风险与应对：新冠肺炎疫情中我国减缓企业社会保障缴费的政策评估*

韩克庆

(中国社会科学院社会发展战略研究院、中国社会科学院大学，北京， 100732)

社会风险加剧是当今世界普遍面临的社会问题。新冠肺炎疫情的发生及其在全球范围内的传播，使得国际社会和学术界对社会风险研究较以往更加关注。在社会保障领域，对于社会风险的关注更多集中于医疗健康、养老、失业等议题。泰勒-古庇(Peter Taylor-Gooby)认为，当今复杂的经济和社会变迁影响国家福利的结果之一是，作为向后工业社会转型的一部分，出现了所谓的“新社会风险”(NSR)，它涉及获得足够报酬的就业机会(尤其对于低技能的年轻人)，从事全职工作的、承担家庭责任的女性的“工作—生活”平衡等[1]。让泰勒-古庇始料未及的是，比他所说的“新社会风险”更大的风险突然发生。新冠肺炎疫情是一场第二次世界大战以后全世界范围暴发的最大的公共健康危机。社会保险制度的一个关键作用是为那些在疫情中遭受直接经济损害的人提供补偿。随着流行病和与气候相关的自然灾害成为失业和衰退更常见的原因，从社会保险的视角来看待财政政策可能会变得越来越重要[2]。

本文试图以新冠肺炎疫情暴发后，减缓企业社保缴费的应急反应为政策案例，探讨减缓企业社会保障缴费的政策效果，为我国社会保障体系建设提供借鉴。

一、政策回顾：新冠肺炎疫情下减缓企业社保缴费的政策

2019年底暴发的新冠肺炎疫情，对我国经济增长产生了巨大的负面影响，给企业的生产经营带来巨大挑战。但是，不同类型的企业，在疫情中也呈现出不同的姿态：有的企业面对疫情来临，复工无望，关门大吉；有的企业寻求突破，以图自保；有的企业却门庭若市，盈利倍增。总体来看，餐饮业损失惨重，房地产业面临严冬，物流和互联网业商机无限，生物制药等企业生产供不应求。从另一角度来说，危机即转机。新冠肺炎疫情的暴发为经济结构调整和企业多元化生长提供了契机，检验了国家治理体系和治理能力的现代化水平，促使人们反思经济发展与民生保障的关系。

国家积极应对新冠肺炎疫情。一方面，动员医疗卫生资源救治患者，并通过社区防控等非医学手段及时阻断疫情传播；另一方面，在疫情“阻击战”取得阶段性成效后，迅速组织企业复工复产，恢复经济社会正常秩序。中央和地方政府出台了一系列积极应对措施。在社会保障政策方面，2020年2月20日，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制新闻发布会宣布，阶段性减免企业养老、医疗、失业、工伤四项社会保险费(1)这里所说的企业社会保障缴费，是指社会保障制度中由雇主或企业承担的社会统筹缴费部分，主要涉及养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、住房公积金五项基本制度。上述五项制度中，养老、失业、工伤三项社会保险的行政管理机构是人力资源和社会保障部，医疗保险的行政管理机构是国家医疗保障局，住房公积金的行政管理机构是住房和城乡建设部。，并缓缴住房公积金[3]。

(一)养老、失业、工伤三项社会保险的免、减、缓措施

在上述政策措施中，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局联合发布《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》，提出养老、失业、工伤三项社会保险的免、减、缓措施。一是自2020年2月起，各省、自治区、直辖市(除湖北省外)及新疆生产建设兵团可根据受疫情影响情况和基金承受能力，免征中小微企业三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月；对大型企业等其他参保单位(不含机关事业单位)三项社会保险单位缴费部分可减半征收，减征期限不超过3个月。二是自2020年2月起，湖北省可免征各类参保单位(不含机关事业单位)三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月。三是受疫情影响生产经营出现严重困难的企业，可申请缓缴社会保险费，缓缴期限原则上不超过6个月，缓缴期间免收滞纳金[4]。

