论出入境行政强制中相对人的权利救济

方郑鑫

中国人民警察大学 研究生院，河北 廊坊 065000

一、出入境行政强制中相对人权利救济概述

(一)出入境行政强制

《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)的立法目的是“维护国家的主权、安全和出入境秩序，促进对外交往和对外开放”，鲜明体现了出入境行政管理兼具管理与服务的双重职能，而行政强制则是实现管理职能的方式与手段。《出境入境管理法》规定了出入境行政强制实施权的法定主体为公安机关。故学界目前认为出入境行政强制的概念是：公安机关为了出入境管理的实效性，维护国家的主权、安全和出入境秩序，在出入境人员违反义务或不履行义务的情况下，对其财产以及人身、自由等依法实施的强制性行政行为[1]。

出入境行政强制依据我国行政强制的法定二分法，分为出入境行政强制措施和出入境行政强制执行。前者是公安机关为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，在必要或紧迫情形下，依法对出入境人员的人身自由或财物实施暂时性限制或控制的行为。后者是公安机关对不履行其决定的出入境人员，依法强制其履行义务的行为。

(二)出入境行政强制的种类

明确出入境行政强制内含的具体种类是细化出入境行政强制研究的基础。出入境行政强制的设定直接来自于《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)和《出境入境管理法》。据此，本文认为出入境行政强制的具体种类包括：(1)当场盘问；(2)继续盘问；(3)传唤；(4)拘留审查；(5)限制活动范围；(6)人身检查；(7)扣押；(8)不准(阻止)交通工具出入境；(9)不准出境。出入境行政强制执行包括：(1)强制迁离；(2)遣送出境[2]。

需要说明的是个别出入境行政强制措施与其他行政行为的辨析存在争议，要把握好行政强制措施的两个重要特征。一是行政强制措施是物理性行为(实力行为)而非意思表示，相对的如行政命令、行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决等，都是一种意思的表示。二是行政强制措施具有暂时性、可复原性。暂时性表现为采取行政强制措施未达到管理上的封闭结果，它是为另一种处理结果的实现服务的。可复原性体现为人身自由权或财产权在行政强制措施结束后仍会恢复到原状态。这与具备终局性的行政处罚、行政强制执行有明显区别。出入境行政处罚大多在法律责任章节明示。常见的出入境行政处罚包括：警告、罚款、拘留、限期出境、驱逐出境、取消在华永久居留资格、限期不准入境及限制再次申请期限、收缴出入境证件等[3]。另外，笔者赞同不准入境是国家行为的观点，行政强制是具体行政行为，有可诉性，而不准入境在多数国家不可救济，且实践中我国出入境边防检查机关有权实施无理由退运。最后，限期迁离与责令返回，笔者观点是属于行政命令。二者是意思表示，要求行为人履行义务而非实力行为，若不履行则会导致强制履行即采取行政强制执行。对于不履行限期迁离的人员会被强制迁离，对于不履行责令返回的人员会被强制返回即遣送出境。

(三)出入境行政相对人的权利探究

出入境行政相对人的权利(1)出入境行政强制相对人的权利是指由行政法所规定或确认的，在出入境行政强制法律关系中由行政相对人享有并与行政主体的义务相对应的权利。是一种相对于“公权力”的公民“私权利”，是宪法所确认的公民基本权利在出入境行政强制领域的具体化。在出入境行政强制的具体领域，为了对出入境行政强制中行政相对人的权利予以救济和保障，我们可以将权利大致分为以下几种：

1．自由权

相对人自由出入境是涉及其人身自由的宪法所赋予的基本权利，允许本国公民出入境是一国的义务。出入境行政强制相对人的一切合法权益和自由均受法律保护，未经法定程序，行政主体不得予以限制和剥夺。《出境入境管理法》中对此亦有所体现，自由既是法律的最高价值追求，也是出入境行政强制相对人享有和行使其他权利的基础和前提。

