后疫情时代入境外国人风险防控

赵蔚然，王 强

中国人民警察大学 a.研究生院； b.移民管理学院，河北 廊坊 065000

2020年3月18日，《世界是平的》作者托马斯·弗里德曼(Thomas L.Friedman)在《纽约时报》发表专栏文章指出：新冠肺炎疫情已经毫无争议地成为全球秩序的“新历史分水岭”，其将世界历史划分为两个阶段，即“前新冠时代”(Before Corona)和“后新冠时代”(After Corona)。本文所述“后疫情时代”，不仅指疫情结束以后的时期，也包括疫情尚未完全消除，社会正处于从疫情暴发的非常时期向疫情防控平稳化、常态化过渡的时期。新冠肺炎疫情引发一系列风险命题，促使我们重新反思和理解后疫情时代的“新风险社会”，以及如何降低风险的互溢。

一、新冠肺炎疫情对入境外国人风险防控的挑战

新冠肺炎疫情暴发后，跨境人员的高频流动和复杂网络促进了全球性公共卫生事件的形成和升级[1]。与此同时，疫情与非法出入境、恐怖主义渗透、跨境电信诈骗风险、跨境赌博风险等相互交织。这些重大社会风险交互作用，形成一个重大风险复合体，对入境外国人风险防控提出更高要求。

(一)疫情风险不确定性对入境外国人管制稳态特征提出挑战

风险是一种“偶然出现的图式”，疫情风险最核心、最基本的特征是不确定性。新冠肺炎疫情何时停止，风险何时得到全范围的控制，都具有极大的不确定性[2]。由于各国风险承受力及社会脆弱性不同，加之疫情风险的多变性和不确定性，存在导致新的危机和风险衍生可能性，存量风险和增量风险爆发最终可能引发严重的社会危机。入境外国人风险的不当预防和无效处置，极易引发公共管理、国际外交与国家形象、社会经济、次生舆情等衍生风险和公共危机。

传统风险管控体系较习惯于采取常态化管理方式，即在面对入境风险时，以清晰的纵向脉络为主，划定职责授权，各司其职、各负其责，各部门根据自身职能设置相对独立的处置预案。一方面，这种以根据预案实施为特征的常态化风险管理制度在一定程度上避免了权职交叉和处置漏洞；另一方面，其在应对疫情风险方面缺乏灵活性和准确把握能力，各部门横向合作趋于表面，集约化不高，治理方式指向性、针对性不强。后疫情时代向当前入境外国人管制制度提出新的挑战，要求进一步提高灵活性，打造因时而动的入境外国人管理机制。

(二)疫情风险的危害性对入境外国人管控能力需求和供给匹配性提出挑战

当今世界各类风险常常是复合、多变和衍生的，一个突发事件会引发一系列关联性风险。新冠肺炎疫情首先引发公共卫生风险，是单一的健康安全风险。在疫情发展和应对过程中，又衍生出社会秩序和社会稳定、福利分配乃至文化对立等风险。疫情暴发以来，国家移民管理机构根据不同时期国家防控总体安排和力量部署，在口岸采取严格管控与服务同步施行的应对措施，取得重要成效[3]。但反观整体流程和演变过程，可以发现社会治理共同体能够供给的资源及能力较为有限[4]，而疫情风险的严重危害性对社会治理提出巨大需求。

防止危机爆发的关键在于构建有力的风险隔离、风险阻断和风险防御等机制。新冠肺炎疫情的严重灾害性和大范围传播性，要求边检机关进一步提高信息获取、边境管控和持续应对等能力，利用好大数据监测及风险评估手段，更加系统地分析和评估各种风险因素，并通过优化规划、建设和管理手段，织密以国门为界乃至国门外的风险隔离网，以更为积极主动的管理方式，达到“消除或控制存量风险，预防或减少增量风险”的风险防控目标。

新冠肺炎疫情传播速度快、感染范围广，防控难度大。因此，亟须构建以统一领导、综合协调为特征的非常态化风险管理体系及其配套管理制度，政府部门与专业部门之间、政府不同层级之间、政府与公众之间、国家内部不同地区之间以及不同国家之间要紧密合作、协同作战，建立起防控有力的风险阻断机制和风险防御机制，合力共同应对疫情。

