新冠疫情背景下云南边境地区反偷渡研究

胡博霖，高茂春

中国人民警察大学 a．研究生院； b．特勤学院，河北 廊坊 065000

云南边境地区是我国打击国(边)境偷渡活动的重点区域，这源自于其复杂的地理环境和历史遗留问题。2020年9月，云南省瑞丽市发生境外输入性新冠疫情，2名来自缅甸的偷渡者被确诊为新冠肺炎病例。2021年3月底，瑞丽市再次发生境外输入性新冠疫情，程度较之前更为严重。瑞丽市的疫情防控形势徒然趋紧，当地居民正常生产生活受到了巨大影响。虽得益于瑞丽市政府反应迅速，当地居民紧密配合，成功阻断疫情扩散传播，打赢了瑞丽市新冠疫情防控阻击战，但这两起事件，给当地政府敲响了边境地区疫情防控的警钟，同时也暴露出边境管理部门在打击和防范偷渡问题中依然存在纰漏。患生于所忽，祸起于细微。研究云南边境地区反偷渡问题，对贯彻落实“内防扩散，外防输入”整体防控策略，筑牢边境安全稳定屏障，推进公安机关边疆治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、新冠疫情背景下云南边境地区偷渡活动特点和原因

偷渡活动是指违反国(边)境管理法律制度，非法出入国(边)境和组织、运送他人偷越国(边)境的行为。偷渡不是严格意义上的法律概念，而是我国社会对涉及非法出入境和偷越国(边)境的一种习惯称呼。《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中的偷越国(边)境只是偷渡活动的一个重要组成部分。广义上的偷渡包括非法出入境、偷越国(边)境、组织、运送他人偷越国(边)境等。反偷渡是指公安部门打击和防范偷渡活动的执法行动[1]。

(一)新冠疫情背景下云南边境地区偷渡活动的特点

通过分析一段时期内云南边境地区典型偷渡案件，发现新冠疫情期间云南边境地区偷渡活动和非疫情期间一样，具有行为隐蔽、成员复杂、区域集中等相同特点，但也具有其不同之处，如表1所示。

表1 2020年6—12月云南边境地区典型偷渡案件

第一，偷渡危害程度加重。偷渡活动危害国家边境和国家秩序安全，而新冠疫情期间偷渡活动不单单破坏国家边境管理秩序，还带来巨大的疫情防控压力。新冠疫情期间，正常入境人员都需接受“14+7+7”的隔离措施，接受多次新冠肺炎检验呈阴性后方可自由行动。而偷渡人员破坏了正常入境隔离措施，带来了巨大的防疫黑洞，更给云南边境地区带来了防疫困境和巨大的舆论压力。

第二，偷渡方式多种多样。新冠疫情期间，在我方边境管理部门严厉打击下，偷渡方式越来越多样化。有偷渡组织严密分工、利用“互联网+”组织偷渡；有集体乘船利用夜色秘密偷渡；有通过下水道潜伏偷渡；还有通过山间小道伺机偷渡……各种偷渡方式对我国的防疫秩序和边境管理构成了严重威胁，对边境管理部门的工作提出了新的挑战。

第三，偷渡路径逐渐单向。非疫情时期，入境、出境偷渡都存在，两者占比变化幅度不大，偷渡路径双向化。而新冠疫情期间，得益于我国境内成功阻断疫情蔓延，经济复苏势态良好，云南边境地区查获的偷渡案件中大部分偷渡路径为入境偷渡。虽然存在少量的偷渡出境从事赌博、诈骗的中国籍人员，但因其偷渡出境，最后还是需要偷渡入境，偷渡路径最后都指向入境，所以路径单向化。

