疾控机构与行政主管部门的信任博弈分析

宋 涛，祝淑珍，鲁盛康，宋 毅

(1.湖北省疾病预防控制中心，湖北 武汉 430079；2.湖北第二师范学院，湖北 武汉 430090)

虽然我国针对2020年开始的新冠疫情防控取得了举世瞩目的成绩，但也暴露了我国重大疫情防控体系和公共卫生体系建设的不足。如疾控机构还存在着体制不顺、机制不畅、职能不清、地位不高、队伍不稳、动力不足、活力不够、能力不强等诸多问题[1]。诚然，疾控中心和疾控体系仍面临诸多的困境和难题亟需改革。但不能否认，面对诸如新冠病毒以及类似的疫情暴发，疾控中心专家未能深入参与决策，或者说疾病防控专家的权威声音没有被及时采纳，没有被有效传递给社会是必须引起高度重视的问题。从当前全球疫情防控的现状来看，专家的声音未能获得足够的重视在多个国家都或多或少的存在。究其原因，一方面是疾病防控的体制机制急需改善；另一方面，在某种程度上也可能反映出疾控机构和专家未能获得政府及相关行政管理部门足够的信任。

除了面对突发公共卫生事件时的信任危机，即使不考虑疾控专业人员的能力和素质因素，在日常的疾病防控工作中，行政部门对疾控机构、疾病防控专业人员客观上也存在着信任的缺失。这当然有体系和制度的约束及历史变迁的原因，但具有强势行政权力的行政部门若对于疾控机构缺乏足够的信任，往往会遏制、阻碍疾病防控技术的发展，阻碍疾病防控战略的转型，弱化疾病防控专业机构的活力，造成行政与技术工作的对立，也会阻碍疾病防控职业化向专业化的发展。这对转变发展理念，实现疾病防控高质量发展和治理现代化建设无疑是极其不利的。此时，作为大众健康的代表和维护者，政府在疾病防控工作中应当发挥更加积极的激励、监督、协调、整合等作用以促进双方信任的形成和稳定。显然，从信任博弈的视角探讨疾控机构和行政部门的信任及其机制的形成，对推进疾控体系的整体性治理和治理现代化建设具有非常重要的现实意义。

1 信任的概念及特点

信任是一个多维度、多视角的概念。信任是“对某人或某物之品质和属性，或对某一陈述之真实性，持有信心或依赖的态度”[2]。是基于个体的人涉及个体的心理、行为和社会活动，在受到理性的算计与非理性的情感影响下形成的、对自我社会关系所处的风险状态进行评估的一种社会机制[3]。

McEvily将组织间信任界定为一种“组织原则”，认为其就是一种治理安排[4]。组织间信任存在2个层面，即组织间人际信任与组织间信任。尽管组织间信任的界定并未达成共识，但组织间信任的核心内涵有3个：即组织间信任是一种意识，是信任方基于相关信息做出的对方组织是否可信的判断；组织间信任是一种共同的组织成员共同拥有的集体性认知；组织间信任表现为双向关系，而不是考察单向的信任[5]。

一般而言，人们最初的信任是建立在理性计算信任的基础上。这时所形成的信任往往是单次交易中的短期信任[6]。人们通过长期的交往，对对方的需求、偏好和问题解决方法有了更多的了解。当交易双方仅发生单次交易时，理性经济人会出现损人利己的败德行为，囚徒困境就是其典型例证；在第二阶段，当交易次数无限增加时，对长期利益的考虑会导致合作的出现，长期信任机制得以形成[7]。第三阶段则是基于对他人意图、角色和身份的认同信任。组织信任是在一个连续、重复的过程中演变而成的；只有在一个层面上的信任建立起来以后，下一个层面的信任才可能产生[5]。

信任是整体性治理的重要内容，在希克斯看来，建立信任是整体主义和整体性治理的关键要素，缺少信任政府组织将出现正常运转的危机[8]。首先，信任能降低合作的交易成本，减轻组织间交换中因不确定性以及依赖性所可能产生的投机行为，防范机会主义行为、控制合作风险。其次，信任是在互动与交流中建立起来的，互动促进产生组织间信赖，从而增进组织间的信任程度。第三，拓展组织间关系的主要目标就是为了整合拥有异质性知识资源的各个其他外部组织，合作双方的信任调节了不同利益目标组织之间的冲突关系，减少了双方对于资源共享风险的感知[9]。简而言之，信任是合作组织有别于正式合约的协调和控制机制，它可拓展组织的合作机会和合作倾向，实现整体性运作[8]。

