突发公共卫生事件背景下智慧社区治安防控模式

张一鸣

中国人民公安大学 治安学院， 北京 100038

随着科学技术的快速发展，我国城市进入智慧化发展阶段，智慧社区建设是发展智慧城市的基本单元，智慧社区的治安防控是智慧社区建设的重要内容。自非典、新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件暴发以来，社会面临的形势愈发复杂，我国对突发公共卫生事件重视程度越来越高，对维护社会基层治安秩序的资源投入也越来越多。智慧社区处于建设发展阶段，在面临重大突发公共卫生事件时，处理相关问题离不开稳定的社区治安秩序，因此，在突发公共卫生事件背景下，智慧社区的治安防控日益受到关注。

一、突发公共卫生事件背景下智慧社区治安防控建设的意义

(一)保证稳定的防控秩序

随着城市化和信息化的不断发展，社会发展呈现出多元复杂的态势，面对各类已经出现以及可能出现的破坏社会治安秩序的行为，治安防控被提出并作为维护社会治安秩序的重要手段，智慧社区的治安防控是智慧社区建设不可缺少的一部分。在突发公共卫生事件背景下，智慧社区完善的治安防控措施能够提供技术和人力支持，为开展疫情防控工作提供良好的工作环境。

(二)调配大量的社区资源

智慧社区的建设关系居民生活的各个方面，需要社区大量的人力、物力和财力支撑，智慧社区的建设中包含社区的治安防控，如智能识别的门禁、停车位、视频监控、报警系统等。社区在突发公共卫生事件防控中，需要集中资源和力量对已发现病例及周边进行封锁和排查，针对该类突发事件调用现有资源合理应用于防控工作的各个方面。智慧社区的治安防控能够在常态化防控时期为智慧社区的资源配置打下坚实基础，即使面对突发情况，仍然有自己的模式充分协调资源，保证社区资源有效利用，确保社会治安的稳定并为疫情防控工作提供后勤保障。

(三)营造温馨的社区氛围

治理理论的发展驱使我国的治安防控主体呈现出多元化趋势，治安防控不再是政府单方面的管理工作，也是社会群体和公众共同的责任和义务。进入社会发展的新时代，居民对生活质量的要求逐渐提高，对居住环境的安全状况越来越关心。在政府引领和居民自愿的背景下，社区巡逻队、调解组织、“义警”等自治组织发展壮大，社区的多元主体治安防控体系逐渐成形并营造了和谐温馨的社区家园氛围。在良好的社区氛围下，民主协商、共建共治共享的处理方式既能为疫情防控工作提供心理帮助，也使得防疫工作者与社区居民，互相理解、互相支持，共同度过重重难关。

二、突发公共卫生事件与灾害管理

(一)突发公共卫生事件的含义与特征

在《国家突发公共卫生事件应急预案》中规定：肺鼠疫、肺炭疽、传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感等都属于危害级别较高的公共卫生事件。新冠肺炎也归属其中。由此可见，突发公共卫生事件大多以疫情暴发的形式呈现，该类事件突发性显著，所带来的风险极大，难以在短时间内预估，其主要特征有以下几点：

1.形势预料难

突发公共卫生事件的表现形式虽然呈现出突然性，但其形成也需要一个过程。起初其影响范围较小、危害性较低，没有受到关注和研究。当病毒的传播达到一定规模，发病人数呈指数式增长，其病发的特点逐渐显露出来。由于缺乏对未知病毒及其传播途径的了解，因此短时间内难以预料突发公共卫生事件的发展趋势。

2.传播速度快

突发公共卫生事件中的病毒大多具有传染性，以新冠肺炎疫情为例，疫情暴发初期，国内每日新增确诊人数超千人，最多时新增达到15 152人。 若不迅速采取必要的隔离措施切断传播途径，会造成更大范围的伤害，导致感染人数激增。