2．平等权

在出入境行政强制法律关系和出入境行政强制管理活动中，出入境行政强制相对人处于被支配地位，但行政相对人在法律面前应当是平等的。出于行政合理性原则的要求，行政机关应当站在客观中立的立场上，对各个出入境行政强制相对人一视同仁。因此，出入境行政强制相对人有权要求行政机关客观、中立、公正地对待所有相对人，做到不偏私、不枉法。

3．程序性权利

在出入境行政强制中行政相对人的程序性权利(2)出入境行政强制中行政相对人的程序性权利，是指行政相对人依法享有的在行政主体作出涉及行政相对人权益的行政决定的过程中以及违法行政决定造成损害后获得补救的权利。具体包括知情权、陈述申辩权、申诉权、申请行政复议权、提起行政诉讼权等。当前实务部门大多通过正当法律程序对行政权力予以规范和监督，对行政相对人的实体权利予以保障。通过确保行政相对人的程序性权利的享有和行使，行政相对人才能更好地通过正当法律程序减少和避免出入境行政强制的违法行使，从而维护自己的合法权益。

(四)行政救济的内容

行政救济是我国现阶段出入境行政强制相对人的权利救济的主要途径。但行政救济是学理概念，并非法律术语，学界对其概念和内涵的认识也并不统一[4]。根据我国学界对行政救济的通说观点，行政救济不仅包括纠正违法或不当的行政行为，还包括补偿因行政行为而遭受的财产损失等；从另一个角度来说，行政救济包括申请行政复议和提起行政诉讼以及要求行政赔偿等法律救济途径[5]。

二、我国出入境行政强制中相对人权利救济的现实困境

(一)我国出入境行政强制中相对人权利救济在制度层面的现实困境

1．出入境行政强制各阶段性行为的权利救济规定亟待健全和完善

《行政强制法》规定，出入境行政强制由多个阶段性行为组成。笔者认为应当对出入境行政强制措施和出入境行政强制执行各环节中可救济的阶段性行为赋予相应的权利救济途径，将各阶段性行为纳入权利救济范围，同时明确各阶段性行为的责任主体，使权利救济落到实处，尽最大努力为出入境行政强制相对人在出入境行政强制各阶段的权利提供救济。

然而，我国的制度现实与当代行政法治理念的制度设想还有一些差距。我国现行行政法律制度中，出入境行政强制程序中催告、强制决定、送达、强制实施等各阶段性行为的具体权利救济途径的规定还略显单薄。再者，根据我国现行法律规定，法院在对出入境行政强制行为进行审查时，往往不会触及其前提基础性行政行为，一般就出入境行政强制的实施行为进行审查，偶尔会使审查救济浮于表面，削弱了权利救济力度。

2．出入境行政强制相对人的陈述权和申辩权限制过多且缺乏保障

我国《行政强制法》对出入境行政强制相对人的陈述权和申辩权的规定较为笼统，限制也颇为严苛。举例而言，我国现行法律仅规定了相对人在执行时有权向行政机关陈述和申辩，而事后相对人是否有陈述和申辩的权利却未明确规定。然而在出入境行政强制措施执行时，相对人由于事出突然，往往不能很好地为自己进行辩护，可见在事后赋予相对人陈述和申辩的权利尤为必要[6]。再如，我国现行法律对出入境行政强制相对人在被送达出入境行政强制决定书后，是否有权进行陈述和申辩的问题，没有明确规定。而且在非诉强制执行程序中，相对人在法院审查强制执行时亦未被明确赋予陈述和申辩的权利。

3．出入境行政强制中行政补偿救济制度的缺位

我国目前行政补偿多依赖各单行法律法规的零散规定。然而社会现实纷繁复杂，各种令人意想不到的情况层出不穷，除了违法出入境行政强制行为可能侵害行政相对人的权益外，合法出入境行政强制行为亦可能对相对人的合法权益造成侵害。此时，相对人的权利救济就需要通过行政补偿制度予以实现。由此可见，填补行政补偿在出入境行政强制领域的制度缺位是完善出入境行政强制相对人权利救济的当务之急。