2 博弈模型的构建与分析

2.1 疾控机构与行政主管部门信任的囚徒困境

从现代博弈理论看信任关系，信任关系事实上构成了一种博弈行为，即信任博弈。因此，用博弈理论来分析信任机制治理的合作关系是一种有效并且科学的分析方式。博弈方之间的博弈一般是从简单的一次性博弈到复杂的多次重复博弈，此处假设，疾控机构和管理疾控机构的行政部门都是从自身利益出发追求自身利益最大化的组织。一般情况下行政部门委托疾控机构开展疾病预防控制工作，两机构作为两个博弈主体，其策略空间均为(信任，不信任)。此处将每次的疾控工作任务博弈进行了加总处理，不考虑单独具体的每一次工作任务安排以及具体的参与人。

其中当双方均选择信任时，行政部门的收益为N1，疾控机构的收益为N2，N1和N2均大于0。当行政部门选择信任而疾控机构选择不信任时，假设行政部门因疾控机构的不信任而遭受损失造成投入大于回报，收益为M1，M1<0；而疾控机构由于不信任行为带来额外收益或者成本的降低，其收益为M2，M2>N2。当疾控机构选择信任而行政管理部门选择不信任时，行政管理部门因不信任而带来额外的收益或成本的降低，收益为B1，B1>N1；此时疾控机构因行政部门的不信任而遭受损失，投入小于回报，其收益为B2，B2<0。而当疾控机构和行政管理部门都选择不信任时，假设双方都因自身的不信任减少部分成本或增加自身不信任的收益，但都会遭受因对方不信任带来的更大损失，此时行政部门和疾控机构的收益分别为R1、R2，R1<0，R2<0。其支付矩阵见表1。

表1 疾控机构与行政管理部门信任博弈的支付矩阵

显然，行政部门与疾控机构的信任博弈为“囚徒困境”。此时对行政部门而言，不论疾控机构选择信任或不信任，行政部门的占优策略是“不信任”；同样，疾控机构的占优策略也是“不信任”。即此博弈的纳什均衡为(不信任，不信任)，此时双方的分别支付为R1，R2。说明此时双方均没有促进集体行动达成的基本信任，不但疾控机构与行政部门的收益受损，更重要的是，对具体的疾病防控的工作效率带来损失，甚至进一步造成双方潜在的不合作与对立状态，进而影响人民群众的健康改善。

2.2 信任的重复博弈

上述博弈描述的是一次的博弈过程，但在现实生活中，行政部门与疾控机构形成了长期的工作关系，不可能只存在一次博弈。那么多次重复博弈的结果是否会改变均衡呢？实际上，研究已经证明，在有限次的重复中，无论重复多少次，都不会改变博弈的均衡，即(不信任，不信任)仍然是双方的博弈均衡策略。工作效率仍然难以获得改善。

但此时考虑双方可以无限重复博弈的状况(如果疾控机构和行政部门都不知道此博弈会持续多长时间，就可理论上看做无限次重复博弈)，且假设双方均采用冷酷战略[10](亦称触发战略，即双方中任何一方的一次不合作将导致永远的不合作)，也就是说一旦一方发现对方不信任则立即采取不信任的策略。

先假定行政部门在第一个阶段采取信任策略，在此阶段，如果阶段的结果是(信任，信任)，则行政部门继续采用信任的策略，一旦行政部门选择不信任的策略，则以后无论行政部门采取哪种策略疾控机构将采取不信任策略。即双方在考虑到一个长期的重复博弈过程时，都选择试探合作。若行政部门第一阶段选择信任且疾控机构也采取信任策略，则行政部门以后一直选择信任；一旦疾控机构发现行政部门有任何不信任的行为，则疾控机构选择不信任策略。

下面来讨论双方采取冷酷战略时重复博弈的情况，假设存在一贴现系数δ，0≤δ≤1，它表示后一阶段的效用以贴现系数对前一阶段的效用进行折算，具体的涵义为博弈参与人的耐心程度。且δ=1/(1+θ)，这里θ表示对方不信任的概率，0≤θ≤1。δ与θ成反比关系，即一方的耐心程度与对方不信任概率的大小负相关，对方不信任概率越大，自身耐心越小。对于此无限重复博弈，只要满足以下条件，(信任，信任)即为博弈的均衡：即

