江苏省创新型乡镇建设的思考

葛 煜，杨 华

（江苏省生产力促进中心，江苏 南京 210042）

0 引言

近年来，为贯彻党的十九大实施“创新驱动发展战略”“乡村振兴战略”要求，更好落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》，江苏省高度重视县域科技创新工作，始终坚持以建设创新型县（市）和创新型乡镇为抓手，加强政策体系研究，支持县域开展以科技创新为核心的全面创新，建设创新型乡镇，引入知识、技术、资本等创新要素，强化特色产业技术创新，整合开发当地传统自然资源和人力资源等，依靠科技推动创新型乡镇发展现代产业，依靠科技创新，人与自然、环境和谐相处，发展第二产业和第三产业，依靠科技力量推动乡镇经济增长方式的根本转变，实现产业转型升级。加快推进江苏创新型乡镇建设，加快城乡一体化步伐，实现富民强镇，进一步提升乡镇产业创新能力和综合竞争力。

实施创新驱动发展战略，县域是基础、难点，同时也是活力所在。乡镇是县域的基本单元，村是乡镇的基本单元。目前，各创新型乡镇在特色产业发展、“双创”人才集聚、“双创”载体建设等方面已经取得了较好的成效，对县域经济社会发展的支撑作用显著增强。在取得成绩的同时，必须清醒地认识到，乡镇科技进步与创新总体上仍较薄弱，各地不同程度地存在着经济发展方式比较粗放、创新资源“先天不足”导致乡镇创新缺乏动力、同质化严重引发恶性竞争、创新环境有待完善等问题，通过对这些问题的研究提出有针对性的建议，旨在推动科技创新能力实现新的跨越。

1 江苏省创新型乡镇建设的现状

江苏省在深入推进科技创新工程方面，自2006年确立建设创新型省份的战略目标，经过3 年的努力，2009年江苏区域创新能力首次跃居全国第一，被科技部等六部委确定为全国首批国家科技创新工程试点省份。为进一步规范省创新型企业建设，江苏省制定了包含创新型乡镇建设指标的江苏省创新型企业评价指标体系，确定了112家企业为首批“江苏省创新型企业”。在国家创新型城市创建中，江苏省也取得了骄人的成绩，目前共支持全国78个城市建设国家创新型城市，江苏除宿迁、淮安外的11个设区市都进入名单之中。正如《国家创新型城市创新能力评价报告2020》提及，全国78个创新型城市占全国国土面积的10%，拥有全国人口的33%，研发经费投入占全国的77.2%，汇聚了70.4%的地方财政投入，根据创新指数排名，南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬州、泰州8个设区市已经摆脱投资依赖，位于全国科技创新驱动高质量发展前列。首批国家创新型县（市）获批52 家，江苏的昆山市、江阴市、张家港市、常熟市和海安市共5 家成功入选，入选数量居全国首位。

2010 年，江苏在全国率先启动省级创新型县（市、区）、创新型乡镇建设试点，省政府出台《江苏省创新型城市创新型乡镇创新型园区建设评价考核指标体系（试行）》和《江苏省基层科技创新考核评价办法（试行）》，组织实施基层科技创新能力提升行动计划，全省先后用6批次布局建设了68个江苏省创新型试点县（市、区）。2020 年有25 个县（市）位列全国县域经济百强，5 批次布局建设了江苏省205 个创新型试点乡镇，其中苏南87 家、苏中50 家、苏北68 家（见表1）。目前，江苏省68个创新型试点县（市、区）创造了全省近70%的地区生产总值、近85%的专利和近80%的高新技术产业产值，县域科技创新能力有了长足的进步［1］。创新型乡镇建设基本确立了特色产业技术创新主线，取得了初步成效。在实施举措方面：（1）各试点乡镇着力集聚高层次人才，优化创新创业环境，壮大科技管理和服务队伍；（2）积极开展产学研合作，做好科技成果产业化对接工作，积极推动企业与各大高校科研院所建立产学研合作关系，充分发挥“科技镇长团”纽带作用，积极探索校企合作新模式；（3）大力发展高新技术产业和战略性新兴产业，重视培育拥有自主知识产权以及产业特色的高新技术企业和产品群，重视专利申请，切实落实专利激励政策，及时兑现专利奖励资助项目，进一步提高企业和公众的知识产权意识；（4）积极营造科技创新的浓厚氛围，引导企业加大科技研发投入，不断开发新产品，利用新技术、新工艺，通过技术革新，带动产业升级换代，提升企业的核心竞争力。