3.人身危害性大

由于公共卫生事件具有的突发性和病毒的危害性，会对人的健康造成损害，甚至使其丧失生命。被感染的人群心理健康也极有可能受到损害，被病毒感染以及长时间的隔离措施会在人们心灵深处留下阴影，处理不好会导致心态失控，增加违法犯罪的可能性，影响社会治安秩序[1]。

4.连锁反应突显

突发事件虽然在一地发生，但影响往往超出其行政区域，波及范围较大，总是呈现出一果多因、一因多果、相互关联、牵一发而动全身的复杂态势[2]。以新冠肺炎疫情为例，疫情不仅对人民的生命安全造成了严重威胁，而且影响了社会治安秩序的稳定以及社会经济的发展，大量的人力、物力和财力投入到了疫情防控工作，整个社会处于一种高压防控态势。新冠肺炎疫情暴发后，国家不仅要防控疫情，更要维护社会治安和市场经济稳定。由于隔离和限制外出政策，商户关门、小区封闭，给人们的生活带来了极大不便，弱势群体的生存更是受到了严峻考验。

(二)突发公共卫生事件与灾害的联系

《中华人民共和国突发事件应对法》中将突发事件定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，突发公共卫生事件是突发事件的种类之一[3]。灾害包括自然灾害、技术灾害、疾病灾害，灾害的发生可以是突发的也可以是长年累月积攒而来的。突发公共卫生事件是一种突发性的疾病灾害。

(三)国际认定的“灾害管理周期”

基于突发公共卫生事件的特征，与灾害具有较高的相似性，从表现形式来看突发公共卫生事件属于一种持续型的灾害。Poser和Dransch提出的“灾害管理周期”(Disaster Management Cycle)已经被国际认定，作为重大灾害管理周期的标准流程，其主要内容为四个阶段的循环：降低风险和减少危害的阶段(即缓解，Mitigation)；提高政府和社区的组织能力，为即将到来或已经到来的危害进行规划和准备并预防出现更大灾害的阶段(即准备，Preparedness)；主动出击搜索和救援，加强社会联动消除危机(即响应，Response)；以及结合当地形势通过清理和重建来应对灾难(即恢复，Recovery)[4]。在整个灾害管理周期中，及时而准确的信息对于行动的发展至关重要，管理周期是否从当前阶段进入到下一个阶段需要依靠所获取的大量信息进行分析后决策。灾害管理周期不仅是应对灾害时的紧急处理模型，更包含了对一个地区抗灾能力的建设指导，有利于提升抗灾减灾能力，增强人民的预防意识和参与意识。

三、突发公共卫生事件背景下智慧社区治安防控模式

(一)以灾害管理周期原理探寻智慧社区治安防控模式

目前，我国智慧社区的治安防控仍处于探索和发展阶段，在应对突发公共卫生事件时尚未形成完善的体系。笔者对治安防控的各类措施进行归类，尝试构建治安防控模型。智慧社区治安防控的运行依赖于信息的整合和资源的贯通，信息处于主导地位，借用灾害管理周期的理念，探索智慧社区在重大突发公共卫生事件背景下的治安防控模式，如图1所示。

图1 突发公共卫生事件背景下智慧社区治安防控模型

(二)突发公共卫生事件背景下智慧社区治安防控模式的运行

1.缓解：及时上报信息，加强社区稳控

由于突发公共卫生事件的出现是难以预知的，会对该地区的正常社会治安秩序造成一定影响，日常的治安防控面临考验。面对突如其来的情况，智慧社区的治安防控首先进入“缓解阶段”，稳定社区的治安管理秩序。在此阶段，智慧社区需要及时向政府汇报本地区所遭受公共卫生事件的详细情况，在政府指导和社区自治组织的积极参与下，依靠应对非典、新冠肺炎等防控经验对突发公共卫生事件进行初步的遏制和管控。加强人员流动管控、隔离发病人员、增加环境消杀频率、严肃处理扰乱治安秩序的事件，以此保持社区治安的稳定秩序；通过网络社交软件、社区平台、社区宣传栏等渠道传递官方信息，阻断谣言，安抚社区居民的情绪避免造成恐慌和混乱。