(三)疫情风险对入境外国人管控模式提出挑战

新冠肺炎疫情风险波及面广，易跨界蔓延。传统查验模式难以适应大进大出的跨国人员流动趋势，极易造成入境风险防控漏洞，存在一定安全隐患。边检机关要进一步提高将风险御之于国门之外的能力，加强入境外国人风险等级评估管理，建立边境前移、风险预警、立足全局的入境外国人管控新模式。这离不开更广阔范围的数据和全方位立体监控数据库，需要大力凝聚社会组织广泛参与，打造以数据链接的共同体。

二、新冠肺炎疫情期间部分国家应对外国人风险策略

新冠肺炎疫情给世界各国入境外国人管控带来极大挑战，使得各国边境管控、移民管理目标和模式均发生调整和变化。

(一)我国移民管理领域应对入境外国人风险防控举措

为迅速消除新冠肺炎疫情对我国国家政治稳定和公民生命财产安全造成的巨大威胁，我国移民管理局不断调整改进外国人查验模式，建立以数据预警研判为先导，口岸查验为基础，协作配合为支撑，执勤防护为保障的入境外国人风险防控体系。

疫情期间，为实现以实质审查为核心的入境外国人风险动态化管理，我国出入境边防检查部门综合利用国际航班载运人员信息预报系统(简称API系统)和交互式旅客信息预报系统(简称iAPI系统)，要求国际航空器负责人或代理单位预报机组人员信息与旅客信息。通过预检，边检机关主动掌控、全面快速获取入境旅客身份及航班信息，既可在值机阶段阻止高风险人员登机，也可根据需要在前台查验时精准拦截需审查人员。与传统边检模式相比，在数据内容、传输时效及信息反馈等方面均获得极大提升。边检机关在获取现有出入境人员身份信息基础上，综合运用公安部、外交部等多个部门信息平台进行风险评估，筛查重点人员。通过境外轨迹查询，将数据分析的起点拓展至国际航线启程点，避免因国际中转而忽视第一上机点可能产生的风险。此外，边检机关还密切关注入境旅客信息自我申报，并创新利用科技手段便利统计和导出数据。如天津边检总站研发入境信息申报小程序，入境人员可于航班抵达前就第一乘机点、健康信息与自我风险排查等个人信息进行网上申报，不仅大大便利低风险人群快速通关，也丰富边防检查机关查控数据源，进一步防范入境外国人风险。

后疫情时代的出入境安全风险并非单一风险，其与社会公共安全风险、涉恐风险[5]交织在一起，以复合型态势带来深远影响。新冠肺炎疫情持续蔓延期间，我国出入境边防检查机关在数据分析、重点排查、风险预判、轨迹追踪等方面发挥了不可替代的作用，与各省(区、市)政府、卫生健康委员会、海关等部门密切协作，在国门口岸织就一张密不透风的“防护网”。通过数据信息的传递、情报举措的交互，扩大了出入境安全风险感知范围，提升了对出入境安全风险分析的精准度，也使得我们进一步思考入境外国人风险防控的“共同治理”和数据集成新模式。

(二)美国移民管理领域应对入境外国人风险防控举措

截至2021年9月，美国新冠肺炎病毒感染人数已逾4 100万人，累计死亡人数超过67万人。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情感染和不断加剧的社会风险，美国移民管理部门根据实时数据分析不断更新移民管理政策，将风险管控措施延伸至入境口岸之外，协调多方组织机构联合开展风险防控。

根据美国移民管理部门数据显示，大约有230万非移民(学生或临时工等持有临时签证的人)居住在美国。美国移民管理部门将风险防控的视野扩大至口岸之外，针对入境外国人管理进行多方联合治理：美国移民和海关执法局发布新的执法政策，将拘留重点转移至具有公共安全风险和犯罪的非公民上，推迟对不属于这些优先事项的非公民的执法行动；美国移民局暂停移民、签证、就业授权文件的申请、受理和裁决；美国公民和移民服务局(USCIS)实施新规，阻止那些已经享受过公共福利，或者政府认为未来可能享受公共福利的移民获得绿卡。