表1 江苏省创新型乡镇建设情况

2 江苏创新型乡镇建设存在问题

2.1 政策体系有待进一步完善

（1）从顶层设计角度，未建立创建工作长效机制，一旦创建成功拿到牌子就“一劳永逸”，而乡镇本身创新资源存在先天不足，再加上在创建过程中激励机制不健全，经费等政策包配套支持缺乏吸引力，持续创建工作方面缺乏动力。

（2）“强镇扩权”试点将“城乡一体化”节点从县城前移到乡镇，构建江苏城镇化多中心发展的格局，在管理权限、财政收入超收奖励、规费和土地出让金留成、城镇规划、交通基础设施等多方面倾斜，在解决经济发达镇“责任大、权力小、功能弱、效率低”发展困局方面取得了阶段性成效，但在政策层面还存在扩权放权的合法性和合理性问题、权力行使能力不足问题以及利益调整可能引起的冲突问题等。

（3）地方各级政府在引导乡镇科技创新方面缺乏总体设计、创新规划，尚未健全支撑乡镇创新创业发展的政策体系。

（4）乡镇在增加企业资源整合、人才引进、研发资金、科技成果转化等方面的激励政策体系仍有待完善，存在有的乡镇财政基础跟不上，又缺乏相应的配套措施，导致已制定的政策也难以落实到位。

2.2 高技术人才缺口较大

创新型乡镇建设，人才是关键，作为掌握精湛的专业技能，能在企业生产、服务、研发等环节发挥关键作用的高技术人才更受关注。乡镇普遍缺乏支撑主导产业发展的科技创新平台，乡镇给这些创新创业人才提供了较为优越的硬件环境，但是由于科研氛围相对不足，在引进人才的子女入学、配偶就业等政策上也不够完善。此外，受人事、社保和评价等制度影响，县域和乡镇的企业在吸引和留住高水平创新人才方面尤为困难，导致高技术人才缺口较大。

2.3 企业创新能力还显不足

由于乡镇建设起步比较晚，底子相对比较薄弱，技术含量普遍较低，而技术创新往往需要较大投入和较长研发周期，而且还存在较高的市场不确定性。以民营中小企业为主的乡村企业更愿意选择一些短平快的项目获利，表现为企业自身科技创新意识不强，往往偏重于企业技术的攻关和产值的增加，存在环境污染、农业和旅游资源闲置浪费现象，导致乡镇可持续发展能力后劲不足，对于生态环境保护的重视不够，同时由于乡村企业缺乏专业技术人员和研发人员，产业发展层次较低，主要还是集中在低端制造业，差异化优势不明显，产品供给与市场需求脱节，同行业过度竞争，抗市场风险能力差。

2.4 企业技术转移能力有待进一步提升

企业发展离不开创新，一个企业不能仅靠自身技术的开发，更需要靠引进技术即技术转移来提高自身的创新能力。技术转移是企业改善技术状况的有效途径，能在相对较短的时间内获得提升，多数企业在技术转移方面成效不大，与企业自身的主动性，与高校科研院所之间信息的不对称、吸收整合能力，对科技成果的二次创新能力有关［2］。

3 江苏创新型乡镇发展建议

3.1 完善政策体系，提高创建动力

（1）由于顶层设计局限，创建工作终身制直接影响了创建动力，建议适时研究创新型乡镇建设能上能下或年度创建机制，制定新的创建目标，完善相应的省级考核评价体系，对创建工作进行持续跟踪、监测。同时，根据考核结果配套给予政策包支持、奖补资金等，形成一套完整的持续创建方案。

（2）加强“强镇扩权”配套政策的研究。省、市在不违反国家法律法规前提下，总结“强镇扩权”试点过程中的成功经验和存在问题，出台相关地方性法规或地方政府规章，为扩权放权提供法律依据，从法律层面赋予试点镇各类行政主体地位，为强镇扩权改革提供更加完善的法律保障。

3.2 注重重点突破，兼顾平衡发展

（1）在全省区域平衡发展方面。从省政府角度加大对苏中、苏北的支持力度，加强分类指导，大力培育特色产业，制定特色产业发展规划，推动经济薄弱县（区）创新驱动发展，加快先进适用技术示范推广，实现区域平衡发展。

（2）在乡镇内部平衡发展方面。一些乡镇整体创建情况良好，由于有的乡村受原有基础、地理位置、交通环境的制约，有的乡村对自身形势把握不够准确，偏离发展方向，导致乡镇内部之间发展不平衡。对于这些乡村，乡镇建设过程中需要合理规划、准确定位，改善交通、环境、设施等，结合乡村的资源优势和特色产业进行分类引导，邀请有关方面的专家对暂时落后乡村进行分析、把脉，采取差别化的创新发展模式，在人才集聚、研发投入、企业管理等方面给予扶持［3］。

