关于新型农业经营主体的政策演变探析——基于对中央一号文件的解读

赵欣鑫

（渤海大学 马克思主义学院，121000，辽宁锦州）

近些年，农村改革的发展，尤其是城镇化、工业化、信息化、现代化等的快速推进，农业农村经济发展迅速，农业管理形式在我国正面临着新的问题。例如，农户土地的小规模分散经营，不利于标准化生产和机械化管理，也增加了生产成本和市场准入的困难程度，不适合现代农业的发展，于是出现了一些新的农业生产经营主体。这些新型农业经营主体，不仅在一定程度上实现规模经营，而且还促进了生产力的发展和农业竞争力的提高。新型农业经营主体政策的逐步演变，不仅是一个实践探索、改革创新的过程，也是一个理论研究、政策引导的过程。

1 新型农业经营主体的内涵及类型

新型农业经营主体中的“新型”，主要是与传统的为了谋求生计的小农户相比较而言的。新型农业经营主体具体指以家庭联产承包责任制为基础的从事农业生产、加工、销售及服务，并具备良好的农业生产经营管理水平、技术水平，最终实现农业生产经营的专业化、规模化等的个体或者组织。[1]随着我国农业的不断发展，新型农业经营主体是在新的历史条件下发展现代农业对农户提出挑战的背景下产生的，主要包括以下几种类型。

一是专业大户。所谓专业大户，是指从事某一特定的农业产品或者农业产业专业化生产和初步实现规模化经营的农户。根据“专业”的不同，专业大户主要划分为专业种植大户、专业养殖大户、专业种养大户、专业运销大户、专业加工大户这五种类型。二是家庭农场。家庭农场是指以农户为基本经营单位和以家庭成员为主要劳动力，并以农业收入为主，达到农业生产经营的规模化、集约化和商品化的新型农业经营主体。在农产品的生产过程中，家庭农场不仅能够保证最大产量和有效降低生产成本，还是农机大户等服务型专业大户的服务承载者，对提高普通农户的农业生产经营水平起到了重要作用。[2]10三是农民合作社。农民合作社是农民自愿参加，以农户经营为基础，将某一产业或者产品作为纽带，实行资金、技术、生产等多方面合作，以增加成员收入的互助性经济组织。农民合作社不仅突破了区域的界限，而且可以在更大的范围内实行专业化的合作。[3]102四是农业产业化龙头企业。农业产业化龙头企业是指以市场为导向，独立操作和财务管理，主要从事农林、畜牧、渔业等生产和管理活动的营利性经济组织。[2]12-13五是农业社会化服务组织。农业社会化服务组织是指符合农业发展的需要，直接为从事农业生产经营者提供服务的社会经济组织。[3]97

2 新型农业经营主体的政策演变

近年来，有关政策文件根据党的路线、方针和原则，全面、系统、深刻地对新型农业经营主体进行了阐述。本文主要基于中央一号文件，对新型农业经营主体的发展进行了简要的政策梳理及理论分析。

第一，新型农业经营主体的名称演变。“新型农业经营主体”这一概念，是在2004 年及以后在中央一号文件中相继提出的，由“经营主体”“农业经营主体”“新型生产经营主体”逐步提出“新型农业经营主体”这一概念。其中，在2004 年和2007 年中央一号文件中提出“农业经营主体”一词，并在2013 年之前，中央文件中没有严格区分传统型和新型经营主体，也没有对经营主体进行特指。随后，在2013 年的中央一号文件中提及“新型生产经营主体”的概念，指出要发展专业化、组织化、社会化的农业经营体系，以进一步解放和发展农村生产力。以2004 年为分界线，自此中央一号文件中开始明确提出并逐步完善“新型农业经营主体”的概念，在此过程中，也逐渐明确了新型农业经营主体的重要类型，成为政策支持的方向和重点。[4]79-272新型农业经营主体名称的演变过程（见表1），体现出国家对新型农业经营主体在认识、政策和实践方面的深化过程，符合时代发展的要求。

表1 2004 年以来中央一号文件关于新型农业经营主体名称演变

第二，新型农业经营主体的规范化及支持保护政策。自2014 年“新型农业经营主体”概念提出以来，中央一号文件的相关政策开始逐渐完善并增多，概括起来主要包括规范和支持保护这两大类。其中，规范类的政策规定，集中在农产品品质、食品安全、法律规制等方面（见表2）。

表2 2014 年以来中央一号文件关于新型农业经营主体规范类的政策内容

从2014 年开始，中央一号文件对于新型农业经营主体在农业补贴、农村金融、信贷担保等多方面给予政策支持保护。具体体现在这几个方面：在农业补贴方面，优先考虑新型农业经营者，加大补贴力度，进一步发挥财政资金对规模农业经营者生产投入的引导作用。在农村金融及信贷担保方面，由不断完善新型农业经营主体的金融服务，积极开发出与之相适应的保险品种，再到2017 年中央一号文件中提出，鼓励融资担保公司向新型农业经营主体提供贷款担保服务，并建立相对完善的新型农业经营主体信用体系，支持发展对应的专属金融产品，增加初始贷款和信用贷款等。在其他方面，积极开展“代耕代种、联耕联种、土地托管”等专业化服务[5]，开展多种形式的规模经营[6]。

第三，各类新型农业经营主体的发展。新型农业经营主体具体包括种养大户、家庭农场、合作社、产业化龙头企业及社会化服务组织等几种类型。随着国家越来越重视农业发展，中央文件对各类主体的政策支持更加具体系统并具有针对性。

关于种养大户，在2016 年之后陆续提出要规模化种养、加强农业农村人才队伍建设及高等学校涉农专业的建设，逐步加强对农业方面专业人才的培养。关于家庭农场，文件中的政策主要集中在对家庭农场的支持发展上。2009 年，“家庭农场”正式出现在中央一号文件中。[4]183之后，从2013 年开始，中央一号文件中关于家庭农场的发展战略措施逐步明确，提出要“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”[7]。2015 年以来，中央一号文件对于家庭农场方面聚焦于扶持政策方面，多次强调要鼓励发展、积极培育和扶持家庭农场。关于农民合作社，要使农业合作化健康发展的前提与基础是进行规范化的运行，因此，中央一号文件侧重于规范化建设方面，有关政策内容涵盖发展定位、法律规制、规范化建设、资金支持等。在发展定位上，提出要促进发展农民合作社，支持建设农业标准化示范项目，实行农产品的标准化生产；在财政支持上，加大示范项目资金规模，对于符合条件的农民合作社给予资金支持。[8]关于农业产业化龙头企业，中央一号文件中有关龙头企业的政策主要集中在产业发展及转型升级等方面，并随着政策指向的清晰和政策扶持的集中，产业化龙头企业将分散的农户小生产联结成为社会化、专业化的规模生产。虽然中央一号文件中关于龙头企业的支持政策相对较为零散，但是产业发展的路径逐步清晰，在对龙头企业的转型升级等方面，也进一步提高了龙头企业的整体素质和示范引领水平，增强了辐射带动能力。关于农业社会化服务组织，中央一号文件中有关农业社会化服务组织的政策主要集中在健全和大力发展社会服务体系上，不断发展壮大农业社会化服务专业组织。