构建全过程人民民主协商实现机制研究

胡剑 贾丽红

摘 要：“协商”是人民民主得以“全过程”发挥自身制度功能的重要前提，发展“全过程人民民主”必须高度重视全过程人民民主协商实现机制建设。新时代，全过程人民民主协商表现出协商意识有待加强、协商议题多元庞杂尚需精简、协商过程流于形式亟须改革、协商成果落实时效亟须提升等问题。构建全过程人民民主协商机制应坚持协商意识与协商行为齐抓、协商议题多元与质量并重、协商过程与协商内容并重、及时反馈与动态反馈结合等原则。为此，应建立协商意识强化机制、完善协商议题筛选机制、健全协商过程落实机制、完善协商成果反馈机制，更好推动全过程人民民主协商成果落实转化。

关键词：全过程人民民主;协商民主;协商实现机制

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2022）02-00055-06

发展社会主义协商民主是新时代中国特色社会主义民主政治建设的重要战略部署，凸显了我国国家治理体系和治理能力现代化的优势所在[1]。党的十八大报告提出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]，党的十九大报告明确指出“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践”[3]。习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中强调指出，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[4]。民主协商是全过程人民民主实现的重要途径，深入推进全过程人民民主协商实现机制建设具有重要的意义与价值。

一、全过程人民民主协商现存问题探寻

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出发展全过程人民民主，在民主协商制度建设方面构建了高效完备的制度体系，但也存在一些亟须改善和完善的方面。

（一）协商主体协商意识有待增强

协商意识是协商主体在协商过程中针对协商对象、协商事宜、协商恰当性、具体协商程度等体现出的思想、观念总和。协商意识具有明显的意志特征和行动指向。当前协商主体的协商意识整体较为良好，但是也应该看到部分协商主体的协商意识有待加强。

1.人民群众协商参与意识不足

人民群众是协商的参与者，人民群众是否具有协商意识是关系全过程人民民主协商贯彻实现的思想前提。我国社会主义政治制度是最广大人民群众享有民主权利的政治制度，这从根本上保证了协商民主参与主体的广泛性，然而在协商民主的实践中人民群众参与协商意识却不强。中国自古提倡重视人际关系的和谐发展，这有利于协商在和谐的条件下进行，但也使人们在协商时容易盲目持赞同态度，不敢发表自己真实的观点，不能形成不同观点之间的交流、碰撞，从而影响协商民主的成效。人们内心既渴望能通过民主协商的方式解决涉及自身利益的重大事项，但受传统观念，以及自身政治意识薄弱、语言表达能力较弱等因素影响，人们主动参与民主协商的意识不强，因此，亟须完善协商意识强化机制，强化人民群众的协商意识。

2.部分党政领导协商法制意识淡薄

党政领导作为民主协商的领头人，其自身的行为对于人民群众具有模范、指引作用。在推进全过程人民民主协商实践过程中，少数党政领导在进行民主协商时法制意识淡薄，在协商前、协商中、协商后对协商的重要性认识均不足，认为民主协商就是只要按照要求召集人民群众进行协商，将协商成果如实向上反馈，将“法律作为行政的具体实践工具”[5]。一些地方党政领导在对于参与协商人民群众的选择上、协商过程的流程上，以及协商成果的归纳总结上不同程度地存在随意、不够重视的问题，不能切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，在民主协商过程中缺乏平等协商意识。正如有学者指出：“缺乏平等条件下的协商民主实践往往只是‘意识形态’和‘病态’的。”[6]因此，要规范党政领导的政治行为、强化其协商法制意识。

（二）协商议题质量尚需优化

协商议题是民主协商的主题，新时代全过程人民民主协商内容主要在重大事项决策前围绕改革发展稳定、涉及群众切身利益的问题广泛开展协商，协商的议题包括政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，但一些领域的协商议题尚需优化。

1.协商议题的科学性有待提升

协商议题既关系协商的方向，也影响协商活动的开展成效，科学的协商议题是保障全过程人民民主协商取得成效的前提。在议题数量多、内容涉及面广的情况下，部分协商主体在协商议题选择上不精准，不能正确处理“全和精的关系”，易出现顾此失彼、主次不清的现象;在协商议题的数量上不能正确处理“多与少的关系”，致使协商议题的确立不够科学。在协商议题选择上达不到科学化、精准化导致协商议题数量较多，在开展协商时无法统筹兼顾，因而达不到协商的预期成效。在协商议题的选择上缺乏针对性，不能正确处理“大与小的关系”，协商议题过大导致研究不够深入、对策建议不准不实、缺乏操作性，议题过小导致缺乏协商价值，因此要完善协商议题分类整合机制，以提升协商议题的科学性。