(二)新冠疫情背景下云南边境地区偷渡活动的主要原因

第一，云南边境地区周边国家新冠疫情堪忧。当前全球新冠疫情形势依旧十分严峻，防疫形势不容松懈。根据世界卫生组织2021年5月初公布的数据，全球感染新冠肺炎人数已超过1．5亿人，死亡人数超过320万人。特别是云南边境地区周边国家，新冠疫情肆虐。缅甸的新冠疫情已蔓延至全国，单日新增确诊病例和死亡病例不断增加。越南近期新冠疫情卷土重来，众多工厂关门防疫，医院隔离区出现超负荷运转。印度新冠疫情新增确诊病例连续多日保持在30万例以上。这些周边国家都存在经济落后、医疗薄弱、检测条件有限、信息相对闭塞的特点。马斯洛需求层次理论认为，生理健康是需求理论中最低层次，它们在人的需求中最基础，也最重要。换言之，逃避新冠肺炎感染风险，确保个体身体健康是推动周边国家公民偷渡的首要诱因，那么偷渡去往安全有序的中国成为周边国家公民的首选。

第二，缅甸政局持续动荡，游行示威愈演愈烈。缅甸独立后的70多年里，政局动荡和民族冲突一直是影响国家安全稳定的重要因素，也对周边国家和地区安全局势造成了极大的负面影响[2]。2021年2月以来，缅甸政局加速动荡，社会局势错综复杂，民间示威游行愈演愈烈。大批民众上街游行示威，违反新冠疫情防控基本规定，缺乏有效的社交距离，加剧了新冠疫情蔓延。部分示威者把矛头对准在缅的中资企业或者中缅合资企业，针对中资企业打砸抢及纵火，面向华人进行暴力袭击及抢劫。马斯洛需求层次理论第二层次安全需要认为，安全稳定有序的环境，才能免除人们焦虑与恐惧。不安全的社会环境，促使在缅相关人员加快返回中国，使得云南边境地区偷渡活动日益加剧。

第三，口岸、边境通道关闭，边民来往受到限制。新冠疫情背景下，云南省新冠疫情防控指挥部立即发布通告，劝阻毗邻国家人员(含邻国边民)从陆路水路口岸和边民通道入境，暂停客运功能，仅保留货运通行功能。通告发布后，从云南口岸直接入境人数持续下降，2020年4月初入境总人数比3月底减少了74．94%[3]。而云南边境地区多为民族聚居区，边境民族多为跨界民族，与毗邻国家同一民族的边民存在长期交往和亲缘关系，双方边民保持着在边境地区从事探亲访友、治病求医、互市贸易等日常活动。口岸、边境通道的关闭，使得边民正常交往受到限制，而合法入境程序繁杂，防疫隔离耗时颇多，边民选择偷渡的情况越来越多。

第四，我国经济复苏势态强烈，对劳动力需求增加。我国境内新冠疫情防控工作成效显著，本土病例零散偶发，生产生活得到快速恢复。2020年，我国是世界主要经济体中唯一正增长的国家，经济健康发展对于劳动力需求也很旺盛。我国境内劳动力价格远高于毗邻国家，这吸引了大量邻国公民，特别是邻国边境居住的居民。而境外人员迫于疫情困扰，当地正常生产生活因疫情防控，停产停工，正常生活收入受到限制，偷渡来华务工意愿强烈。加之我国边境地区因吸引力不足、内地拉力太大等原因，边境空心化凸显，从事农业、建筑业等劳动密集型行业的年轻劳动力缺乏，急需补齐相关“廉价”劳动力[4]。综上，冒险偷渡来华的务工人员越来越多。

第五，我国西南方向跨境犯罪呈高发多发态势，偷渡活动频发。大部分偷渡出境人员在互联网上看到缅北招工信息后，对高报酬、高福利信以为真，抱着侥幸心理偷渡出境，而实际上却是从事电信诈骗、境外赌博等违法犯罪活动，其中还夹杂大量强迫劳动、故意伤害等现象。有些偷渡出境的犯罪分子，忍受不了境外恶劣的环境，又因其为非法出境，只好伺机再偷渡入境。2021年4月以来，云南、广西移民管理机构相继抓获71名赴东南亚国家从事涉赌涉诈等违法犯罪活动的偷越国(边)境人员，接收19名毗邻国家遣返入境中国人员，各地移民管理机构在全国各口岸依法阻止55名涉赌涉诈人员[5]。这类跨境犯罪，都大多涉及偷渡活动，行动隐蔽多变，危害极大。在未来一段时间，我国西南方向跨境犯罪仍将处于高发多发态势，涉及的偷渡活动也可能逐渐增多。