N1+δM1+δ2M1+δ3M1+……≥B1+δR1+δ2R1+δ3R1+……

解得δ≥(B1-N1)/(B1-R1)

或当对方不信任的概率θ≤(N1-R1)/(B1-N1)时，(守信，守信)即为此无限重复博弈的均衡策略。即假定双方在没有外力干扰的情况下，通过无限重复博弈可以摆脱单次或有限次博弈囚徒困境的状况。这种情况下双方都有足够的耐心，短期的投机行为被遏制，双方都乐于为自己构建一个互惠合作的声誉而不会采取偏离冷酷策略的选择。若信任的博弈无限重复下去，双方作为理性的参与人都会选择守信并信任对方[11]。

但在实际的工作中，往往难以看到此均衡的出现。若进一步分析，其原因可能是双方都缺乏必要的耐心，或者对对方的行为缺乏足够的信任，譬如行政管理部门过于强势，那么疾控机构完全有条件认为其缺乏耐心因而采取不信任的策略；反之，行政部门亦有可能因为疾控机构或疾控专业技术人员坚持学术的价值取向而被认为有可能不信任从而在下一阶段采取不信任的行为。即在没有外部条件的约束下，由于博弈双方实际上存在着信息不对称、优势偏向的不对称等前提，打破双方信任的囚徒困境仍然面临挑战[12]。

2.3 外部监督下的信任博弈分析

若假设对行政部门和疾控机构的博弈存在外部的监督，且政府能发现双方的不信任行为并给予奖惩来规范双方的信任。令行政部门守信的概率为α，疾控机构信任的概率为β，双方信任时的收益分别为N1，N2。先假设行者部门采取信任的策略，若疾控机构不信任，则行政部门因疾控机构不信任而遭受一定的损失，其收益为M1<0；疾控机构因不信任而带来短期投机收益为M2，且M2>N2。此时关键的问题是，若有外部监督力量能够发现双方的不信任行为并通过政府予以奖惩，譬如政府此时对信任的行政部门予以奖励X，对不信任的疾控机构予以惩罚T，就可能改变博弈的均衡。另假设疾控机构信任而行政部门不信任时行政部门的收益为B1，且B1>N1；疾控机构的收益为B2<0。同样假设政府此时给予信任的疾控机构予以奖励X，对行政部门的不信任予以惩罚T，那么双方的博弈收益也将发生根本性的改变，如表2所示。

表2 监督奖惩下行政部门与疾控机构的博弈支付矩阵

令行政部门以α的概率采取信任策略，那么疾控机构选择信任策略时的支付收益将变成：

E疾控1=α(N2+X)+(1-α)(B2+X)

疾控机构选择不信任策略时的支付收益为：

E疾控2=α(M2-T)+(1-α)(R2-T)

当E疾控1>E疾控2时，疾控机构选择信任；反之，当E疾控1

当E疾控1=E疾控2时，α(N2+X)+(1-α)(B2+X)=α(M2-T)+(1-α)(R2-T)，求得α=(R2-B2-T-X)/(N2+R2-M2-B2)；同理求得疾控机构选择信任的概率β=(R1-B1-T-X)/(N1+R1-M1-B1)。

即当行政部门以α=(R2-B2-T-X)/(N2+R2-M2-B2)的概率选择信任策略，疾控机构以β=(R1-B1-T-X)/(N1+R1-M1-B1)的概率选择信任策略时，构成了此博弈的混合策略均衡。

此时对信任的奖励X和对不信任的惩罚T对此博弈的均衡有根本性的影响。譬如当不信任的惩罚足够大，或者对信任的奖励足够高，那么另一方选择信任策略总是占优的策略均衡。显然，在加大对不信任的处罚和信任的奖励之后，(信任，信任)成为此博弈的唯一纳什均衡。或者说，如果政府对信任的奖励力度越大，对不信任的惩罚越重，那么双方采取信任策略的概率越大；一旦奖惩达到一定的条件，那么无论另一方采取何种策略，另一方由于政府的奖励都会采取信任策略，从而促成双方形成稳定的信任机制，不断提升疾控工作的效率和质量。