(二)医疗保险的减费措施

针对企业医疗保险缴费，国家医疗保障局、财政部、税务总局联合发布《关于阶段性减征职工基本医疗保险费的指导意见》,提出以下减缓措施。一是自2020年2月起，各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团可指导统筹地区根据基金运行情况和实际工作需要，在确保基金收支中长期平衡的前提下，对职工医保单位缴费部分实行减半征收，减征期限不超过5个月。二是原则上，统筹基金累计结存可支付月数大于6个月的统筹地区，可实施减征；可支付月数小于6个月但确有必要减征的统筹地区，由各省指导统筹考虑安排；缓缴政策可继续执行，缓缴期限原则上不超过6个月，缓缴期间免收滞纳金[5]。

(三)住房公积金的缓缴措施

针对住房公积金缴存，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布《关于妥善应对新冠肺炎疫情实施住房公积金阶段性支持政策的通知》，提出了关于住房公积金的三项阶段性支持政策。一是受新冠肺炎疫情影响的企业，可按规定申请在2020年6月30日前缓缴住房公积金，缓缴期间缴存时间连续计算，不影响职工正常提取和申请住房公积金贷款。二是受新冠肺炎疫情影响的职工，2020年6月30日前住房公积金贷款不能正常还款的，不做逾期处理，不作为逾期记录报送征信部门，已报送的予以调整。对支付房租压力较大的职工，可合理提高租房提取额度、灵活安排提取时间。三是经认定的新冠肺炎疫情严重和较严重地区，企业在与职工充分协商的前提下，可在2020年6月30日前自愿缴存住房公积金。继续缴存的，自主确定缴存比例；停缴的，停缴期间缴存时间连续计算，不影响职工正常提取住房公积金和申请住房公积金贷款[6]。

上述政策措施，是国务院联防联控机制政策优惠措施的一部分，其主要目的是贯彻落实习近平同志关于新冠肺炎疫情防控和应对工作的重要指示精神，纾解企业困难，推动企业有序复工复产，切实减轻企业负担[7]。此后，有关部门又发出通知，针对中小微企业的养老、失业、工伤三项社会保险，企业缴费部分免征的时间延长到2020年12月底[8]，总共减免期限为11个月。上述政策措施，表明了党和政府对企业生存状况的高度关切，同时具有很强的针对性和操作性。

二、减缓企业社保缴费政策的效果测算

为了更加准确地测算此次减免企业社保缴费的政策效果，笔者根据官方公布的统计数据进行了测算。表1显示，2018年末我国共有大型企业有3.2万家，从业人数6081.4万人；中小微企业有1820.2万家，吸纳就业人员23387.6万人。截至2018年底，我国非私营单位就业人员平均工资为82413.0元/人·年，私营单位就业人员平均工资为49575.0元/人·年，非私营单位就业人员人数为17258.2万人，私营单位就业人数为21375.4万人。据此可知，非私营单位就业人数约占就业总人数的44.7%，私营单位就业人数约占就业总人数的55.3%。经过加权平均，估算出就业人员平均工资为64244.2元/人·年，每人每月平均工资约为5353.7元。根据现行政策规定，依照本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算全口径城镇单位就业人员平均工资，社会保险缴费基数最低为平均工资的60%，最高为平均工资的300%。此外，由于无法对不同企业类型的就业工资进行细分，本文将估算的就业人员每人每月平均工资5353.7元作为缴费基数。相关结果如表1所示。

表1 2018年全国各类型企业缴费基数

2.中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2019[M].北京：中国统计出版社，2020:106,112,122,125.

由于各省份社保缴费费率设定不尽统一，本文根据2019年国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》要求[9]，将养老保险费企业缴费比例统一设为16.0%。根据失业保险及医疗保险的相关规定，将失业保险企业缴费比例统一设为1.0%，将医疗保险企业缴费比例统一设为6.0%。由于工伤保险费率由行业费率与浮动费率共同确定，按照现行标准，本文统一将其设为1.0%。

1.以平均工资为缴费基数的测算值

若将平均工资作为缴费基数，可得大型企业单月工资总额约为3255.8亿元，中小微企业单月工资总额约为12521.0亿元。由此测算，单月减免企业养老、失业、工伤等三项社会保险费共计2546.8亿元，其中减免大型企业293.0亿元，减免中小微企业2253.8亿元。在总减免时长内，阶段性减免企业三项社会保险费共计12148.0亿元，其中减免大型企业879.0亿元，减免中小微企业11268.9亿元。具体结果如表2所示。需要说明的是，受数据限制，本文的测算值并没有将湖北省进行单独统计(各表均同)。