二、新冠疫情背景下云南边境地区反偷渡工作困境

(一)地理条件上，边境地区复杂多变，便道密道四通八达

云南省有8个边境市、26个边境县，国境线长4 060公里，边境地区山水相连，漫长边境线上，没有天然屏障阻碍，没有明显地理分割。除了正规的口岸和边民通道外，众多便道、密道四通八达，天然的森林和河流作为掩护，为偷渡提供了便利。

历史上，边民联系十分紧密，交界处的边境村庄有共同的语言、风俗习惯、婚姻关系、宗教信仰。长期的接触使得部分人员的亲密关系超越法律和国界，他们对边境地理环境的了解比边境管理部门还要清楚，在他们的掩护下，偷渡活动轻而易举，防不胜防[6]。同时，随着我国经济快速发展，边境地区基础设施“日新月异”，边境地区通往内地的交通网越织越密，偷渡人员从便道、密道偷渡入境后迅速通过发达的道路网潜入内地，很难被抓获，这给反偷渡工作带来了很大困难。

(二)边境治理中，偷渡活动灵活隐蔽，当地政府疲于应对

在云南边境地区实际治理中，有些治理工作人员前期对新冠疫情期间偷渡活动危害性认识不足，仍然依照非疫情期间方式处理偷渡活动。他们认为边境线太长、情况太复杂，偷渡活动灵活隐蔽，不可能全天候管控。同时，我方部分边民也对其危害认识不足，抱着侥幸心态认为新冠疫情影响微乎其微，有的帮助偷渡，有的容留和包庇偷渡人员。随着我方边境管理部门加大打击力度，偷渡活动更趋于隐蔽，从表1中所列典型案例分析可知，有的利用下水道，有的暗号编码团伙偷渡，有的暮色乘船偷渡……这给当地政府打击和防范偷渡活动带来了很大困难。这些短视、违法的行为都有可能酿成重大疫情防控危机。

在全球化背景下，边境地区是跨境流动人口的主要聚集区[7]。而边界的防卫和桥梁功能使得边境地区安全问题从传统领域向非传统领域蔓延，特别是在新冠疫情肆虐和缅甸政局动荡的负面效应外溢下，云南边境地区治理理念必须从传统边疆问题解决方式脱离出来，摒弃传统模式，破解疲于应对局面。

(三)立法层面上，治理偷渡准备不足，法律规章制定杂乱

随着我国经济快速发展，偷渡犯罪也呈现出全新的发展趋势。在《刑法》中，“偷越”虽然包括了非法出境和非法入境两种行为，但在立法观念和司法实践中，“非法出境”被着重强调，而“非法入境”在一定程度上被忽略，是以制裁“非法出境”为中心的偷渡犯罪刑事立法[8]。这种观念在一定历史时期是和我国客观形势相适应的。例如，20世纪60年代至80年代出现的“逃港潮”。在《刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)和《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称出境入境管理法》)中，都有对偷渡的处罚，但存在不同的表述，处罚也不尽相同。例如，偷渡情节严重在《刑法》中才受刑事处罚，《治安管理处罚法》对偷渡的罚款上限为500元，而《出境入境管理法》罚款上限为5 000元。这不仅降低了法律的权威性和统一性，也不利于边境管理部门规范执法[9]。

随着我国由偷渡犯罪出境国，逐渐转变为兼具出境国、过境国和目的国的性质，面对以上制裁偷渡犯罪法律体系准备不足，法律规章制定杂乱，立法工作仍然任重道远。特别是新冠疫情期间，“涉疫”偷渡是典型的“非法入境”行为，其损害的不单是边境管理秩序，还包括严重危及公共安全和社会秩序的稳定。如何维护“涉疫”偷渡后续法益，现阶段依然存在法律空白。

(四)执法力度上，“涉疫”执法迫于限制，打击力度高抬轻放

新冠疫情背景下，边境管理部门执法环境与平常有着很大不同。执法规范化遇到了新问题，特别是打击和防范偷渡活动中，存在执法依据模糊、执法主体疲惫、执法客体“涉疫”、执法舆论嘈杂等状况。同时，“涉疫”偷渡时效性较强，其能否得到及时处理关系到社会舆论压力和疫情防控的成效，执法限制颇多。