3 讨论

从上述博弈的分析可知，疾控机构和行政管理部门信任博弈的囚徒困境来自于不信任所带来的高收益，作为理性的决策人，双方都选择不信任本质上是其最优选择。有限次的博弈未能改变博弈双方的信息结构和规则，并不能解决信任的危机。有学者认为，我国政府在社会治理中处于绝对的主导地位，它一方面希望发挥社会组织的优势，共同解决社会问题；另一方面又担心社会组织的独立性和自主性得不到控制[13]。这种既想信任又不愿意放手的、暧昧的、爱恨交织状态影响到社会组织的积极性，并使得公共服务的供给质量难以保证，其根源在于政府与社会组织彼此之间不够信任[14]。

在假定双方采取冷酷策略的条件下，疾控机构和行政管理部门只要有足够的耐心，双方可以通过无限重复博弈解决信任的囚徒困境。但在现实环境中，疾控机构在博弈中实际上缺乏对行政部门的有效惩罚机制和约束，客观上行政部门的强力行政控制不可能遵循无限耐心[15]；而由于行政部门和疾控机构存在的信息不对称、权力结构的不对称等原因，即使双方有足够的耐心，也无法采用冷酷策略来改变博弈均衡。但是，若引进有效的外部监督和惩罚机制，将大幅提升不信任的成本和信任的收益，促进行政部门和疾控机构选择信任从而使得双方跳出信任的囚徒困境，推动信任机制的形成。这也充分说明政府如何在疾病防控治理中提升治理能力，扮演好更关键有效的角色至关重要。

3.1 构建适宜的奖惩机制监督制约机制

从文中模型的分析可知，疾控机构及其主管部门之间的信任，有赖于形成外部有效的监督和奖惩机制，从而根本上改变双方的博弈结构和均衡。外部有效的监督和奖惩，必须约束双方可能的机会主义行为；尤其是政府作为疾控体系治理的主导方，应公开给予采取信任策略者者以更高的信用奖励，从根本上保证疾控体系的高效运转，促进疾病防控工作高质量发展。

首先，要完善法律监督制约机制。现代社会的信任机制本质上是“制度化信任”，只有在合作中不存在其中一方控制另一方时，合作各方才更有利于发展互相信任关系。法律把人们的行为制约在法律所允许的范围内，通过立法和完善的执法机制，为正常的信任关系的维系提供保障[16]。其次，需完善政府的责任。政府对疾病防控的治理起着重要的规制和引导作用。政府及其部门应坚持依法行政，约束自身过度强势的行政行为[17]；尤其是在依靠高质量发展满足人民群众美好健康需求的新时代，强势的行政权力所导致的失信行为，将严重损害疾控机构的创新动力和活力并从根本上阻碍人民群众健康水平的改善[16]。

3.2 通过积极沟通增加信任认知

除了上述模型讨论的信任之外，还可从信任的层次去理解和推动双方高层次的信任。总的来说，组织间信任关系构成基于经验、声誉、共同的特性和制度因素。疾控机构和行政部门的信任关系是随着双方合作关系的发展而改变的，双方必须有意识地去培养组织间的信任。要促进疾控机构和行政部门尽可能摆脱基于计算的低层次信任，通过深度、相互尊重的沟通和协调加深双方深层次的认知，建立依赖于相互了解的信任关系，并进一步形成基于共同认同感的高层次信任。只有在政府主导的框架内以法律的形式明确双方的职能和平等的地位，在权力和技术之间取得平衡，才能促进双方平等的沟通和协调，形成资源互补、优势互补的差异化结构，真正推进信任认知的转变，提升双方的信任水平[18]。

3.3 注重组织间双向非正式关系对信任的作用

信任的本质是交易伙伴之间的一种关系属性，关系的主要功能在于它保证了交往各阶段所需要的信任，如基于制度、政策、交易契约模式在内的社会正式关系，以及价值观念、伦理规范、道德观念、习俗、意识形态等社会非正式关系[9]。关系中蕴含的义务对个人行为有很大的制约力，信任的建立则可以通过关系的建立和发展来实现[16]；即合作双方通过培育自身的声誉，内化社会规范等非正式关系，强化和提高合作者对于自己组织的价值观的认可度，来建立较强信任水平，进而提高合作效果[9]。在具体的疾病防控工作中，非正式关系客观上已经起到了一定的作用，但基于单向度非正式关系的信任是不稳定的。因为关系是以相互的义务为支撑，除了疾控机构履行自身的义务，政府亦应促进行政部门服务于疾病防控技术的发展，协调权力和技术的关系，提升疾病防控技术和专家在疾病防控中的作用，促进以行政权力为中心的非正式关系向双向的非正式关系转变，释放专业技术人员的活力，促进双方稳定的信任关系的形成。