2.协商议题选择程序尚需完善

协商议题的征集到议题的确立全过程中，协商议题选择程序不够完善，不仅消减了协商的时效性、实践性、科学性、合理性、针对性，也影响了协商的质量和结果。协商议题是面向社会广泛征求议题的基础上，综合考虑各方面意见而产生的，其产生过程也内在要求及时完善协商议题的选择机制。目前，在协商议题的确立上缺乏一整套完善的程序，使得在协商议题的确定上易受个人偏好的影响，部分协商议题的选择呈现随意化、主观化的现象。其根本原因在于协商议题选择机制不够完善，缺乏专业化的議题筛选队伍，因此要建立健全协商议题专家筛选机制。

（三）协商过程流于形式亟须改革

1.协商过程监督机制有待完善

现阶段，在协商过程中还存在“想协商就协商，没意愿就不协商”，“有时间就多协商，没时间就不协商”的现象，协商过程缺少制度化、程序化、规范化的监督机制设计，使得在涉及人民群众切身重大利益的事项协商时，少数党政干部不够重视，在协商过程中以简单的通报会代替协商，以事后协商代替决策前协商，为应对上级检查而开展临时协商，致使协商过程呈现出随意化、形式化的问题，原因在于缺乏完善、细致的协商过程监督机制。完善的协商监督机制能够对协商过程中干部的履职状况、人民群众参与度、协商进展、协商落实状况进行及时监督，避免因时而异、因事而异，使协商过程真正落实到位。

2.协商过程保障机制有待完善

当前，协商民主在部分领域、部分工作中不同程度地存在协商深度不够、互动不足、审议不深入、协商不充分的问题。在协商运行过程中，各级政府交流协商信息呈现出单向化的趋向，留给协商参与者的准备时间较少，对于协商交流的问题了解不够。协商过程缺乏完善的保障机制使一些政协委员作为协商的主要参与者无法全面掌握情况，因而在协商过程中无法提出针对性的意见和建议，影响了协商实效。

（四）协商成果转化时效亟须提升

协商成果是民主协商的重要成果，协商有没有含金量关键看协商成果采纳、落实程度，协商成果只有被政府、党委吸纳采用才能产生实际的作用与效能。目前，协商成果整体上转化较为及时，但也应该看到部分协商成果转化时效仍需提升。

1.协商成果反馈时效有待提高

协商成果及时反馈是保障人民的知情权、参与权、监督权的重要一步。当前协商成果在落实中存在领导批示反馈不及时、协商成果办理过程反馈不及时、协商成果落实反馈不到位等现象。由于缺乏完善系统的协商成果反馈机制，使一些承办单位在协商成果的具体转化落实中，不及时向党委政府报告其落实进度、不及时向政协反馈进度、不及时向社会公布进度，导致人民群众对协商成果是否落实、落实情况如何掌握不够，长此以往不仅影响了协商民主的公众认可度，也造成了社会公共资源的浪费。

2.协商成果落实时效有待提升

当前在部分协商成果的转化落实上，还存在着重协商轻落实、重答复轻落实等问题。协商成果落实转化的时间较长，可能会影响协商成果的公众认可度。一些单位在承办协商成果的转化落实工作中未将落实情况进行动态反馈，致使协商成果在落实中存在分工不明确、责任主体不明确、措施无人落实等问题，严重影响了协商成果的落实时效。

二、全过程人民民主协商机制构建原则

（一）协商意识与协商行为齐抓的原则

从本质上说，新时代全过程人民民主协商的参与主体是人民群众。人民群众参与全过程人民民主协商时外化出来的是其参与协商的行为，而一定行为都是基于一定的协商意识而产生。协商意识不仅决定了协商主体在民主协商过程中的参与程度、协商过程中采取的态度、采取何种协商的行为，还影响一定的协商主体在协商中的协商角色、协商情感、协商选择。协商意识不是孤立存在的，协商意识是基于协商主体个人的实践活动而产生，又服务于其自身参与的协商活动、协商事务。从协商主体的协商意识和协商价值观可以预测其协商参与度以及协商行为，反之协商主体参与协商的行为、在协商过程中的参与度也可以折射出其协商意识及协商价值观念。协商主体的协商意识和协商行为二者是相辅相成的，协商意识引领协商行为、协商选择，协商行为的实践中又不断强化协商意识、深化协商价值观。协商意识是协商主体在思想上认识到协商重要性的前提，协商行为是协商主体实际参与协商中的行为表现，在协商时要将思想引领与行为指引结合起来，新时代推进全过程人民民主协商机制构建应遵循协商意识与协商行为齐抓的原则。