(二)我国出入境行政强制中相对人权利救济在实施层面的现实困境

1．出入境行政诉讼缺乏约束力与执行力

随着《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的颁布，本应使私人对政府的权力，从事实和观念上都发生革命。然而，现实情况却不尽如人意。我国行政诉讼的约束力和执行力仍有待加强。判决若不能得到及时的执行，那么判决就如同一张废纸，各项救济措施也难以发挥其应有的功效。

2．出入境行政救济机关的独立性和公信力不足

有统计数据显示，我国出入境行政强制中合法权益受侵害的行政相对人大多不愿意通过行政诉讼，而多通过信访渠道进行维权申诉(3)《行政诉讼法》实施初期，法院平均每年受理的行政案件仅35起，撤诉率高达60%。2016年全国受理行政案件93 000起，而同期信访受案数却高达12 000 000起。。而造成这种“信访不信法”尴尬局面的一个原因就是法院在行政诉讼中缺乏独立性、权威性。从外部关系上看，我国法院系统与行政区划对应设立，法院经费与人事任免受同级人民政府和人大制约；从内部体制上看，我国法院系统虽然在理论上各级之间仅为“指导”，但是实践中往往是下级法院依附并服从于上级法院[7]。

而作为另一个出入境行政强制中行政相对人的权利救济渠道的行政复议，同样存在着一些局限。尽管行政决定的作出部门与行政复议审查部门不是同一部门，但仍从属于同一行政机关内部，存在“自己做自己的法官”的嫌疑，很可能违背自然公正原则。况且由于行政复议缺乏监督程序，易受行政意志制约，所以复议决定易流于形式，行政复议结果往往难以令人信服，这也严重削弱了行政复议的救济效果[8]。

3．出入境行政执法人员素质不高，出入境行政相对人维权意识薄弱

一方面，部分行政执法人员自身素质低，执法水平不够，方式方法欠佳；另一方面，我国的行政相对人维权意识薄弱，进而放弃向有关救济机关寻求权利救济。

三、完善我国出入境行政强制中相对人权利救济的构想

(一)行政强制法层面完善出入境相对人行政强制权利救济的构想

1．明晰出入境行政强制救济中的模糊概念

我国出入境行政强制救济制度中，存在少量模糊概念，形成了法律的模糊地带，在一定程度上阻碍了出入境行政强制相对人救济权利的行使。如《行政强制法》第二十条中“立即”就属于模糊概念。再如，《行政强制法》第二十五条规定延长查封、扣押的决定应当及时书面通知当事人，其中“及时”也属于模糊概念。对此，可参考借鉴我国《刑事诉讼法》来明确我国出入境行政强制救济制度中的类似模糊概念，将“通知”时间由“立即”“及时”明确为“24小时内”，以此兼顾行政效率与人权保障。

2．填补出入境行政强制救济制度的缺口

第一，设立声明异议制度。一方面，出入境行政强制相对人向行政机关提出申请，促使行政机关自查自纠；另一方面，虽然《行政强制法》中规定了中止执行和终结执行制度，但实践中行政机关主动中止或终结执行的情况并不常见。尽管行政相对人可以通过行政复议或者行政诉讼获得救济，但是不停止执行制度一定程度上阻碍了行政相对人救济权的实现。所以，为了保护出入境行政强制相对人的合法权益，也为了行政法治化建设，声明异议制度的设立，不仅必要，而且势在必行。第二，建立执行时效制度。为了避免行政相对人的权利长时间处于不确定的模糊状态，从而无法维护自己的合法权益，笔者建议建立执行时效制度。

3．严格规范我国出入境行政强制的设定和实施权限

从我国现行的《行政强制法》及有关法律法规的规定和司法实践中的情况来看，我国出入境行政强制的设定主体、实施主体、实施措施等各方面的规定繁杂无序，缺乏体系。这显然不利于对出入境行政强制相对人的权利保护和救济。对此，笔者认为，一方面，我们应当规范出入境行政强制的设定主体和设定程序，同时对现行法律法规中出入境行政强制实施方面的规范予以梳理和归纳，并对其中不适当、不合理的部分进行修改或删除，完善和细化出入境行政强制措施的具体规定，使行政机关内部行政行为、行政处罚行为与出入境行政强制措施能够有效区分开来。另一方面，我们应当通过严格规范我国出入境行政强制的设定和实施权限来限定各级、各类行政机关实施出入境行政强制的职权范围，做到“有权必有责，用权受监督”，同时避免出现职权交叉和疏漏，防止救济无门的情况发生。