2.准备：确定防控目标，集中信息资源

通过对突发公共卫生事件进行不断了解和学习，掌握病毒对人的发病原理和传播形式，此时治安防控进入“准备阶段”，要对该公共卫生事件的防控进行整体性计划。根据病毒的特点和社区自身状况，在政府的宏观指导和经济帮助下进行防控计划设计和治安资源准备。集中社区防疫物资，由社区领导小组统一调配；呼吁自治组织、志愿队伍积极参与防控工作，在政府和社区党委的领导下分配社区疫情防控岗位，明确岗位职责和管理范围。

结合现代化治理的理念，在社区收集居民基本信息和流动情况的基础上，利用大数据和数字化技术着手建立社区疫情防控信息中心，及时上报疫情数据，畅通信息沟通渠道，能够精确掌握居民健康动态，为“响应阶段”打下坚实的信息基础。

3.响应：信息技术先行，有序处置问题

在缓解突发情况并做好充足的应对准备后，突发公共卫生事件背景下的治安防控进入关键的“响应阶段”。传统的社区治安防控是按照重点人口、重点物品、重点场所、重点部门等模块进行分块管控，每个模块都相对独立，有自己的管控体系，信息的传输和反馈相对较慢，使得治安防控整体复杂化、分割化，社区整体治安防控缺乏灵活性。智慧社区治安防控要打破传统治安防控的各模块割裂状态，将所有人、物、地、事等要素都纳入治安防控的范畴，通过数据中心对各项信息进行集中处理，实现各要素之间互联互通，打造一个共建共治共享的数据交互平台[5]。这样可节省大量的人力、物力资源，通过信息研判和数据分析，明确当前形势并预判疫情未来走势，主动出击应对疫情危机，针对既有问题科学化解，扩大治安防控的覆盖面，结合社区网格实现精细化治理。

响应阶段是一个主动出击的过程，在突发公共卫生事件导致的封闭与隔离期间，信息技术成为人们生活中不可缺少的一部分。健康码、人脸识别、虹膜识别、声纹识别、自动报警平台等技术为社区治安防控带来极大便利，提高了治安防控的响应速度。通过网络社交软件如微信、微博、网络直播APP、线上会议APP等保证人们能够顺畅地交流、工作，通过网络支付和线上业务办理提供社会服务，保持社会秩序的稳定。因此，信息技术的开发与应用对突发公共卫生事件的响应至关重要，是响应治安防控措施是否高效的关键因素之一。

4.恢复：灵活调整范围，做好常态防控

当突发公共卫生事件已经确定被控制住后，社会进入后疫情时代，智慧社区的治安防控进入到“恢复阶段”。恢复阶段不代表回到无疫情状态，而是根据疫情控制态势适当放开社区治安管控，灵活调整防控范围和程度。在经历突发公共卫生事件的缓解、准备和响应之后，恢复阶段更重要的工作是对先前阶段的梳理和总结，与长远的可持续发展相结合，保留先进科学技术成果，吸取紧急状态下社区治安防控成功经验，提高智慧社区对类似重大突发公共卫生事件的应对能力，保障智慧社区的治安秩序。

四、突发公共卫生事件期间智慧社区治安防控的困境

(一)社区纠纷频发，调解处置不及时

突发公共卫生事件期间，社区利用智慧系统进行封闭管理，采用智能门禁、智能停车系统、人员轨迹监测等技术进行智能化封闭，减少了人力参与闭环管理的投入，社区治安防控相关工作人员数量相比传统社区较少。在隔离封闭期间，社区居民大多居家生活，由于生活习惯、个人素质以及家庭结构的差异，个别居民之间难免会产生矛盾、发生争执，加之物业服务欠缺、居民要求不合理等原因，导致居民与物业的纠纷逐渐增加。在突发公共卫生事件暴发初期，治安防控进入缓解阶段，社区采取的一系列缓解措施限制了居民的活动，居民的不满情绪容易转移到治安防控工作人员身上，影响社区整体的和谐氛围和稳定秩序。处理社区纠纷的工作人员有限，在这个阶段工作量骤增，加之疫情防控因素的行动限制和特殊情况的发生，纠纷调解很难达到平日的速度和效率。