（二）协商议题多元与质量并重的原则

协商民主是我国现行宪法所确认的人民民主的一项重要特征[7]。协商议题是协商时的主题，协商议题是否科学事关协商全过程能否顺利进行。协商议题涉及政治、经济、文化、社会、生态各个领域，也涉及人民生活各个方面，协商议题数量多、协商议题领域涉及面广。协商议题多元化是推进新时代全过程人民民主协商顺利开展的必然要求，也是保障人民真实广泛享有权利的重要体现。协商议题多元化是协商民主顺利开展的基础，在看到协商议题多元化的同时也应该重视协商议题质量。协商议题多元化是前提，协商议题质量好坏关乎协商成果是否有效。对协商议题的选择要精细化、准确化、合理化，确保协商议题的质量，使协商议题的确定更能满足多元协商主体的需要。要处理好协商议题多元化与协商议题质量的关系，在议题多元化的基础上处理好协商议题“大与小”“多与少”“全与精”的关系。因此，要秉持协商议题多元与协商议题质量并重的原则。

（三）协商过程与协商内容并重的原则

过程性是民主的内在要求[8]。恩格斯在《反杜林论》中就指出，把自然界中的各种事物和各种过程孤立起来，撇开宏大的总的联系去进行考察，因此，就不是从运动的状态，而是从静止的状态去考察[9]。从“过程”出发考察事物的存在和发展是马克思主义一个重要的辩证法原理。全过程人民民主协商是一个协商事项产生、存在、发展、落实的过程，协商过程也是对协商事务的认识更加完整、准确的过程。协商过程是协商成果产生的基础，只有将协商过程落实到位才能最大程度促进协商成果科学化、民主化。协商过程不仅是人民参与协商、集思广益的过程，更是将协商内容落实到位的过程。协商过程与协商内容二者相互联系，协商过程是将协商内容进行协商的过程，协商内容是在协商过程中进行商量、讨论的内容。协商过程落实不到位，协商内容就缺乏载体;在协商过程中没有实质性的协商内容，协商过程就是空洞的存在。协商内容要通过协商主体在协商过程中表现出来，同时协商过程也是使协商内容更加合理的保障。合理的协商过程是对于协商内容提出的意见和建议，以便协商主体及时审思、调整协商内容。当前，开展民主协商时要坚持协商过程与协商内容并重的原则。

（四）及时反馈与动态反馈结合的原则

全过程人民民主协商是一个动态发展的过程，协商成果是协商得出的重要成果。進入新时代，随着民主意识不断增强，人民群众对于协商成果的落实进度也更为关注。应该看到，一些地区重视协商过程，轻视协商成果转化落实，致使协商成果在转化落实中效率低下，以及相关部门之间信息反馈不及时造成信息的闭塞，致使协商成果未能转化落实。及时反馈强调的是要将涉及人民切身利益的相关协商信息及时反馈给人民群众，保障人民的知情权、参与权、监督权。动态反馈是根据协商的进度进行实时反馈，强调的是动态性，协商事务本身就是一个动态发展的过程。根据协商的发展态势进行反馈不仅是简单的信息反馈，更是协商成果落实者和协商成果决策者之间信息的交流、融合过程。由此，及时反馈和动态反馈相互补充，在协商过程中发挥不可替代的作用。构建全过程人民民主协商实现机制要坚持及时反馈和动态反馈相结合的原则。

三、构建全过程人民民主协商实现机制

习近平总书记在党的十九届四中全会上提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[10]，制度有根本性、稳定性、全局性、长期性的特征，制度要素的构建与完善是新时代全过程人民民主协商实现建设的重要方面。构建全过程人民民主协商实现机制对于提升协商时效、质量和公众认可度至关重要。

（一）建立协商意识强化机制

要通过建立协商意识生成、塑造、考核等机制强化协商意识习惯养成。协商意识生成机制可以利用网络、新媒体、主流媒体等平台进行线上“协商意识”宣传教育，将协商意识潜移默化地植入人们的头脑中，同时，在线下可以通过榜样示范、行为规范、物质激励等手段推动人民群众主动协商，将协商意识内化为协商自觉。协商意识塑造机制要求通过谈心谈话、学习培训、调查研究、走访看望委员、协商委员联系群众等方式方法及时掌握人民群众的协商意识动态发展过程，加强对其正向引导。协商意识考核机制要求定期对协商主体的参与度、协商能力、协商行为等情况进行全面综合考核，以此衡量协商主体的协商意识状况，从而激发其提升协商意识的动力，促使其自觉将协商意识内化于心、外化于行。协商意识生成机制、协商意识塑造机制、协商意识考核机制等紧密联系，既是促进协商意识内化的重要机制，也是规范协商行为的重要手段。