4．将权利救济的范围扩展到出入境行政强制的各阶段

为了将出入境行政强制中相对人的权利救济范围扩展到出入境行政强制的各阶段，最大限度地对相对人的权利予以保障和救济，笔者认为，必须对出入境行政强制各阶段性行为制定和设计不同的救济方式。具体而言，一方面，在出入境行政强制措施的各阶段，法律均应为出入境行政强制相对人创设权利救济的路径，以维护其合法权益。另一方面，应当将催告、送达等准法律行为纳入出入境行政强制执行的权利救济范围内，使相对人在出入境行政强制执行中遇到的各类实体和程序问题都能得到救济。

5．适当扩充并保障出入境行政强制相对人的陈述权和申辩权

根据英国古老的自然公正原则和“正当法律程序”的要求，在公民的权利将因为决定而受到影响时，应当给予其知情和申辩权利。从另一个角度来说，对于决定主体而言，负有履行告知和听证的义务。由此可见，完善和保障出入境行政强制相对人的陈述和申辩权利是法律的应有之义。

针对我国现阶段出入境行政强制中相对人的陈述权和申辩权现状，笔者建议，对出入境行政强制措施，赋予相对人在行政机关实施前后陈述、申辩的权利，行政机关应对其陈述和申辩的内容予以记录，保证落实。

(二)救济法层面完善出入境行政强制相对人权利救济的构想

1．在出入境行政复议中设立复议委员会

在出入境行政复议中，复议结果之所以难以保证公平公正，与复议机构设于行政机关内部、在处理行政争议过程中对政府依赖性强等现实情况有着较大关系。为保证复议结果的公正性，我国已经将行政复议委员会制度在多地区推广试行，取得了较好效果。行政复议委员会在审理时，不再仅仅以书面审理审查、裁决案件，而是允许行政复议申请人和被申请人出示证据，进行质证，展开辩论，说明理由，进而使纠纷解决过程透明化，实现了“看得见的正义”。如此，既可以保障出入境行政强制中行政相对人的合法权益，又可以保障出入境行政强制复议案件处理结果的公平、公正，还可以完善出入境行政强制中行政相对人的行政救济制度。

2．提高出入境行政诉讼中行政案件的审判层级

有统计显示，我国现阶段行政诉讼中，出入境行政强制案件少，撤诉率高。笔者通过调查走访，发现之所以会出现这种现象，是因为我国法院的独立性不强，审理出入境行政案件时受制于种种因素，顾虑重重，难以客观、中立地作出判决。笔者认为，针对这种情况，可以通过改变出入境行政案件的审判层级加以解决。通过改变法院行政审判庭的地位或者提高行政案件审级，能够在很大程度上帮助受审法院作出公平、公正的审判结果。

3．健全出入境行政强制领域的行政补偿制度

在出入境行政强制领域，建立和完善行政补偿制度可对行政机关因合法出入境行政强制而对行政相对人合法权益造成的损害给予合理补偿。我国现阶段缺乏系统、完善的行政补偿制度，在出入境行政强制领域，出入境行政强制相对人因合法行政行为所受的损失难以获得有效救济。因此，我国目前急需建立针对出入境行政强制领域的行政补偿制度，使相对人寻求利益的救济有法可依。

同时，由于我国的行政补偿制度目前仅仅规定“适当”对行政相对人予以补偿，力度较小，实际意义不大。笔者建议，我国可采取“以适当补偿为原则，兼顾全面补偿”，对不同地区，有条件地区别对待：对经济发达地区以全面补偿为主，适当补偿为辅；对经济欠发达地区以适当补偿为主，全面补偿为辅，如此便符合我国发展现状。

