公立医院法治建设的问题及对策分析

杜学鹏，戴丽英，吴晓丹

(广西壮族自治区人民医院，广西 南宁 530021)

近年来，随着《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》《关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知(试行)》《基本医疗与卫生健康促进法》《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》等一系列政策法规的出台，公立医院推进落实法治、推行规范化治理已成为时代所趋；同时目前医患关系紧张，矛盾突出，恶性伤医事件频发，公立医院的规模正在不断增大，各种业务范围不断扩大，导致面临法律风险不断增加，医院运行管理迫切需要法治保驾护航。在此大背景下，结合我国公立医院法治建设现状，对公立医院法治建设面临的问题及困境进行系统全面的剖析，提出有针对性的政策建议，推动我国公立医院法治建设具有重要的现实意义和学术价值。

1 公立医院法治建设的内涵

很多学者主要集中于公立医院的内部依法治理，外部的政府监管2个方面[1-5]，对公立医院法治建设进行了探讨。谈在祥等在结合“基本医疗与卫生健康促进法”的基础上强调了公立医院法治应坚守公益性、公平性，以人为本、依法办事等四项原则[6]。公立医院法治建设大致归结在坚守公益性，以人为本等原则下，在国家完善相关法律法规和有效监管的前提下，转变公立医院管理模式，将法治融入到医院运行管理全过程，发挥法治在医院改革发展中的基础性、保障性作用，实现公立医院从“人治”到“法治”的转变。

2 公立医院法治建设问题的识别与分析

2.1 确立分析框架

ROCCIPI 技术最初应用于立法研究，近些年多次被应用到卫生政策问题分析研究领域，该技术从规则(Rule)、机会(Opportunity)、能力(Capacity)、交流(Communication)、利益(Interest)、过程(Process)和意识(Ideology)7个相互联系的维度出发，全面、系统并富有逻辑地对存在问题进行剖析，从而为更好地解决问题提供决策依据[7，8]。为了更好地分析我国公立医院法治建设存在的问题，本文在对公立医院法治建设内涵及范围进行阐述的基础上，对比我国公立医院法治建设现实状况，采用ROCCIPI 技术，从规则、机会 、能力、交流、利益、过程和意识 7 个维度出发，构建起公立医院法治建设存在问题的分析框架，对目前公立医院法治建设存在的问题进行系统的识别与分析，以期为解决问题提供切实可行的政策依据。见表1。

表1 公立医院法治建设问题识别与分析的维度

2.2 医院法治建设问题的识别与分析

2.2.1 规则维度

《执业医师法》《医疗事故处理条例》《医疗机构管理条例》《基本医疗与卫生健康促进法》《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》等相关法律法规及规范性文件的出台，为法治医院建设提供了一定的规则前提，但对新时代下公立医院法治建设的需求而言，还存在不足。一是目前一些新领域立法缺失，如人体器官移植与捐献、试管婴儿、互联网医疗等，使得医院在处理相关事务时无据可依，无法为医院推行法治提供依据。二是经济社会快速进步，但医疗领域法律法规更新较慢，现行法律法规已落后于时代发展；同时，由于立法技术有限，经验不足，加之医疗卫生领域的专业复杂性，使得有些卫生法律法规间相互矛盾，脱离实际，也严重影响了其可操作性与实用性[5]。三是缺乏一部公立医院管理的系统性法律法规。目前关于医院方面的法律法规散落在不同的部门法以及法律规范之中，系统性差；同时，目前的法律法规、规范性文件，大多只是对医院医疗管理部分进行规定，但是对公立医院的法人地位、参与经济活动，行政职能活动方面的立法缺乏，导致该类医疗机构的制度及管理机制难以健全，极大影响了医院业务和法治建设。此外，医院依法依规建立、完善内部规章程度差。虽然《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》等文件的出台有效推动公立医院规章制度建立与完善，但是其更新、完善的速度远远跟不上时代发展步伐，导致医院内部的管理规定不能很好地适应时代发展的需要，甚至有些与现行法律法规相抵触，使得医院法治落实失去了最基本的“依托”。

2.2.2 机会维度

目前推行医院法治建设既面临着机遇，也存在挑战。一方面，《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知(试行)》等国家政策的出台，广西、湖南、山东、河南等省份也明确出台文件推动省域内医院法治建设，这些都为公立医院法治建设提供了良好的政策环境及机遇；同时，随着经济社会的发展及医疗改革的逐步深入，公立医院的公益性也备受质疑，医患矛盾突出。因此，推行依法治院，改变医院管理运行模式，提升医院治理能力和水平、维护公立医院的公益性成为了政府、民众和医院管理者的共同需求。另一方面，虽然推行公立医院法治建设是大势所趋，但我国目前公立医院法治建设整体水平不高，各地、各级别医院法治化水平参差不齐，公立医院的法治化建设面临着立法缺乏、滞后，专业性人才短缺、重视不足、外部监管混乱等诸多困难及挑战。

