融资模式创新对地方政府新基建的影响分析

□刘红丽 曹安溢

一、引言

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，要求加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度[1]。“新基建”是新型基础设施建设的简称，包括5G基站建设、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网以及城际高速铁路和城市轨道交通七大领域[1]。“新基建”在疫情期间发挥了巨大作用，由于居家隔离以及停工停产等原因，传统的很多生产、销售方式受到了严重打击。然而“新基建”所带来的一系列比如线上办公、线上授课、生鲜电商、远程医疗的新模式，有效地缓解了疫情对人们正常生产生活的影响。

中国工程院院士邬贺铨提出，与传统基础设施建设相比，“新基建”有一些不同之处。跟传统的基础设施相比，新基建以新一代信息基础设施为代表，更多使用的是通用技术。也就是说它不仅仅可以带动本行业的产业发展，比如信息基础设施带动信息技术产业。信息技术本身是通用的，它适用于各行各业，也是传统基建领域的一个数字化转型的重要支撑。并且和传统基建相比，“新基建”本身跟消费的联动可以带动新的消费。“新基建”已经成为数字经济发展基石，不少专家提出，“云计算是新型生产力、大数据是新型生产资料、人工智能是新型生产工具，而连接这一切的就是‘新基建’”。“新基建”与传统基建并不是完全对立的，而是可以通过“新基建”拉动社会投资，更好地为传统基建体质增效，这就需要民间资本的流入，助力地方政府“新基建”发展进度。因此，项目融资模式创新对地方政府“新基建”的影响研究意义非凡。

二、地方政府“新基建”发展的现状

中央政治局常务委员会例行会议提出加快推进新型基础设施建设，“新基建”已成为各个地方政府长期努力的方向和重要的工作内容。2020年新型冠状病毒肺炎疫情爆发，各地纷纷响应国家号召，出台一系列疫情期间出行、教育、生活的相关规范与建议，其中健康码、网络课堂、网络办公、网购生活必需品等一系列新的生活、购物、办公方式，大量运用了现代通信技术，为我国疫情抗击工作提供了巨大帮助。同时，由现代通讯与虚拟技术的使用也是我国疫情期间经济增长的一大支撑点，无论是为实体经济提供支撑还是自生价值的创造。这更加增强了政府对新型基础设施的重视，积极推进“新基建”的进程。表1为2020～2025年新基建中重要类目投资规模预测，从该表可推测新基建投资规模逐年增大。

表1 2020～2025年新基建中重要类目投资规模预测 单位：亿万

各地方政府热情高涨，积极推进新基建进程，据不完全统计2020年共有25个省份的政府工作报告提及新基建[2]。2020年初上海地方政府发布的《上海市推进新型基础设施建设行动方案》，整理了下一个三年即将实施的首批重大项目，预计总投资约两千多亿元，包括新建5G基站、电动汽车充电桩、智能配送终端等设施。新能源汽车充电桩是“新基建”七大领域之一，计划在2020年广东全省新建充电桩2,000多个，全实现绿色出行、便捷出行。这种未来充电站配备5G网络，具有太阳能发电和储电系统，可以作为重大自然灾害时期的指挥和安置中心，同时可以提供电力和网络支持。同时，深圳市正在加速推进“新基建”，基本实现了5G网络的全覆盖。深圳原计划于8月底累计建成5G基站4万多个，并且开放公共场所资源8,000多个，为5G建设提供场所。深圳市梳理出了第一批“新基建”项目多达九十余个，总投资超过4,000亿元。其中，社会投资项目和政府投资项目数量分别为三十余个和六十余个，然而前者的总投资将近2,500亿元，后者总投资约为1,500亿元[3]。社会投入资金将近占了总投入资金的六成，由此可见项目融资对地方政府“新基建”的重要性。

