广东数字经济政策体系：现状、关键成功因素与启示

梁辉 许玲

摘 要：广东的数字经济多年处于国内各省份的领先位置，呈现出产业基础发展好、要素配置效率高的态势。广东数字经济政策体系呈现出省级布局全面，省市协同率高的特点;不同的专项政策协同率由高到低分别为5G与工业互联网的完全协同、人工智能与大数据的高度协同和数字化转型与区块链技术的择优协同。政策引领与协同效应突出、产业互补与协同效应明显和政策务实可操作性强是广东数字经济政策的关键成功因素，这些关键成功因素能给其他区域发展数字经济制定政策带来启示。

关键词：数字经济;经济政策;政策协同;广东;产业数字化

本文索引：梁辉，许玲.<变量 2>[J].中国商论，2022（09）：-108.

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）05（a）--05

1 广东数字经济发展现状

1.1 产业发展基础好

广东数字经济规模大、增速快，整体规模连续四年全国第一。2020年，数字经济增速比GDP快4.3个百分点，数字产业化及产业数字化规模均居全国第一，广东已经成为我国数字经济的发展高地;产业结构优势持续丰富，广东数字经济产业结构优化特征显著，数字化应用水平在服务行业较为突出，并且多元化的数字生态圈正在形成，数字金融等新业态新模式蓬勃发展;驱动产业转型升级态势明显，数字经济成为高质量发展的动力，疫情期间良好的产业与科创实力使数字经济发展动力十足，并初步形成了以华为等巨头为引领的大中小企业协同发展的格局，骨干企业带动发展效应明显;数字化转型基础扎实，产业集群优势较为明显，以工业互联网推动制造业数字化转型成效显著，但数字化进程仍有待提速。

1.2 顶层设计与基础设施完善

顶层设计政策环境好，数字经济已经成为与世界湾区竞争最主要的赛道。近年来，广东不断加强顶层规划，优化营商环境，出台了多项数字产业政策助推创新创业生态发展，数字化成为城市精准治理的新力量;基础设施完善，广东5G网络等基础设施建设基础良好，部分指标位于全球前列。

1.3 要素配置效率高

人才结构良好，广东拥有参与建设数字经济可观的年轻群体，良好的人才结构有利于数字经济的快速发展;区域布局梯度分明，“一区两核三带”总体布局清晰，广东各城市间产业梯度分明并各有优势;数据标准逐渐完善，广东逐步建立了相关标准规范。为数字经济高质量发展奠定坚实的基础。

2 广东数字经济政策体系现状

2.1 总体概况：省府布局全面，省市协同率高

从广东数字经济相关政策的布局来看，无论是总体布局还是专项政策，都呈现出省级政策部署全面，省市政策协同率高的特点（见表1）。

2.1.1 省政府层面布局全面，中央支持力度大

（1）从总体布局到专项政策均有部署

在数字化和数字经济总体布局上，广东省政府对数字经济的整体建设做了顶层设计，为相关工作的推进奠定了良好的基础;专项政策围绕大数据、工业互联网、数字化转型等相关领域，出台了一系列政策，有力地指导了地方推动数字经济发展。

（2）国家级项目驱动数字经济发展

2016年获批的珠江三角洲国家大数据综合试验区建设、2019年获批国家数字经济创新发展试验区建设等，都从中央层面获得了政策上的支持，为广东数字经济发展增添了强大的动力。

2.1.2 各地数字化与数字经济总体布局充分

数字化与数字经济总体布局政策作为顶层设计，往往指明了该地区在一段时间内数字化发展的总体目标和方向，广东各地相关政策总体布局较为充分。

（1）各重点城市总体布局情况较好。在重点城市中，广州、深圳和佛山都布局了数字化或数字经济总体布局政策文件。其中，广州连续两年密集出台文件，落实建设国家数字经济创新发展试验区，在数字化的推进上更为坚决与彻底。

（2）广州数字经济推动立法呈现亮点。广州率先用立法的方式推动数字经济发展，成为广东数字经济发展的新亮点。广州人大现推进《广州市数字经济促进条例（草案）》，其立法的基本思路是坚持以数字产业化和产业数字化为核心，着力构建推动数字经济全要素发展的制度体系。一旦完成，广州将成为全国首个通过市级立法推动数字经济发展的国家中心城市。

2.2 省市协同：专项政策协同率高

将“专项政策协同率”定义为在省级政府出台数字经济专项政策的基础上，已出台专项政策的城市与所有重点城市的比率。在重点城市专项政策协同率上，省市两级总体协同率达到75%，呈现了各重点城市贯彻落实省政府数字经济部署情况良好的局面。