2.2.3 能力维度

根据目前实际，可以将推动医院法治建设的主体分为：立法及政府部门，公立医院自身、行业协会以及公众几大类。第一，基于医疗服务的高度专业性、行业的特殊性、加之医疗卫生法学在我国起步晚，人才缺乏等因素，使得立法部门在卫生法领域立法滞后，卫生立法能力弱。第二，目前政府部门对公立医院监管存在“九龙治水”的局面，卫生行政部门、医保管理部门、物价、发改、财政各管一块，尚未形成有效的外部监管合力；同时，并未在顶层设计上为公立医院谋划好蓝图，大多数公立医院处于自己探索阶段，对于公立医院法治建设合理的财政支持也较为缺乏。第三，公立医院在推进医院法治建设过程中由于受到医院管理层法治意识缺乏、对法治建设重视程度不足、缺乏专门法治部门、专业人才不足及投入不足等因素的影响，导致医院在推进法治进程中的内生动力和实际能力不足。第四，行业协会以及高等院校对医院法治建设提供的支持力也不足，相关的行业协会并未与医院之间产生良好互动，目前仅有少数高等院校专门培养医事法学人才，无法满足现阶段医院法治建设的需求。此外，公众因受到法学、医学双重专业知识的限制，对医院法治建设的监管能力有限，近些年频发的医患矛盾事件也起到了倒逼医院加强法治建设的作用。

2.2.4 交流维度

对医院法治建设而言，法律法规的解读，普法活动至关重要，学法、懂法是依法依规办事的前提，是推进医院法治建设的关键。但目前在学法、普法、用法等方面却在着一定的问题。一是立法及政府部门在卫生立法、规章制定方面存在着一定的不足，加之对相关的法律法规解读力度不够，造成执法者、医院管理者及民众对相关法律、法规等的理解不到位，极大地影响了卫生法律法规作用的发挥，影响了医院法治建设的推进。二是公立医院内部普法宣传不到位，目前大多公立医院只是根据政府的指令性任务开展医院内部的普法宣传活动，由于缺乏专业的法律人才，使得医院内部的普法活动多流于形式，并未真正达到宣传法律知识的目的和效果。三是缺少对社会公众如何在医疗服务中维权，如何合法合规解决医患矛盾纠纷的法律知识普及，导致近些年暴力伤医事件频发，医患矛盾加剧。

2.2.5 利益维度

推进公立医院法治建设，可以实现政府部门对公立医院的有效监管，促使公立医院依法治理、医务人员依法执业和服务，提高医疗服务质量和水平，维护广大人民群众健康权益，推动医疗卫生领域改革的顺利进行；同时，也有利于公立医院提高依法治理能力和水平，提高运行管理效率，规避法律风险，减少不必要的损失，构建和谐的医患关系，保障公立医院健康稳步运行发展。虽然推进公立医院法治建设是大势所趋，也有利于各方主体。但是推行法治医院建设是一种公立医院治理理念的转变，这势必会影响一部分主体的利益。其一，很多公立医院的管理者是医学专家出身，缺少法律背景，在医院实际管理中更多体现的是一种“人治”观念，推行医院法治建设，实行依法治院，势必会改变其固有的工作、领导模式；其二，医院的医务人员，本身其业务工作量比较大，推行医院法治建设，势必会增加其学法的时间和精力成本；其三，公立医院的核心业务是医疗，综合成本和效益考量后，无论政府部门、还是公立医院自身都会将有限的人力物力投入到医疗业务中，导致医院法治建设中人力物力和财力投入不足。

2.2.6 过程维度

公立医院法治建设最初是强调政府部门依据相关法律法规对公立医院依法执业，依法管理的外部监管；随着经济社会发展及医疗卫生改革的推进，医患矛盾逐渐突出，为了更好地化解医患矛盾，医院内部逐步设立相应的医患关系协调部门，负责医患纠纷处理，成为某种意义上医院内部最初设立的“法治”部门；后随着法治国家、法治政府、法治社会的全面推进，医疗卫生领域法治建设也成为大势所趋，从国家到部分省份都出台了相应政策文件，提出公立医院应建立健全内部法治机构，配备相应的专业人员，要不断增强法治思维和能力，完善法治建设工作制度，推动公立医院法治建设工作进入了相对规范的轨道。但是从公立医院法治建设的有效进程来看，其发展还有诸多亟待解决的问题：一是公立医院的法人治理结构等法律问题并未明确；二是目前公立医院法治建设所依赖的法律法规体系亟待进一步更新和完善；三是目前国家及部分省只是形成了一个公立医院建设的初步政策引领，公立医院法治建设蓝图框架还有诸多问题亟待完善，如怎样加大对法治医院建设的投入，人才如何培养等。综上，公立医院法治建设发展是大势所趋，但还有很长的路要走。