《刑法》明确规定了偷越国(边)境情节严重的行为是犯罪行为，应当受到刑事处罚。但在云南边境地区，对大量的外籍偷渡人员进行处罚的过程中，以直接驱离的居多，进行行政拘留或刑事处罚的偏少。这是因为新冠疫情期间，针对“涉疫”犯罪的特点，应对案件办理作出特殊安排，建立一套可操作的“涉疫”犯罪办案工作机制。例如采用“非接触式”办案方式、设置备用的专门羁押场所、实现案件分类管理等。因此，执法办案各环节都牵扯到相当多的警力，而边境管理部门在疫情防控常态化下，警力调配捉襟见肘，迫不得已，打击力度高抬轻放。

(五)双边合作上，对方边防消极放纵，我方边管徒增压力

新冠疫情背景下，各国发展不同程度出现了停滞现象，周边国家也不例外。邻国边境地区政府为发展经济，缓解疫情带来的不利影响，增加其边境地区居民收入，采取了很多措施，其中包括给非边境地区居民发放边民证，默认其边民偷渡到我国境内务工。在边境管控中，我方多次发现对方边境管理部门放纵其边民偷渡至我国，疏于管理、不堵不控，对打击偷渡活动态度不明朗、不坚决。

而偷渡活动往往是双边性、流动性，仅仅依靠我方防范和打击，难以从根源上解决偷渡问题。对于因偷渡入境被我方遣返的对方边民，对方边防部门消极不作为，表现出不愿意配合、消极懈怠。在处罚方面，往往处罚方式单一，力度较轻，罚款了事，实质上起不到任何惩罚和威慑效果，给我方边境管理工作带来了很大的困难。

三、新冠疫情背景下云南边境地区反偷渡体系构建路径

(一)提高科技控边能力，发挥情报信息主导作用

习近平总书记在全国公安工作会议上强调要坚持政治建警改革强警科技兴警从严治警，履行好党和人民赋予的新时代职责使命[10]。对边境管理部门来说，提高科技管边控边能力是履行好新时代职责使命重要体现之一。

边境管理部门必须向科技要战斗力，而偷渡活动的隐蔽性决定了情报信息主导反偷渡的理念。要发挥边境管理总队、边境管理支队、边境管理大队与周边国家的三级合作交流机制，及时加强情报信息交流。要加强内地—边境之间情报协作，汇总研判云南地区边境偷渡活动形势和重要线索，形成打击有组织偷渡活动的整体合力。同时，要扎实推进边境地区公共安全视频监控系统建设，确保边境便道、抵边自然村重要道路口、口岸等重点领域全覆盖。要切实主导科技建警，适时应用警用无人机、“5G+”、大数据技术于人工巡逻间隙，弥补工作漏洞。边境管理部门要积极开展开源情报收集工作，挖掘海量的信息富矿。例如，美国为防范和打击中美洲非法移民潮，专门组织情报人员分析公开的运动热力地图和社交软件的定位数量，动态掌控非法移民潮人数发展趋势，实时调控美墨边境警力布置。这对我们发挥情报信息主导、先行作用，提高科技控边能力，具有十分重要的启示。

(二)巩固党政军警民“五位一体”管边控边机制，合力强边固防

党政军警民“五位一体”合力强边固防，是中国边海防的独特优势，也是反偷渡体系的重要基石。党政军警民“五位一体”管边控边机制实质上是指党委把方向，政府总牵头，公安主治理，军警联动发力，群众积极参与，统筹整合公安民警、戍边军队、乡村干部以及党员群众等，是破解传统边疆治理难题的重要机制。

在边境地区反偷渡一线，边境管理部门要广泛深入开展新冠疫情期间反偷渡活动的宣传教育工作，使广大群众充分认识到新冠疫情期间偷渡严重危害性，教育边民树立国家观念、边界观念、法律意识和疫情防范意识，预防和减少云南边境地区的“涉疫”偷渡活动。一要充分运用边境专职辅警力量和治安员、网格员力量，对抵边自然村实行封闭式网格管理，特别是边民聚集地，实现人口流动全覆盖。二要妥善设立防控检查点，开展规律性和非规律性边境巡检，科学设置联合编组，实现边境线全天候、全区域监控覆盖。三要联合人民群众对边境便道、密道进行物理隔离封堵，对边境河流运用雷达实现24小时照射，以“人防+物防+技防”的方式织密边境管理防线，科学运行党政军警民“五位一体”管边控边机制，共同守住新冠疫情期间云南边境地区安全稳定。