细分来看，各专项政策根据协同率的不同，形成了三档分级：

（1）第一档协同率100%：5G、工业互联网。

（2）第二档协同率75%：人工智能、大数据。

（3）第三档协同率50%：区块链、数字化转型。

2.3 政策完全协同：5G新基建与工业互联网

2.3.1 5G新基建政策推动加快布局

5G网络及其产业政策覆盖范围最广，究其原因，一是国家新型基础设施建设的发展要求。二是广东发达的数字制造业有天然的发展动力。三是推动5G的加快建设，更有利于数字经济的跨越式发展。

（1）新基建重点，应用场景广。5G网络作为新型基础设施具有广泛的应用场景，是數字经济的重要基础设施，完善5G网络，将为数字经济的高速发展形成强大的支撑作用。

（2）数字产业化高度相关，政策动力强。广东数字制造业发达，拥有如华为、中兴这样的5G产业相关企业，也有诸多5G产业链上的手机制造商等企业，政府具有天然扶持5G加快发展的强大动力。

（3）政策体系完善，覆盖范围广。广东省市两级政府从2019年起陆续出台了5G网络与产业发展的政策文件，推动5G建设深度发展，夯实数字基础，助力产业链上的企业行稳致远，参与全球竞争。

2.3.2 产业数字化发展厚植工业互联网政策土壤

相比新兴产业的不确定性，工业互联网能够依托各地原有的产业优势，进一步推动产业转型升级，巩固广东制造业全球竞争优势，政策推动的风险更低，所以成为了各重点城市争相布局的数字经济政策。

（1）广东工业繁荣发展为数字化提供了良好的条件。广东的产业发展较为完善，在珠三角9市均有不同程度的产业分布，已经形成梯度分明的产业布局，为工业互联网的发展提供了良好的条件。

（2）省市两级政府都高度重视政策布局完善。广东省市两级均有工业互联网相关专项政策的布局，2018年起省政府层面密集出台了一系列措施，推动广东企业“上云上平台”加快工业互联网发展;在各重点城市层面，工业互联网是产业数字化的关键抓手，所以也成为了各城市推进数字经济的重要发展手段。

2.4 政策高度协同：人工智能与大数据应用

2.4.1 人工智能前瞻布局，剑指国际竞争力

广东省的人工智能发展规划由科技厅拟制并代省政府实行具体管理工作，体现出人工智能领域科技引领产业发展的特点，推进技术积累是政策引导的方向。

（1）人工智能技术成熟度尚待提高。人工智能目前尚处在数字经济发展的前端，相关应用的成熟度尚在快速提高当中。当前，仅有几个领域实现了低水平突破，从“弱人工智能”走向“强人工智能”还有较长的距离。

（2）省级规划旨在提高国际竞争力。广东省政府人工智能发展规划立足长远，以2030年为目标构建廣东人工智能发展蓝图，力图进入全球价值链高端环节，在创新能力建设、人才梯队构建、规范体系设计等方面全面布局。

（3）各城市政策意图促进产业与人工智能融合发展。在重点城市的政策设计上，各城市将人工智能产业的重点放在与产业的融合发展上，强调产业产出的经济效益。

2.4.2 大数据技术成熟度高，政策已持续多年支持

国家级项目的落地，显著加快了大数据产业在广东的发展步伐，为广东大数据发展注入了强劲的动力。但大数据技术及其产业已非当前政策支持的重点，未来一段时间内，随着多个大数据相关政策规划不断到期，相关产业支持政策退出该领域是时间问题。

（1）国家级项目加快广东大数据产业发展步伐。2016年，中央批复建设珠江三角洲国家大数据综合试验区项目后，2017年起广东省政府迅速启动相关实施方案，该方案发布的时间距离《广东省促进大数据发展行动计划（2016—2020年）》尚不足一年，而规划和完成的时间节点是相同的，但在预期实现的目标上更为远大。例如，在目标的表述上，从“抢占数据产业发展高地”的单点目标升级成了“形成大数据产业集聚发展的态势”集群目标。

（2）大数据技术应用相对成熟，政策连续性强。广东省市两级的大数据产业规划，普遍肇始于2016—2017年，距今已有5年的时间，在技术发展上已经相对成熟。广东的大数据政策呈现多年规划、连续性强的特点，然而在各种新兴技术涌现的情况下，政策转向支持发展性更高、成长性更大的技术与行业已成必然态势。