（二）完善协商议题筛选机制

1.完善协商议题分类整合机制

为确保协商主体平等的参与权利，协商民主的起点即议题的选择和决定，应做出公正的规定[11]。面对新时代协商议题数量多、涉及领域广的局面，要完善协商议题分类整合机制，提升确定协商議题的实效。协商议题的确立大致可以分为两种途径，即“自上而下”和“自下而上”。“自上而下”指的是人大、政协、党政部门、基层党组织等确定议题，但是在此过程中，协商参与者的意见往往受到党政领导意志的影响，发挥不出其自身的意见，也体现不出协商的民主性。“自下而上”指的是协商议题通过广泛征求人民群众的意见再确定最终议题。为此，要建立协商议题分类整合机制。首先将收集的议题进行分类，可以按照其所属领域进行分类，诸如分为政治、经济、文化、社会、生态等五大领域的议题，然后按其所属领域的议题进行整合，再根据其重要程度、科学性确立协商议题。

2.完善协商议题专家遴选制度

有效的协商必须与协商议题的可协商性相匹配[12]，在征集民意对议题分类整合的基础上，邀请相关领域的专家对协商议题进行遴选，才能保证协商议题确立的专业化、科学化。其一，制定协商专家遴选制度。要通过制定遴选规则，诸如通过协商专业知识考核、现有成果，以及工作经历、教育背景等方面进行综合测评，公开选拔一批业务素质高、协商能力强的学者，建立专门的协商议题遴选专家库，由此，不仅能够保证协商议题确立的科学化、专业化，而且也能对协商议题提供高质量的意见和建议。其二，建立专家遴选协商议题行为规范。专家学者在进行协商议题的最终遴选时要遵循基本的行为规范，坚持协商议题的公共性、差异性、人民性等原则，从而遴选出既关乎人民切身利益、又关乎社会和谐稳定、国家长治久安的科学议题。

（三）健全协商过程落实机制

1.健全协商过程监督机制

为确保协商过程有序开展，要健全协商过程监督制度。监督机制的构建要从监督权力的行使机制、监督权力的保障机制、监督信息公开制度三方面入手。监督权力的行使机制要求实行协商事项随机分配、协商事项终身负责。协商事项随机分配要求监督主体对于其监督事项随机获取，协商事项监督终身负责要求对监督的协商事项终身负责，以提升监督的约束力。监督权力的保障机制要求为监督主体在行使监督权力时营造出一种良好的监督氛围，避免在监督过程中出现监督者和被监督者的权力冲突。监督信息公开制度要求监督主体在监督协商过程中将其监督的情况及时公开。

2.完善协商过程保障机制

协商过程保障机制要求完善政治保障机制、法治保障机制、经费保障机制。民主协商的完善和发展，关键在于中国共产党的领导作用[13]。政治保障机制要求坚持党的集中统一领导。法治保障机制要求以法律程序规范协商民主过程，促进“相应的沟通及其程序化、制度化”[14]，明确协商内容、协商过程、协商程序，加强协商过程程序性保障。经费保障机制要求建立协商经费专款专用长效机制。

（四）健全协商成果反馈机制

协商成果在转化过程中要反馈给相关部门和人民群众，通过双向意见的交流碰撞，才能最大限度地保证全过程人民民主协商质量，因此要健全协商成果双向反馈机制。一方面，要建立协商成果采纳反馈机制。要明确政协、人大、基层党组织等协商主体的责任与义务，督促其及时将协商开展情况、协商成果报送党委政府及相关部门。协商成果办理部门要在规定期限内将协商成果办理情况、落实情况及时反馈给议题提出者。另一方面，要建立协商成果转化群众评价反馈制度。在推进协商成果的落实转化过程中，要把协商成果的转化进度、实施成效通过相应的网络平台公布并征集民意，从而了解人民群众对协商成果的意见建议。可以在线上线下建立专门的反馈专栏，及时公布相关信息，并对公众开通评价和提议通道，对相关意见、建议整理归纳，反馈给协商成果转化部门。

参考文献：

[1] 周宗耀.新时代协商民主：逻辑、理论特征与实践价值[J].云南社会主义学院学报，2021（3）：71-81.

[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18 （1）.

[3] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[4] 习近平.在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（1）.

[5] 胡雪梅.构建领导法治化模式的机制探析[J].领导科学，2017（2）：38-39.

[6] 陈家刚.协商民主与政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2011：67.

[7] 莫纪宏.“全过程民主”的民主特征与法律界限[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2022（1）：1-10.

[8] 张天科.如何全面准确深刻地理解全过程人民民主[J].民主法制建设，2021（12）：32-34.

[9] 马克思恩格斯选集：第三卷[M].北京：人民出版社，2012：360.

[10] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[11] 何永红.论基层协商民主机制的法治化[J].浙江社会科学，2021（3）：54-65.

[12] 韩志明.基层协商民主的过程性叙事及其反思[J].河南社会科学，2018（6）：66-72.

[13] 何志武.党对协商民主制度化运行的引领机制[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2021（6）：1-5.

[14] 哈贝马斯.在事实与规范之间[M].童世骏，译.上海：三联书店，2003：368.

责任编辑：王天海