3.3 拓宽人才渠道，吸引留住人才

大力实施人才优先发展的战略，创新人才引进模式，在政策上更加积极开放和灵活有效，不求所有、但求所用。一方面，乡镇可不断引进乡土人才，引导高校毕业生到基层创新创业，加大乡土人才、实用技能人才、返乡创业人才培养、培训力度，努力造就一支规模宏大、结构合理、适应乡镇科技创新需求的人才队伍；另一方面，乡镇可以通过实施具体项目集聚人才，加强企业与高校的联系，鼓励企业通过项目合作、引进科技副总及产业教授等方式，深入实施高端人才项目培育工程，引导高层次人才和高端项目向乡镇集聚，鼓励本土企业与高层次科技人才团队进行嫁接重组，创办科技型企业，以股权投资或债权等方式，对在乡镇创新创业的高层次科技人才团队给予专项资金支持［4］。通过解决后顾之忧保障人才、优化人才发展环境，通过创新激励机制留住人才，进一步改革人才薪酬分配制度，让更多的人才愿意长期为乡镇科技创新服务［5］。

3.4 产学研深度融合，提高企业创新能力

产学研是科技体制创新的核心内容，为推动高校院所与企业合作，各试点乡镇积极组织区域内企业走出去、请进来，大力开展联合研发，加强与高校联系，提升企业对产学研的重视程度，培育一批研发投入大、技术水平高、综合效益好的创新型企业及龙头企业，形成高新技术企业群。让乡镇特色企业成为研究开发投入、技术创新活动、创新成果应用的主体，提升企业的创新能力和综合竞争力，将企业家作为乡村创新发展的灵魂，发挥其主导作用。把各类创新资源引入乡村企业，促进企业与研发机构的有机结合，保证各项创新政策真正落实到企业。加快技术转移服务体系建设，乡镇应从政策、制度、资金等方面支持和鼓励合法的技术转移活动，完善乡镇创新创业服务载体平台建设，尽快实现各类载体平台由数量和空间的扩展向服务能力提升转变，为乡村发展注入创新要素，为科技型中小微企业提供全方位优质服务；引导高新技术企业、国家工程（技术）研究中心、国家级重点实验室等平台向乡村延伸，成为成果转化应用和示范推广的创新之地。另外，发挥乡镇科技助理队伍作用，进一步开展“科技镇长团”“博士服务团”等选派工作，鼓励大学生、企业主、科技人员、留学归国人员在乡村创新创业，推动政府科技管理重心下移，强化产学研合作工作的开展，提升试点乡镇科技创新能力和内生发展动力，用可持续发展的眼光，打破原有发展模式，发展生态农业，保护和拓展生态资源，改善生态环境，以市场的发展为引导，坚持市场导向，不断增强可持续发展能力。

3.5 持续优化产业布局，加快产业转型升级

培育壮大高新技术企业是乡镇经济发展的重中之重，部分乡镇特色产业初具规模，如苏州市吴江区黎里镇以超高速节能电梯及其配套零部件为主的电梯制造；镇江市辛丰镇以轴承产业为特色；兴化市戴南镇以不锈钢产业闻名等形成完整的特色产业链条。按照一企一策的要求，分门别类制定培育方案，综合运用项目、技术、资金、服务、平台建设等支持方式，引导企业大力发展研发力量，加快成长为具有较强自主创新能力的高新技术企业，成为乡镇经济发展的中坚力量。但不少乡镇还存在特色产业定位不明、特色产业过多、发展重点不明的情况。各试点乡镇应根据自身发展情况明确产业方向，按“一镇一特色产业”确立特色产业技术创新路线，不断推动产业提档升级与集群创新，聚焦产业创新，培育创新主体，突出制度供给，着力打造产业特色鲜明的先进制造业高地和体制优势明显的产业科技创新高地，以体制机制创新推动产业科技创新，实现科技创新与制度创新并驾齐驱，大大激发市场活力，增强科技创新的动力。

3.6 研究凝练经验成果，发挥示范引导作用

目前，江苏省科技厅在成果汇集方面做了很多工作，如2017年江苏省政府印发《省政府关于学习推广常熟市、海安县科技创新体制综合改革试点经验的通知》，向全省推广常熟、海安改革试点积累的经验，每年组织各创建单位认真总结，提交年度总结报告，编纂“江苏省创新型县（市、区）、乡（镇）建设经验交流材料汇编”等。建议加强科学合理监测创新型试点乡镇建设状况，及时总结各地的做法，组织相关经济、技术、科技管理方面的专家，进行专题研究，对各地经验做法进行凝练，上升到可复制的理论层面，宣传推广先进典型，发挥其示范引导作用，带动全省创新型试点乡镇走上创新发展之路。