表2 全国企业养老、失业、工伤保险企业缴费阶段性减免额度(以平均工资作为缴费基数)

同样，在以平均工资为缴费基数的情况下，单月减免企业医疗保险费共计473.3亿元，其中减免中大型企业97.7亿元，减免中小微企业375.6亿元。在总减免时长内，阶段性减免企业医疗保险费共计2366.5亿元，其中减免大型企业488.4亿元，减免中小微企业1878.2亿元。具体结果如表3所示。

表3 全国医疗保险企业缴费阶段性减免额度(以平均工资作为缴费基数)

据媒体报道(2)报道内容来自2020年2月20日官方机构相关负责人在国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制举行的新闻发布会上的讲话。，这次阶段性的减免措施，共计可减少养老、失业、工伤三项社会保险的企业缴费在5000亿元以上，医疗保险减征措施最大可为企业减负1500亿元[10]。而本文上述测算值，均高于媒体发布的预估值。其中，养老、失业、工伤三项社会保险的企业缴费减免比预估值高两倍以上，医疗保险企业缴费减免也超过预估值800多亿元。

2.以平均工资60%为缴费基数的测算值

假定以上数据测算值偏高是缴费基数偏高所致。为此，调整缴费基数为平均工资的60%，可得大型企业的单月工资总额下限为1953.5亿元，中小微企业的单月工资总额下限为7512.6亿元。由此测算，单月减免企业养老、失业、工伤三项社会保险费共计1528.1亿元，其中减免大型企业175.8亿元，减免中小微企业1352.3亿元。在总减免时长内，阶段性减免企业三项社会保险费共计7288.8亿元，其中减免大型企业527.4亿元，减免中小微企业6761.3亿元。具体结果如表4所示。

表4 全国企业养老、失业、工伤保险企业缴费阶段性减免额度(以平均工资的60%作为缴费基数)

在以平均工资的60%为缴费基数下限的情况下，可计算得出，单月将减免企业医疗保险费共计284.0亿元，其中减免大型企业58.6亿元，减免中小微企业225.4亿元。在总减免时长内，阶段性减免企业医疗保险费共计1419.9亿元，其中减免大型企业293.0亿元，减免中小微企业1126.9亿元。具体结果如表5所示。

表5 全国医疗保险企业缴费阶段性减免额度(以平均工资的60%作为缴费基数)

根据测算得知，在降低缴费基数的前提下，养老、失业、工伤三项社会保险的企业缴费减免额比媒体发布的预估值高2000亿元以上，医疗保险的企业缴费减免额略低于预估值。按照后期延长的11个月减免期限测算，若以平均工资作为缴费基数，将减免中小微企业社会保障缴费24791.8亿元；若以平均工资60%作为缴费基数，将减免中小微企业社会保障缴费14875.3亿元。

三、减缓企业社保缴费政策的影响

根据人力资源和社会保障部2020年第二季度公布的数据，在2020年2月～6月的社保助企“免减缓”行动中，养老、失业、工伤三项社会保险共减免企业社会保险费5769亿元，缓缴企业社会保险费431亿元[11]。国家医疗保障局公布的数据显示，在阶段性减半征收职工医保单位缴费的政策下，2020年2月～7月975万家参保单位累计被减征1649亿元，其中企业被减征超1500亿元[12]。截至2020年9月底，全国基本养老、失业、工伤三项社会保险费共减免9107亿元，缓缴616亿元，降低费率减收2322亿元，企业直接受益累计超过1.3万亿元[13]。

通过比对可以发现，本文测算的阶段性减免养老、失业、工伤三项社会保险的企业缴费值明显高于实际值，存在误差的可能有以下三个原因。其一，实际执行中各地社会保险缴费费率不尽统一。例如，本文对养老保险费率依照16%测算，但实际上部分地市养老保险缴费率达不到16%的标准。其二，实际执行中各地社保缴费基数不统一。根据相关政策，各地缴费基数应以上一年度就业人员平均工资的60%到300%制定缴费上下限，企业依据职工工资总额上报。但实际上有的地区未将职工平均工资的60%作为缴费基数下限，有的地区甚至规定缴费基数下限以最低工资为标准。其三，大型企业与中小微企业依据各自的实际职工工资总额情况和当地缴费基数标准上报缴费基数，但由于不同企业规模职工工资总额数据不可得，因此本文对大型企业与中小微企业均采用职工平均工资作为缴费基数进行测算，可能存在高估缴费基数的情况。

