与创新建立起一套多类别、多层次、行之有效的警务治理制度(尤其是包容性体制的构建)。

一是建立警务协调联动机制。多元治理主体之间的有效沟通和控制的动态化是治理进程的核心[15]。要着眼于多元警务治理环境(特别是“公共”警务和“私人”警务之间的界限日益模糊的现实) ，将公安机关视为整合性、网络化的组织，在完善沟通和互动机制，保持其他多元主体独立性和自主性的同时，进一步明晰公安机关的角色定位，设立必要的警务协调机构或由公安机关、社会组织、群众团体、市场化安保力量以及公民个人等主体组成警务委员会，促进多元主体共同参与，有效联动，不断增强多元共治的系统性、整体性、协同性[16]。

二是优化警务考核评价机制。人民满意是警察行使权力的基础，也决定着警务改革的方向。要坚持社会化的考核原则，将公安机关与其他多元主体建立的正式、非正式合作机制纳入考核体系之中，把群众满意度与安全感、警民和谐度等作为警务考核的主要指标，提升指标权重，允许多元主体相当比例的人员参与警务考评，增强与其他多元主体维持紧密合作与联系的主动性。要重视社会反馈，通过“移动警务”APP、“警务 Mall”、“E警务”等智慧警务平台积极拓宽警民联系渠道，建立有效的反馈回路，其他多元主体对警务治理的回应与反馈实际上是对警务治理本身的一种修正和制约[17]，促进公安机关不断进行有效调试、纠偏，避免出现治理失误。

三是完善国际警务合作机制。要树立“大警务”的理念，在厘清国际警务合作具体环节和程序规范的同时，注重以制度、协议的形式推动国家层面建构系统完备、运行高效的警务合作机制，明确警务合作的具体内容与形式，如可探索建立常设性警务执行机构等专门组织来有效推进国际警务合作。要加强涉外执法研究(特别是不同法律体系环境下司法制度的研究)，通过境外调研、业务交流等形式进一步明确开展国际警务合作的基本框架，完善相关合作机制(尤其是突发事件预警机制和情报信息共享机制)，注重以警务联络、定期会晤等现有机制为依托，探索建立联合侦查、统一逮捕等制度，在侦查协作、区域反恐、联合打击等方面积极延伸警务合作触角，推动国际警务合作走深、走实。

(四)坚持厉行法治，规范警务内部治理

法治是一种动态的权力约束过程。作为一种具有权威性与强制性的保障力量，法律法规为警务治理建构起一套制度化、规范化的程序，界定了治理主体的权责范围，减少了治理过程的随意性，使得警务治理行为有章可循，避免了权力运用和权利行使的绝对化倾向，有助于巩固警务治理的有效性和合法性基础。

一方面，要树立法治意识和底线思维，突出法律面前人人平等的原则，持续推进法治公安建设，强化警员作为公共管理者(实现公共利益)的身份意识，改进执法理念；通过设立警察裁量基准，建立独立的司法审查机构(一种针对刑事司法程序合法性进行审查的司法审查机制)，进一步加强对警察权的有效控制，规范执法行为，改变执法习惯，增强执法理性，使其合法、合理、负责任地行使自由裁量权，提升执法权威和执法公信力。同时，要在坚持党对公安工作领导的同时，进一步理顺关系，制定权力清单，通过法治手段厘定公安机关的权责(涉及如何引导其他主体开展警务治理，怎样建构合作关系，具体的流程是什么)，规定社会组织、市场化力量以及公民个人参与警务治理条件、方式与流程，确定各治理主体的权力边界，使警务治理更加具有规范化、制度化、程序化，防止权力缺位、权力寻租和权力腐败。

另一方面，要加强对跨境犯罪、暴恐犯罪以及网络诈骗、互联网犯罪等各类新型犯罪的研究，破除传统的治安违法与刑事犯罪的二元思维模式，在优化、完善办案机制的同时，突出事前治理，源头治理，持续开展警务专业化建设，做强、做专各警种，通过开展有效的犯罪预防、实施“主动型”警务治理等举措，致力于消除导致犯罪发生的社会根源以及各种诱因，不断满足人民群众对公共安全、公共服务的新要求、新期待。同时，要坚持问题导向，在做好警务宣传、塑造良好警察形象、加强警务公共关系建设的同时，持续强化警务督查，建立严格的警察问责制度，围绕公共安全议题时可尝试授予符合一定条件的社会组织以起诉权，探索建立由公安机关、社会组织、企事业单位以及公民个体等组成的警务投诉委员会，赋予其独立调查权、调解权及出具相关处理建议的权力，专门核实、督办群众投诉和警察违法违纪行为，避免警务决策失当和警察权力滥用。