(三)创新相关立法理念，完善边境执法体系

法律是解决问题的框架和基础，也是执法的根本依据和保障。创新相关立法理念，重构顺应新时代治理偷渡的法律体系，迫在眉睫。随着我国经济稳步发展，人民群众生活水平有了很大程度的提高，非法出境人数逐年降低，偷渡事件越来越少。因此，以“非法出境”为主体的立法理念和司法实践已不合时宜，需将“非法入境”作为反偷渡的假想敌。这与我国由偷渡犯罪出境国，逐渐转变为兼具出境国、过境国和目的国，到未来成为偷渡目的国的变革趋势相契合。

完善边境执法体系，很大程度上需要因地制宜、规范执法。我国幅员辽阔，接壤国家众多，边境地区地理环境迥乎不同，发展水平参差不齐，很难以一部法律囊括所有的问题。例如，云南边境地区接壤国家为缅甸、老挝、越南，其国情、社情、边防状况都不相同，现有打击和防范偷渡的法规规章不能满足执法实际需要。这就需要边境地区相关部门因地制宜，结合实际，归纳总结，贴合实战，构建具有边境特色的边境执法体系，这将对云南边境地区开展反偷渡行动大有裨益。

(四)建立反偷渡联席工作会议制度，开展专项整治行动

开展反偷渡工作，单依靠边境管理部门难以取得有效成果。建立反偷渡联席工作会议制度，是学习“脱贫攻坚”、电信诈骗等联席工作会议制度成熟实践，破除以往局限之所在。要从境外预防、边界严打、内地严管三个维度全链条开展反偷渡，才能实现反偷渡的实质胜利。开展偷渡整治行动，要求动员各方面力量，在一定阶段、一定时期集中整治偷渡活动。在偷渡活动猖獗、偷渡案件频发的云南边境地区，既要治理零星个人偷渡，也要严惩团伙组织偷渡。例如，云南省公安机关于2020年9月部署开展疫情防控专项行动，以最大力度打击跨境犯罪特别是偷越国境犯罪，最大限度防止境外风险人员偷渡入境、防止境外疫情输入。

据国家移民管理局相关数据表明，2020年全年共办理妨害国(边)境管理犯罪案件8 200多起、查获非法出入境人员8．9万人次，抓获犯罪嫌疑人1．3万人，促使1．9万名前期涉嫌出境涉赌涉诈等人员回国投案自首[11]。下一阶段，需要继续优化反偷渡联席工作制度，开展专项行动，确保云南边境地区安全稳定。

(五)加强国际警务合作，拓宽跨境合作新内涵

非疫情期间国际警务合作，虽取得了一定成绩，但也存在一些问题。在涉及一般跨境案件时，部分周边国家边防部门消极对待，对待我方交接偷渡案件时更是如此，国际警务合作效果不明显。我国西南边境地方政府及边境管理总队要利用好中缅边境三级边防代表及联络官制度、中越边境地区边界代表团制度，建立并完善警务联络系统，加大交涉力度，及时查清组织者、运送者、引带者，依法严厉打击偷渡人员，实现境内境外全覆盖、全链条打击。同时，还要拓宽跨境合作新内涵。“航空旅游气泡”协定是中国香港地区与新加坡在新冠疫情背景下跨境合作的新举措。根据协议规定，航班只接载特定旅客，对于接受多次新冠病毒检测都呈阴性的旅客，两地将对其往来目的不设任何限制，抵达目的地后无须接受强制隔离，行程也不受限制[12]。在云南边境地区，建议通过强化核酸检测、开展医疗援助、提倡全民疫苗接种，尽早实现边境地区新冠肺炎确诊人数清零，确保连续两个“14日+14日”无新增新冠肺炎确诊病例，而后创造条件构建边境管理区“防疫气泡”。