2.5 政策择优协同：数字化转型与区块链应用

2.5.1 敢为人先：率先启动制造业数字化转型政策

广东省率先启动制造业数字化转型政策，在全国数字化转型上政策步伐超前。国家“十四五”规划当中，明确提到要加快“推进产业数字化转型”，但当前出台数字化转型相关专项政策的省份寥寥无几，目前仅有上海、四川等在产业和技术领域有相关支持政策。

广州、佛山快速跟进，以推动国企转型为落实省府政策的抓手，促进数字化转型发展。

（1）省府政策体系务实，相对超前布局。无论在业界还是学界，数字化转型都属于较新的领域，广东省政府的相关政策很好地平衡了审慎和发展。核心思路是逐步实现数字化转型“点线面”的推广与应用，政策推进思路清晰，措施方法可行，务实性较强。

（2）广佛跟进专项规划，推动制造业发展。广州和佛山发达的制造业，为产业数字化转型奠定了良好的基础。其中，广州市重点落实省政府的“一链一策”等做法，推动产业链、产业集群和重点企业率先实现数字化转型。针对不少企业家“不敢转、不想转”的心态，依托广州国有企业发达的特点，优先推进国有企业数字化转型，意图为社会化推进打下坚实的基础。

2.5.2 区块链技术正探索更多应用场景

以拓展应用场景为抓手，在未来一段时间内仍然是区块链技术主要的发展方向。

（1）区块链属于数字经济新兴板块，行业尚在探索之中。目前，区块链技术处于萌芽阶段，技术规范尚未形成共识。如何拓展其应用范围，是当前区块链技术发展的主要问题。

（2）省府政策倾向支持技术积累与应用场景拓展。广东省政府的相关政策的主要工作目标集中于技术创新和产业应用丰富。在当前应用场景的基础上，进一步拓展到不同行业，打造 “杀手锏”级别的应用场景。

（3）各城市就各自发展现状与需求择机推进专项政策。作为数字经济当中新兴的技术领域，各城市对跟进省政府区块链产业的扶持政策普遍持较为审慎的态度。

广州率先出台了区块链发展的相关政策，主要目标聚焦区块链的技术创新积累和区块链与产业融合发展的应用;其他重点城市中，佛山市南海区依托较发达的金融产业出台了专项扶持政策;深圳虽未出台专项政策，但有多个政策与区块链相关联。

3 广东数字经济发展政策的关键成功因素

3.1 政策引领与协同效应突出

3.1.1 政策引领：高层擘画数字经济发展蓝图

（1）政策布局完善，省级政策框架构建逻辑清晰。省政府政策统筹全局，从顶层设计到专项领域都有较为清晰的发展布局，而且对发展动力强的专项领域，省政府在政策连续性、可执行性上都做了较为完善的铺排，政策务实、逻辑清晰。

（2）国家项目提速发展规划。珠江三角洲国家大数据综合试验区建设和国家数字经济创新发展试验区建设等国家级项目显著加速了广东数字经济的发展。

3.1.2 政策协同：省市两级政策贯通

（1）数字政策协同，重点城市贯彻落实省级政策到位。在数字经济专项政策领域，省市两级专项政策协同度高达75%，部分重点政策协同度达到100%，形成了政令通达、多级扶持的政策环境。

（2）因城施策，重点城市根据自身发展实际科学布局。尽管广东经济发达，但仍然存在发展的区域性差异。因此，各重点城市根据自身区域发展特点推进数字经济布局，例如广州、佛山根据制造业发达的特点布局了数字化转型的政策等。

3.2 产业互补与协同效应明显

3.2.1 产业互补：地域间梯度产业链互补成效明显

广东省已经形成了布局清晰、层次分明的产业链，城市之间产业“强芯补短”的效用非常明显，产业协同效率高，为数字经济的发展奠定了良好的产业基础。以省政府推进数字化转型“一链一策”为例，受益于珠三角区域内完整的产业链布局，在省政府的协调下，快速在省内找到试点的产业链企业，并推动企业试点数字化转型。

3.2.2 科创协同：坚持科技政策与产业政策协同推进

发展数字经济对科技部门与产业部门的协同性提出了更高的要求，而广东各级数字经济政策都能发现科技部门深度参与的痕迹。由此可见，广东省科技与产业政策之间正向协同效应明显。

3.3 政策务实可操作性强

3.3.1 重点突出：拉动效应强的数字经济模块优先布局

省市两级布局最彻底的就是政策协同率达到100%的5G新基建和工业互联网，这两个正是对数字经济拉动效应最强、政策风险相对较低的专项政策。

（1）重点布局对其他板块拉动效应明显的5G新基建。数字经济的核心逻辑是利用通信技术实现互联互通创造出的新兴经济模式，而5G网络的布局是实现互联互通的基础设施，是构建数字经济发展的重要基础。