(二)基层信息整合难，智慧防控不成熟

智慧社区建设的核心是以信息为主导，将各类资源整合贯通，提供更加便民利民的服务。但是智慧社区建设时的基层数据采集仍然过多依赖系统填报、网格员登记，各类采集统计数据上报多，整合融合后的数据下沉少，基层治理服务缺乏数据支撑[6]。人脸识别门禁、智慧停车系统、联网监控安防设施等构建了社区的智慧防控，在突发公共卫生事件期间为社区的治安稳定提供了帮助，但由于信息更新不及时、上报信息不完整等原因，社区的智慧防控有待改善。同时，单纯的技术防控有一定的错误率，会出现“只认结果不认人”的尴尬局面，容易造成居民对智慧防控的不信任。

(三)技术治理有限，缺乏人情关怀

社区突发公共卫生事件防控期间，有效运用各类技术可以缓解人员不足的情况，分担社区工作人员的压力，但是技术治理不能完全取代社区自治管理，现代化技术的产生和应用大多都需要利益的推动和维持。公民作为平台和技术的使用者只能遵守平台规则而无法跨越和重建，设定的各类规则本质上是市场利益与公民权利的一种博弈[7]。若不能明确智慧社区技术治理的定位，模糊技术治理与情感自治的界限，侵犯公民的基本权利和隐私，群众会对智慧社区的技术成果产生厌恶情感，缺乏对技术治理的安全感，不利于构建和谐稳定的社区治安秩序。

(四)侵财类案件多发，警务工作量骤增

智慧门禁系统可以减轻外来人员进入小区的管控压力，传统的盗窃、抢夺等案件的发案率明显减少。但是由于突发公共卫生事件的影响，居民无法外出工作，部分居民缺少资金来源，急于通过网络寻找挣钱的途径，此时淘宝刷单、银行贷款、股票投资等诈骗手段屡见不鲜。突发公共卫生事件的严重性给群众造成了一定恐慌，不法分子利用这种心理编造有关虚假信息，居民一时间难以分辨信息真假，盲目听从虚假信息，购买保险、防护用品和保健药品等被套取金钱。

五、突发公共卫生事件中优化智慧社区治安防控的思考

社区是突发公共卫生事件的主战场，智慧社区在防控工作中发挥了巨大作用。然而，面对目前出现的技术治理困境，智慧社区的治安防控仍有可以进一步改进的地方。

(一)扩大纠纷调解团体，建立线上纠纷调解机制

由于突发公共卫生事件的特殊性，为防止感染病毒，人与人之间难以面对面交流，因此当社区出现各类纠纷时，无接触的线上调解是处理纠纷的最好方法。例如：武汉在新冠肺炎疫情期间开发微信小程序“武汉微邻里”，只要有居民将矛盾纠纷填入该小程序中，社区立即组织相关人员进行线上调解工作[8]。智慧社区需要进一步完善线上纠纷调解机制，增设申请成为调解员模块，社区工作者、志愿者、居民均可申请成为纠纷调解员，鼓励各类群体加入调解队伍进而扩大调解工作人员的数量，由街道办和公安机关负责核验申请人员信息，符合相关资质人员经审批后即可成为社区调解员。

社区纠纷调解体系要形成闭环, 必然要有社区之外的制度性纠纷解决机制的“加持”[9]。因此，调解时可以视情形录音录像，必要时可以让社区民警介入，线上处理纠纷后将处理结果填入调解平台，并将调解过程传入公安信息系统备案，体现基层调解过程的公平公正。加快建立调解员奖惩机制，对表现突出的调解员给予奖励，对不利于社区团结的调解行为予以公示撤销，并取消调解员的调解资格。