(三)欧洲移民管理领域应对入境外国人风险防控举措

新冠肺炎疫情是申根系统迄今面临的最大挑战。从2020年3月起，至少17个成员国因此关闭边境。虽然申根地区的内部边界已在夏季基本重新开放，但欧洲外交关系理事会和其他机构进行的民意调查发现：尽管公众继续支持欧盟协调应对疫情，但对加强边境控制的支持有所增加。申根系统依赖于各国相互信任，彼此分担责任。在重塑信任方面，欧盟作出以下努力。

一是提高数据和信息共享的可靠性和快速性。更好地了解各成员国如何处理与危机有关的问题，有助于减轻疑虑，并在问题失控之前及时引发关注。在移民管理方面，EURODAC系统(指纹识别计划)可以快速交换避难申请者和未经授权的边境越境者的信息，并审查欧盟规定的避难申请责任是否得到正确应用。同时，对成员国实施申根规则情况进行定期评估，公开评分结果，指出潜在问题，并就可能发生的风险进行预防和处理。

二是在业务层面建立协调机构，促进跨国合作。

三是动员技术革新，监测或解决紧张局势。在明显需要边界管制情况下，创造性地促进一定程度的跨界流动和避免边界完全关闭。

四是投资基础设施建设，加强对外联合管理。欧盟投资支持建立成员国的庇护、边境管理和遣返制度，对解决人员出入境管理方面的信托问题发挥关键作用，由欧洲国际边界管理署(Frontex)及欧洲避难机构EASO提供业务支持。

三、后疫情时代应对入境外国人风险防控路径

2019年1月21日，习近平总书记对防范化解政治、经济、科技等领域重大风险提出明确要求：“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招。”[6]治理本身又带来新的风险，包括制度化风险[7]和技术性风险，而技术治理的制度化又使这两者结合在一起。随着我国对外开放的步伐加快，边境口岸出入境管理工作量持续加大，管理形势日趋复杂，构建立体合成的专业能力建设体系更为紧迫和重要。

(一)优化数据分析

大数据技术在新冠肺炎疫情精准防控、态势研判、传播路径分析以及对流动人员的健康监测、精准施策和企业复工复产中扮演着重要角色，深入挖掘、科学分析和应用大数据可以提升社会治理的科学性、预测性、准确性。

1.构建移民领域大数据支持平台

当前，出入境边防检查机关缺乏综合化、智能化的信息分析平台，各个信息系统相对独立，不具备关联化的智能性分析和碰撞比对功能，对入境外国人的风险审查大多依靠人工转格式并逐个系统分析，不足以应对后疫情时代海量信息的处理需求。理想、高效的大数据演算及监测平台，应当以数据集成为途径，推动各边检口岸和出入境管理部门技术融合、业务融合、数据融合，打通跨地区、单位信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台。而构建这一平台的关键就是探索解决用于及时发现、破解风险的信息共享权限及管理路径等问题。以iAPI为例，各边检总站内部有着各自的查询手段和查询条件，相互间无法做到信息共享而形成“数据壁垒”。通过构建移民领域大数据支持平台，使“孤岛”信息实现实时互联互通，有利于海量信息更大程度发挥效用。

2.融合共享移民领域“大数据资源池”

入境外国人风险并非单一式、孤岛式风险，构建全国信息资源共享体系，织密触角广泛、灵敏多样的协同管理、服务、防控网十分重要。希克斯认为，以信息科技为支撑，借助无藩篱的信息整合技术和全社会数据库的共享传输，能够使政府通过信息整合把握全局[8]。面对入境外国人风险治理，必须打破政府之间，政府与非政府组织、部门之间，政府与社会组织、企业和公民之间的藩篱，修正重大突发公共事件下风险治理的单一化和低效化，提高以社会协同治理为特征的扁平化、透明化、整合化，构建密不透风的风险防护墙。

如图1、图2政务信息资源交换体系示意图所示，政务信息的高效交换是应对重大风险决策的重要基础和焦点要素。对于曾入境我国的外国人要加强入境后信息完善工作，在数据库中收集交通、电信、酒店等地方行政部门和公共服务机构掌握的信息数据，进一步丰富数据库内容。结合实战需要，对各类来源格式标准不同的数据，按照实体关系行为轨迹标签等主题进行分类治理，形成目录化的服务资源，经过对原始数据资源种类的提取组织分类和汇聚数据的清洗去重归并，实现标准化数据采集和存储。“数据池”可通过权限进行管理，围绕数据合作中面临的空白点，划分各自数据采集的责任和采集模式，并不断予以完善和丰富，提高风险评估预警的效率和准确度。以数据助力科学决策，调整签证和移民政策，有针对性地调整移民执法重点和阶段性任务、目标，避免由于移民政策的单方面变动造成社会其他部门面临风险环境改变，而出现措手不及的连环效应。