（2）工业互联网巩固广东制造业竞争优势。产业数字化已经占到数字经济总量的80%，制造业是产业发展之基。广东深入推动工业互联网，将持续巩固广东制造业的全球竞争优势，并不断催生新的商业模式和经济形态。

3.3.2 探索有路：为前沿数字经济适配发展路径

区块链技术与数字化转型是当前数字经济的前沿板块，广东省对前沿板块的推进思路务实可行，很好地平衡了审慎和发展的需求。

（1）以应用场景拓展为核心，驱动区块链发展。广东的区块链产业政策以“技术积累+场景应用”为核心，驱动区块链产业不断拓展应用范围，从而达到推动产业发展的目的。

（2）以“点线面”拓展为路径，驱动数字化转型推进。省市两级政府的数字化转型政策重在落实“一链一策”“一行一策”和“一企一策”，逐步试点和扩大数字化转型的应用范围，同时广州充分利用国有资本强大的优势，优先推动国企数字化转型，以期达到“点线面”拓展数字化转型的目的。

3.3.3 实操有效：政策组合推进，可操作性强

广东政策在制定上注重实效，以工业互联网为例，省政府通过“方案+措施”下达政策，方案细致。在城市层面，深圳市的工业互联网扶持政策细化到操作规程，手把手地指导企业完成政策的申报。

4 广东数字经济政策对其他区域的启示

4.1 突出政策对数字经济的引领作用

积极争取中央层面对地方数字经济的政策支持。国家级的政策落地对驱动地方数字经济的发展加速和提质增效具有重要的意義。凝聚共识推动人大立法促进数字经济建设，纵观全国，只有为数不多的省市如浙江、广东等将数字经济纳入人大立法范畴，各级人大应发挥立法作用，推动数字经济纳入地方法规。

4.2 合理布局数字经济政策

在数字经济相关专项领域，在紧跟国家政策的同时，应结合各地经济发展特点进行相关政策的合理布局。

（1）重点领域优先布局。持续推进5G网络和产业化发展建设，完善工业互联网专项政策。应持续强化招商引资，推动5G相关通信产品的本地化与应用。工业互联网的应用是推动产业数字化应用与发展的重要手段，政策推动成效显著，应鼓励各地方完善工业互联网相关政策。

（2）发展领域超前规划。推动人工智能产业化领域技术积累，试点超前规划数字化转型政策。各地更宜推动人工智能产业化应用，拉动人工智能技术不断积累。在政策制定时，应注重引导人工智能在各自城市传统产业领域的技术积累。根据自身发展特点，借鉴广东通过“点线面”和“一链一策”等措施，试点开展企业数字化转型。

（3）专项领域因地施策。丰富区块链应用场景，审慎布局大数据产业相关政策。区块链技术较为前沿，目前政策的主要方向都是促进应用场景拓展，有条件的地方可视情况发展。大数据相关技术日臻成熟，发展格局稳定，相关政策在多地逐步退出，有发展基础的地方可以适当拓展，发展基础薄弱的地方更宜审慎布局。

4.3 推动政策的贯彻与落实

（1）推动政策可执行度不断提高。优化政策制定方式，细化政策执行。推动科技人员参与数字经济政策制定的体制机制不断完善;推动“方案+措施+操作”政策组合模式，畅通次级政府和企业政策申报路径，推动政策落实。

（2）强化政策的系统性与连贯性。政策的连贯性对数字经济尤其是专项领域的发展至关重要，保障相关政策支持不断档，对稳定发展数字经济具有十分重要的意义。

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Guangdong Digital Economy Policy System： Current Situation， Key Success Factors and Enlightenment

Liuzhou Vocational and Technical College  Liuzhou， Guangxi  545006  LIANG Hui

Guangxi University  Nanning， Guangxi  530003  XU Ling

Abstract： Guangdong’s digital economy has been in the leading position in China for many years， showing a good development of industrial foundation and high efficiency of factor allocation. Guangdong’s digital economy policy system is characterized by comprehensive provincial layout and high coordination rate between provinces and cities. Different special policies coordination rate from high to low are the full coordination between 5G and industrial Internet， the high coordination between ARTIFICIAL intelligence and big data， and the preferential coordination between digital transformation and blockchain technology. The key success factors of Guangdong’s digital economy policy are prominent policy guidance and synergistic effect， obvious industrial complementarity and synergistic effect and strong practical and operational policy. These key success factors also have implications for other regions in developing digital economy policies.

Keywords： digital economy; economic policy; policy coordination; Guangdong; industry digitization