(二)统一信息填报标准，打造信息共享智慧平台

智慧社区的治安防控对信息质量的要求很高，在突发公共卫生事件期间，智慧社区开发公司、行政部门对社区相关信息的内容、种类、格式要求不同，社区工作人员在治安防控“准备”和“响应”阶段分身乏术，承担了大量工作。因此，需要将各类收集到的信息进行统一规制和有效整合。省级或市级政府牵头建立一个权威的跨部门信息中心，能够在应急状态下打破部门分割、地域区划的局限性，从全局高度对各类信息数据汇总分类，进而建立信息共享平台统一管理[10]。各行政部门在平台中各取所需，完成常态治安防控与紧急状态治安防控的衔接，合理设置信息中心平台访问权限，避免不同部门反复收集相关信息浪费人力、物力资源，实时更新上报信息减少技术防控漏洞，为领导决策下一步工作提供最准确的信息。

(三)注重人文心理关怀，探寻社区情感治理道路

根据滕尼斯共同体理论，“社区”一词最初被定义为有共同价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的共同体。这种传统的社区观念随着社会发展已经发生了很大转变，人们日常提到的社区往往是在一定地域以行政界限划分出来的，智慧社区更是成为社区管理与服务、民生服务、社区环境、社区基础设施、社区经济集中发展的新模式[11]。但是社区仍然是以人为核心建立并发展的，社区的治安防控离不开人。智慧社区的治安防控科技化水平高，减少了人力资源的运用，但是过度的技术治理导致居民对社区缺乏归属感，缺少人与人之间言语和感情的交流，“熟人社会”难以形成，不利于社区和谐氛围的形成。

信任机制是社会治理的核心机制,是协调机制和整合机制产生效果的黏合剂，提高群众的信任感和认同感尤为重要[12]。因此，要加强智慧社区的群众交流，更多注重群众的心理状态。在疫情期间可以组织线上茶话会、棋艺比赛、歌舞晚会等活动，即使无法面对面也能加强社区群体的互动，培养合作精神增加信任感。社区民警、社区居委会以及业主委员会可联合开展线上访谈活动，为居民排忧解难。综合社区治安各类影响因素，建立治安评价机制，对治安较好的社区给予荣誉以及物质上的奖励，鼓励各个社区居民积极参与到本社区的治安防控工作中，壮大社区志愿队伍，使居民对本社区产生强烈的归属感和认同感。

(四)加强防盗反诈宣传，提高全民治安维护意识

治安警情是社情民意的晴雨表，警情数量直接体现该社区的治安状况。在突发公共卫生事件期间，诈骗和室外盗窃增加，尤其在诈骗案中，违法者借助居民恐慌心理，让居民一步一步落入圈套。因此，要加强社区的防盗反诈宣传，提高居民的安全防护意识，通过社区消息平台、宣传栏、微信群、视频直播以及电视等渠道向居民宣传当前需要注意的各类违法犯罪情形，并定期开展讲座告诉居民如何处理类似情形。社区的治安宣传工作不仅要落实常抓不懈、久久见功的长效机制, 更要有推本溯源般的精神去探究治安事件发生的内在规律，从而以治安警情为着力点，积极预防各类违法犯罪事件的发生[13]。

六、结语

社会面临的形势越来越复杂，经过非典、新冠肺炎疫情等众多公共卫生事件后，我国对该类型突发事件的应对能力有了显著提高，治安防控能力也有明显提升。随着信息技术的开发与应用，智慧社区的建设初具规模，智慧社区在面临突发公共卫生事件时的治安防控还未有完善的运作模式，笔者提出的治安防控模型具有一定的可行性，但仍需要理论与实践的进一步探索，形成人防与技防完美融合的智慧社区治安防控模式。