2.2.7 意识维度

国家和地方已经认识到推进医院法治建设的重大意义和必要性，纷纷出台文件推动医院法治建设，但目前政府对法治医院建设该如何推进，尚未形成一个明确的、统一的顶层设计，使得公立医院法治化建设还在探索中前进。在公立医院内部，很多公立医院管理者只注重医疗业务，对医院法治重视程度不够，在法治建设方面投入的人力、物力不足；同时，依法依规办事的观念不强，医院行风建设、贪腐问题、各种医疗、经济类纠纷案件频发，根源就在于这些人缺少法治意识，缺少法律红线的自我约束意识。同时很多医院医务人员只注重医疗业务方面的学习，忽略法律法规知识学习，这些因素导致目前公立医院在治理过程中法治观念相对薄弱。从患者角度看，大部分患者来医院主要是寻求医疗服务，加之其自身法律知识不足，难以起到外部监督的作用，但是近些年来随着广大民众法治意识的提升，患者维权意识不断增强，也会在一定程度倒逼医院依法执业，依法治理。

3 对策

3.1 完善相关法律法规

第一，逐步建立健全新领域(如人体器官移植与捐献、试管婴儿、互联网医疗等)的法律法规，增加医院运营管理、明确法人主体地位方面的立法，探讨建立一部关于“公立医院”的专门法律，部分法治医院建设先行省份可以积极探索相应的规章制定，为其他地区提供借鉴。第二，完善、更新相关法律。目前很多医疗卫生领域法律、法规，已经滞后于时代的发展，甚至阻碍了医院法治建设的推进，例如执业医师、医疗机构管理条例等。应根据社会的发展，对一些已经不适用的法律法规进行清理、废止，对一些法律法规进行修订，增强不同法律制度之间的匹配及兼容性，更好地符合法治医院建设的需要；第三，逐步建立完善公立医院外部监管的行政组织法，明晰不同政府监管部门的权责，逐步形成密切协作、职责清晰的公立医院法治监管体系。

3.2 规范及完善公立医院法治制度及机制

第一，完善公立医院法治建设组织体系。医院内部应成立法治建设领导小组，统筹医院法治建设，并将法治建设纳入医院总体规划和年度计划；同时，可采取单独设立或合并设立的方式，建立完善医院法治部门，配备专门的法律人才，负责全院的法务管理及普法教育工作，加大对医院法务人才的培养与引进力度，为医院法治建设提供人才保障[9]。第二，依法依规完善更新医院管理制度并保证其有效落实，确保医院提供医疗服务，运行管理严格依照制度规定进行。第三，完善医院法治机制。建立健全医院依法决策、违法违规问题自查、重大事项合法审查、职工代表大会制度、依法处理医患关系等法治工作机制；同时建立、完善、落实好医院法律顾问制度，充分发挥好法律顾问对医院法治的作用。第四，要为医院法治建设提供人力、场地、经费等方面支持，采取多种渠道筹措资金，切实保障本机构的法治建设经费；同时，将学法用法情况纳入绩效考评，作为评优评先、晋升的依据之一，督促广大医务人员学法用法，增强法治意识。

3.3 加强外部监管与支持

第一，逐步解决公立医院政事不分，管办不分的现象，建立公立医院法人治理结构；同时，政府部门间应厘清职责，形成合监管力，加强对公立医院的外部“行业监管”，保障公立医院依法依规执业，保障广大民众的健康权益。第二，政府部门应加强对公立医院法治建设的宏观指导，设定法治医院建设规范[10]，并做好监督和考核评估工作。例如，将公立医院法治建设纳入单位绩效考核，对未落实公立医院法治的行为进行追责等，同时也应逐步加大对公立医院人力及资金投入，把推进公立医院法治建设等相关工作经费纳入本级财政预算，切实予以保障。第三，加大卫生法学人才培养。高等院校应增设医疗卫生法学或医事法学相关专业，培养专门的复合型医学法学人才，为医院法治提供人才支持，同时增强公立医院与法院、律所、相关行业协会的互动，积极开展以案释法、法治论坛、答疑咨询等多种法律服务进医院系列活动，为公立医院法治提供指导。

3.4 加大普法宣传

第一，立法及政府部门、相关协会应积极借助电视台、新媒体平台、集中培训等方式做好经常性的法律法规解读工作，增强医院管理者、医务人员及民众(患者)对法律法规的认知。第二，公立医院应借助法律顾问、律师、医院法务人员等在院内定期开展普法培训，借助“宪法日”等特殊时间开展多种形式的普法宣传活动，认真落实普法考试制度，将医务人员卫生法律知识培训工作落到实处。第三，通过政策引导、考核评价、普法宣传等方式，增强医院管理者及医务人员对医院法治重要性的认知，使其认识到推进医院法治是转变医院管理方式、提升管理效率、规避风险、妥善解决医患矛盾的重要手段，从内心拥护医院法治建设工作，形成医院管理者带头学法、用法，全体医务人员主动学法用法的良好局面，真正做到依法管理，依法执业。第四，医院应积极开展法治文化建设，营造医院法治文化氛围，用医院宣传阵地，通过多种方式向群众宣传卫生健康法律法规、医务人员先进事迹等内容，引导群众合理解决医患纠纷，尊医重卫，树立良好的医院形象。