(一)政策带来的积极影响

毋庸置疑，上述政策是国家在社会保障领域应对新冠肺炎疫情积极有效的应急反应。从政策效果看，减缓企业社会保障缴费，凸显了国家对企业(尤其是中小微企业)经营发展的政策保护。上述政策措施对于企业来讲，都是“真金白银”的实质优惠。此外，缓缴公积金的一系列措施，也可缓解企业燃眉之急，进而帮助企业渡过难关。

从政策执行的过程看，上述政策措施以政府部门的通知和意见形式发布，并经国务院同意，工作要求明确，工作流程详尽，实施步骤和时间安排具体可行，具有很强的规范性和操作性。在疫情风险下，扭曲或违法违规执行国家政策优惠的可能性很小。上述政策措施发布后，有些省份快速出台了更为具体的操作方案，让国家的优惠政策落地、做好。

值得注意的是，在政策实施过程中，需要做好企业缴费与个人缴费的衔接。企业人力资源部门应及时与社会保险经办机构进行业务衔接；企业要依法履行代扣代缴职工个人社会保险费的义务；社保经办机构应做好个人权益记录工作，并加强部门间信息共享，不增加企业事务性负担。员工个人也应关注自己的劳动关系和劳动合同有无变更，确保参保权益不受侵害。

(二)政策可能存在的负面影响

政策评估是政策过程的一个重要环节，也是一份具有挑战性的工作。政策评估的目的，是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题，以及该效果的取得是政策本身的作用还是政策以外其他因素所导致的等[14]。评估者面对的最困难的问题是衡量成本与收益[15]。社会政策分析家必须从多元的角度来审视政策评估的方向及技术，这些方向及技术至少包括：方案结果取向(program outcomes)、成本收益(cost-benefit)与成本效能(cost-effectiveness)取向、方案执行取向(implementation)、受益人口(targeted population)取向、需求调查(needs assessment)取向[16]。无论是对减缓企业社保缴费进行评估，还是对其他社会政策或者经济政策进行评估，受种种因素的制约，都很难达到完美的效果，甚至很多政策根本就无法被评估。

事实也是如此。无论是政府部门的估算，还是学界的数据测算，都很难准确地反映出减缓企业社保缴费的应得数值和实际数值，更不用说其他的政策成本收益测算。上述政策措施也暴露出一些问题，甚至带来一些负面影响。其一，受种种因素制约，目前的企业参保率无法达到百分之百全覆盖。其二，受统筹层次和征收方式等因素的影响，目前的企业缴费基数不尽统一。其三，受地方政策的影响，各地的企业缴费率有高有低，总体上低于国家规定的缴费率。从受益人口、需求调查的方向和技术看，不同类型的企业，也可能有不同的受益效果。具体到受益个体来说，不同类型的就业者，在新冠肺炎疫情的冲击下，面临不同的工作风险和职业困境。因而，企业经营者和就业人员对上述政策措施的评价和态度，亦是需要关注的重要方面。

更进一步说，从社会保障的长效机制看，阶段性减缓企业社保缴费政策虽然简单直接、经济效果立竿见影，但是，它对于社会保险基金平衡的影响，以及对既有法律规范的合法性挑战，也必须得到重视。

四、结论与讨论

综上所述，减缓企业社保缴费政策措施，除了具有减轻企业经营负担、帮助企业渡过难关的政策效果外，还具有提振经济活力、助力复工复产的刺激作用。同时，也应关注上述政策措施暴露出的问题，防范可能的负面影响。虽然阶段性减缓企业社保缴费政策已经告一段落，但是针对此类政策的评估和反思还在继续。与减缓企业社保缴费相关的讨论，至少包括以下政策议题。