图1 政务信息资源交换体系技术管理架构

图2 政务信息资源交换体系管理环节与角色职责示意图

3.构建高效运行的移民管理情报平台

海量数据和信息的最终形态应当是可用的指导性情报。情报工作可大大提高警务资源利用率，达到社会资源低投入、风险防控绩效高产出的效果，打造随时更新有效信息、实时检索相关线索、及时转化可用情报的中央集成信息处理机制，可以缩减大量的人工查验工作。综合收集、分析、提炼来自于外国人管理大环境的重要情报信息，同时以及时、准确的情报信息影响治理决策，把风险防控转化为具体而有针对性的资源调配和战略行动，从而形成一个动态的良性循环。在已有的全国警务综合信息平台基础上，建立统一、科学、高效、实时共享的移民管理情报平台，通过与其他情报流程互相映照，形成完整的外国人情报信息链，有利于提高移民管理部门的快速反应和整体作战能力。通过在平台上发布实时防控形势及事态发生发展趋势，及时做好对策研究、发布预警信息，可提高风险管理能力。

(二)加强风险治理共同体建设

习近平总书记在2020年5月24日参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时指出，疫情监测预警贵在及时、准确。要改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制，提高评估监测敏感性和准确性，建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制，及时研判风险，加强传染病等重大疫情应对处置能力建设和培训演练，改善疾病预防控制基础条件，完善公共卫生服务项目，建立适应现代化疾控体系的人才培养使用机制，增强一线疾控人员的荣誉感和使命感。通过风险管理促进风险韧性构建，推进以责任为核心的合作式治理，完善多主体在风险治理中发挥作用的协同机制[9]。要增强韧性，须打破利益格局进行优化重组，关注构建利益共同体、尊重专业两个核心，重视价值链闭环。

1.推进国际合作体系建设

截至2018年底，世界上绝大多数国家政府就管理国际移民问题达成一套广泛的原则和承诺。2018年12月通过的《安全、有序和正常移民全球契约》(GlobalCompactforSafe，Orderly，andRegularMigration，以下简称《契约》)让人们有理由对跨境流动国际合作的新时代充满期待。大约在同一时间，联合国系统重组处理国际移徙各方面的组成部分，创建联合国移徙网络，在该系统中带头支持实施《契约》。2016年，国际移民组织(IOM)作为相关机构加入联合国系统，为该网络提供领导。将《契约》的政治承诺转化为具体行动从来都不是一件容易的事情。《契约》的广度反映了谈判国家所优先考虑的范围之广——有的相互重叠，有的相距甚远。尽管如此，《契约》中仍就大量可以合作的领域提出倡议。2018年《契约》通过后，2019年进行制度调整并计划将其目标转化为行动，2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，颠覆了优先事项、伙伴关系和行动计划。

疫情在全球蔓延彰示了人类命运共同体的真理性，也是推进全球各国从共同利益出发，求同存异、达成共识、共克时艰的重要机遇。习近平总书记出席二十国集团领导人峰会时指出：当前，疫情仍在蔓延，国际格局加速演变，单边主义、保护主义上升，全球产业链、供应链受到冲击。他提出：提高应对全球性挑战的能力。当前，最紧迫的任务是加强全球公共卫生体系建设，防控新冠肺炎疫情和其他传染性疾病。要加强世界卫生组织作用，推进全球疾病大流行防范应对，扎牢维护人类健康安全的篱笆，构建人类卫生健康共同体[10]。