三、在“新基建”进程中地方政府的融资困境

融资的定义是以项目为主体而开展的一系列借贷、租赁、集资等筹资活动，从广义上讲，凡是为了建设一个新项目或收购一个现有项目进行债务重组所进行的一切融资活动都可以称为“项目融资”[4]。项目融资有以下优点：一是可保护项目主办人的自身资产，因为项目融资是一种无追索或有限追索的贷款，所以贷款的抵押只包括项目的资产以及未来收益，就算项目失败了也不会对项目主办人的其他资产造成损失；二是可实现风险分担，在项目融资中贷款人也要承担一部分风险。当项目的建设产生危机时，风险由参与项目投资的各方共同承担。总的来说，项目融资使得新型基础设施建设的发展有望实现一个新的突破，同时也拓宽了利用外资的渠道。地方政府要想加快推进“新基建”的进度，就不得不借助社会资本和民间资本的投入。要引进社会资本和民间资本就得进行项目融资，实现地方政府和民间部门资源的有效整合，从而加快“新基建”进程。表2为2010～2015某省地方政府融资模式。

表2 某省地方政府融资模式 单位：亿万

过去，融资平台整体规划布局并未受到政府的重视，由此规划与管理较不明确，往往所进行的融资项目效益较低，容易形成资不抵债的“烂摊子”。同时，我国部分地方政府(特别是西部地区)欠发达和欠开发的现状决定了社会经济发展会受到一定的负面影响，它们可用于投入新基建的财政资金不足，融资成为其解决资金需求的一个重要手段。尤其是国务院43号文下发以后，给传统的融资模式带来了巨大挑战，政府面临着资金链断裂的危险[5]。因此，地方政府如何打破现有局面，实现融资模式创新已经十分紧迫。

四、融资模式创新对地方政府“新基建”发展的影响

政府的融资平台在过去有效地推动了地方经济发展，然而地方政府融资渠道少，融资平台运营水平不高，存在着信息不对称、融资难题多等现象。当前，新基建对于地方政府来说充满挑战，中央政策的调整、地方融资模式尚不成熟、发展基础尚不完善。融资模式的创新应采取多种融资手段，拓宽融资渠道。以下列举几种融资模式及其对地方政府“新基建”发展的影响：第一，国有企业整合融资模式。《关于深化国有企业改革的指导意见》中指出，市场化是各融资平台改革的最终目标，地方政府应当积极引导融资平台重组，不断优化股权，优化管理结构，提高融资实力，由此提升自身经济实力，更好的为城市建设发展做出成效[6]。第二，融资租赁模式。融资租赁是普遍的非银行金融形式，是一种将贸易与技术更新相结合、融资与融物为一体的新型融资模式，可以为地方政府新基建提供充足的融资资金。由于政府融资平台融资资金的投入要求较高，民间资本很难参与进来，可通过融资租赁的方式来吸收社会上的闲置资本金，促使民间资本参与到政府的新基建中来。第三，推进债券融资模式。我国处于新基建进程蓬勃发展时期，资金的需求量较大，政府的债务融资也是一种极佳的融资模式，可以以政府信誉为担保，获取资金以推进城市基础设施建设。比如，资产证券化模式(ABS)。该模式是指将政府平台公司具有现金收益的项目在未来能够取得的现金在当下进行贴现，使当下能够获得最大限度的现金并通过定向募集、公开发行有价证券等开展融资，将融入资金投入到其他基础设施或公共服务项目建设中[7]。

以上这几种创新融资模式都对地方政府新基建的发展起到了促进作用，有利于引入民间资本金，其融资成本低，并且可以获得较为稳定的融资资金供给。

五、结论与政策建议

新基建与传统基建之间存在很多不同之处，新基建立足于高科技迅猛的发展，是强基础、利长远的全局性工程。因此地方政府在推进新基建进程中应当注意以下几点：一是树立技术型发展方向，加大技术研究在总体规划中的比重，提高重点领域的研发资助，引进精通法律、金融和财务知识的高精尖人才为推动新基建提供技术支撑。二是政府部门的有力支持。政府应合理、公平地制定各参与部门之间的权利与义务，降低项目的风险，保障为公众服务的水平。三是应该鼓励私人资金更多地流入到建设项目之中。在这个高速发展的信息时代，政府应主要负责制定政策以及合理的规划，而不是将有限的力量投入繁杂的基础建设工作中。新型基础设施建设政策的贯彻落实应尽可能地使民间部门参与进来，他们拥有足够多的资金和执行力。在这种情况下，既可以减轻政府的财政负担，又可以增强公民意识与社会认同感，还可以提高资源使用效率。