(三)法律实施层面完善出入境行政强制相对人权利救济的构想

1．保障救济机关中立，树立救济机关权威

我国现阶段主要的出入境行政强制救济机关为行政系统内部的行政复议机关和司法系统的人民法院。对于行政系统内部的行政复议机关，我国已通过设立“复议委员会”制度进行试点并取得了较好效果。但是，由于行政复议对于大多数行政纠纷并不是最后的权利救济途径，且由于行政复议作为一种行政系统自我监督、自我纠错的措施，其复议决定的中立性、复议机关本身的权威性势必难以得到最广大人民群众的认可。而作为司法最终救济原则在我国出入境行政强制领域的体现的诉讼救济便成了最佳的选择[9]。下面，笔者将谈法院作为司法救济机关的中立性和权威性的完善构想。

笔者认为，设立独立的行政法院是我国现如今较为切实可行的制度构想。司法系统与行政系统分属不同系统，本应相互独立，其诉讼救济的中立和权威本无需置疑。但是我国的现实情况是，法院的财政经费往往与当地政府的财政拨款有着千丝万缕的联系。笔者建议，设立中央垂直领导的行政法院，由中央财政负担其经费，不失为一个可行之策。这不但可以让法院法官审理行政纠纷时无后顾之忧，能够更好地做到客观中立，依法公正审判，而且能让人民群众相信诉讼救济的可行性和有效性，树立行政法院作为救济机关的权威性和公信力。再者，行政法院通过审理行政纠纷，也可以成为中央监管地方政府是否依法行政的有力抓手，可谓“一箭三雕”之策。

2．提高出入境国家工作人员法律素质与出入境行政相对人维权意识

首先，提高出入境行政强制执法人员的素质，避免粗暴执法。如今，在国家机关工作人员实施出入境行政强制的过程中，因违法强制或执行不当而引发的纠纷时有发生，这与个别国家机关工作人员的法律素养和执法水平不高有一定的关系。出入境行政执法人员应告知出入境行政强制相对人采取出入境行政强制的原因及其享有的权利，同时，在执法过程中，应当注意方式方法，避免合法不合理的出入境行政强制行为。

其次，要注意提高法院行政审判人员的法律素质。司法工作人员作为法律的执行者，其自身的法律素养，尤其是对于《出境入境管理法》《行政强制法》等相关法律法规的理解严重影响着出入境行政强制的具体实施。针对个别地区法院行政庭法官专业素养不强的情况，可定期组织强化培训，提高其专业知识，确保行政案件的审判质量。

最后，我们还要通过普法宣传，提高公民的维权意识，动员出入境行政强制相对人拿起法律武器维护自身合法权益。目前，虽然出入境行政强制相对人维权意识有所提升，但相对人却常常由于超过诉讼时效、对行政诉讼被告认识不清、痴迷信访救济，不愿寻求复议、诉讼救济等各方面原因，错失维权良机。我们必须认识到公民本人作为其自身权益最直接捍卫者的地位是无可替代的。因此，应加大全民普法力度，进一步加深公民对法律和权利的认识，使出入境行政强制相对人能正确、及时利用行政救济制度维护自身合法权益。

四、结语

古罗马法谚曾云：有权利必有救济，无救济则无权利。然而，我国行政法学理论界目前对出入境行政强制的研究多集中于出入境行政强制主体的控权和制度本身的完善，对出入境行政强制相对人和相对人权利救济制度的关注却远不如前者。

在查阅、学习古今中外的出入境行政强制制度理论和法律规定以及有关出入境行政强制的判例后，笔者意识到，受制于制度天然不完美的客观事实，以及执法者作为人所不可避免出现错误与疏漏的情况，仅仅想通过对出入境行政强制权本身的规制来将其“关进制度的笼子里”是很难实现的。

既然侵害无可避免，那么救济就显得尤为重要。因此，笔者尝试通过赋予出入境行政强制相对人完备的救济权利，使其能够以救济权利与出入境行政强制权力相对抗，从而开创“以权利制约权力”的局面。同时，本文将研究的重点从对出入境行政强制主体的控权转向出入境行政强制相对人权利的维护和救济权利的赋权，与我国政府逐步向服务型政府转变的理念，以及十九大“建设法治政府，推进依法行政，严格、规范、公正、文明执法”的要求也是相契合的。