第一，提高社会保障参保率。受种种因素制约，无论是就个人而言，还是就企业而言，我国的社会保障参保率尚没有实现百分之百全覆盖。现实的情形是，依法实基、足额、全员缴纳社保费，成为很多企业管理者忽视甚至想方设法逃避的责任。有些地方政府，也把社保缴费，当作制约地方经济发展的“羁绊”。加之参保基数和缴费比例规定模糊，导致缴费责任交叉不清，待遇支付困难，最终影响员工应有的社保权益。因此，无论是地方政府官员，还是企业管理者，都应遵守社会保障的法律法规，依法、合规、全员参加社会保障。这样，当社会风险突然降临时，社会保障就能够为企业构筑起坚实的“防火墙”，为员工的生命财产安全提供坚实的制度保护。

第二，合理降低企业社保缴费率。在现行社会保障制度中，一个有争议的看法是，中国社会保障缴费率过高。过高的社会保障缴费率，不仅会降低企业活力，带来高昂的用工成本，增加逃费、欠费等违法违规行为发生的可能性，而且会使各种变相降低名义缴费率的做法成为很多地方的现实选择。为此，国家出台相关文件，降低社会保障缴费率。虽然降低费率对企业来说是件好事，但也并非越低越好。尤其是对于养老保险和医疗保险来说，不可一味强调降低费率，因为降低费率往往意味着待遇水平的下降。同时，在降低社会保障费率的同时，增大政府的财政投入也是值得考虑的选项。

第三，夯实社会保障缴费基数。受统筹层次和征收方式等因素的影响，目前的企业缴费基数不尽统一。相对于费率来说，费基问题更加隐秘和复杂。就个人缴费基数而言，《中华人民共和国社会保险法》明确规定“职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费”。但实际操作中各地对如何确定工资收入的口径并不统一，因而需要进一步对此进行明确。就单位缴费基数而言，《中华人民共和国社会保险法》明确规定“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费”。但是，“本单位职工”是指所有职工还是参保职工，“工资总额”是按照全部职工个人缴费工资之和、参保职工个人工资收入之和、参保职工个人缴费工资之和、企业所得税工资薪金支出、个人所得税工资薪金支出计算，还是按照会计核算工资口径，各方理解不一。另外，现行制度对个人缴费基数按照60%托底和300%限高。随着职工个人收入水平差距拉大，这一规定的弊端也越来越明显：对收入水平较高的群体按照300%进行缴费限制后，个人社保费支出占比相对更少；而对收入水平较低的个人按照60%进行托底限定后，社保费支出占比相对更大(3)观点来源于2017年3月国务院办公厅委托课题“社会保险费征收体制第三方评估”的浙江省调研资料。。因此，从企业层面看，参保面广，企业缴费负担较重，企业报低个人缴费基数的意愿强烈；从个人层面看，制度激励机制不明显，个人多缴长缴的积极性不高。

第四，推进社会保险统一征收。目前国家已经出台了相关政策，要求社会保险征收主体逐步过渡到税务部门。这既涉及部门衔接问题，还涉及整个制度顶层设计的问题，会带来一些颠覆性影响，因而政府需要做好政策研判，并设置过渡期[17]。社会保险费征收机构不统一，部门之间职责不清，严重影响了制度效能和未来发展。为此，一是要加快社会保险税务统一征收的工作进程，明确征收办法和税务部门职责，做好政策过渡与部门衔接。二是要使制度形成“税务征收—财政管理—社保使用—审计监督”的闭环，促进社会保险基金的良性运行。

当前，新冠肺炎疫情风险依然存在。除了减缓企业社会保障缴费外，社会保障制度在疫情风险发生等特殊时期，应该发挥出更多、更大的制度效能。例如，医疗保险在新冠肺炎检测、疾病治疗的费用报销等方面，养老保险在保障员工个人(包括遗属)的待遇领取方面，失业保险在保障失业人员的基本生活方面，工伤保险在对医护人员和疫情防控一线工作人员意外伤亡进行补偿和赔付方面，都能进一步发挥出较好的制度效能。

当今世界以社会保险为制度主体的社会保障体系，无论在制度运行的内在逻辑上，还是在制度目标的达成上，都面临经济社会环境变迁带来的巨大挑战。从社会保障制度的未来发展看，立足于经济增长的设计思路和发展导向显然远远不够。应该着眼于国内风险与国际风险、应急响应与长效机制，将社会保障制度建设上升到与经济、政治、文化高度相关的福利体制高度，统筹经济发展和社会安全的关系，为国家富强和人民幸福做出更大贡献。