美国移民政策研究所《国际移民治理能否挺过新冠肺炎疫情大流行》中指出“在入境点——无论是在陆地、海港还是机场——进行合作是避免混乱地重新开放旅行的唯一途径”[11]，打破常规单一、零散的边界管理方式，以“综合、安全、互信互惠”的国际移民合作取而代之。进入2021年以来，新冠肺炎疫苗接种在各国开始推行和逐渐普及，“疫苗护照”(政府颁发的卡片或智能手机徽章，说明持有人已接种抗冠状病毒疫苗)也应运而生。其目的是让跨境家庭团聚，刺激经济复苏，让数亿接种过疫苗的人恢复到一定程度的正常国际旅行状态。以色列凭借着高疫苗接种率，于2021年3月率先推出自己的“疫苗护照”。一些欧洲国家也在考虑其实用性并效仿推广。美国拜登总统已要求联邦机构研究相关施行方案。笔者认为，由于各国经济发展水平、受种人群和对疫苗的接受程度不同，对抗新冠肺炎的疫苗品类及认可度、效用不同，单纯依靠“疫苗护照”判定某个人是否具有入境传播风险尚不可为，但对于入境外国人风险评估具有一定参考价值。因此，建议在加强国际合作基础上，由国际移民组织或世卫组织设置统一、可被各国认可的“疫情护照”。

国家(地区)之间完全放开风险管控数据权限，是以深厚的信任积累和紧密合作关系为基础的，涉及国家数据安全及其隐患。但应对入境外国人风险管控，构建跨国界的风险防控体系，应当以维护人类共同安全为共识，从各国“共同利益”出发，建立以数据共享、风险共管、危机共治为基本特征的合作机制。因其本身的跨界属性，入境外国人风险势必带来风险的外溢和传入，导致风险的放大，且在其传播过程中也势必形成国家间新的利益共同体[12]。只有树立合作共赢、互助互利思维观念，加强信息共享和协作，推进国家间合作体系建设，打造多边跨境风险防控机制，才能形成多赢的治理格局。

2.打造国内“零缝隙共同体”防控机制

对于入境外国人风险治理，要强化部门间协同意识，逐步克服信息壁垒和治理资源碎片化，避免产生移民管理机构孤岛式风险治理，以维护公共利益为根本目的打造国内风险治理“零缝隙共同体”。入境外国人风险防控涉及国家安全、社会秩序稳定、卫生健康等多重共同价值追求，只有有效协同动员多元主体和多方力量，以入境外国人风险为轴心，多面拓展治理范畴，打通政府和社会之间的阻隔，以“共同体价值理念”为牵引把处于分散状态的社会组织有序聚集起来，才能形成“零缝隙”的闭环管理新格局。同时，要完善相关法律，建立应对入境外国人风险管理各主体间合作协议框架，以成型完善的行政法规为各方互动提供可靠的制度保证。

(三)创建移民管理口岸管控新模式

我国邻国众多、边境线长，加之边境地形复杂管理难度大，新冠肺炎疫情暴发后，屡次有邻国公民违法偷渡至我国境内案例发生。此外，即便是持有合法身份证明、借助跨国航班等交通工具进入我国境内的外国人也存在着诸多风险隐患。进入后疫情时代，亟须我们反思入境外国人风险管控工作，重新构建出入境边防检查体系。为实现出入境边防检查组织目标，由治理层、管理层及其全部人员制定制度、实施措施、执行程序、运行系统，防范和化解运行、业务活动风险，创建适应后疫情时代新挑战新要求的口岸管控新模式，着力解决增强管控能力需求和供给匹配的问题。

1.以风险预警提高前瞻性，从“传统”到“主动”

信息时代的到来催生了治理理念和方式的变革，我们需要加强大数据环境下入境外国人风险防控模型的研究和设计，将海量信息转化为可用数据，利用模型组建入境外国人风险防控系统，并形成直接指导性情报。如，可通过建立入境外国人安全风险监测预警模型，对相应的出入境安全风险进行全面监控和及时预警，并辅助边防检查机关制定前瞻性预防战略，摆脱“案件产生情报”的被动局面，切实增强风险预案的精准度和前置度，提高防范安全风险的效率和力度。

2.以情报信息提高指导力，由“局部”到“全局”

出入境安全风险与涉恐、社会公共安全风险等多种风险交织形成复杂性风险管理局势，牵扯领域增多，风险防控工作的着力点也必然增多。在与社会各界各部门的信息协同过程中，移民管理部门要通过对经济类案件、电信诈骗、跨境偷渡等非传统安全风险动向的准确分析和把握，以精准的情报应用于缓解社会风险大情境[13]，增强人员出入境前后风险管控领域全局洞察力，联合相关部门，将社会衍生风险纳入风险管控框架中。