我国家庭政策的变迁、缘由及展望（1949—2021）

于凌云，魏秋芳

（西南交通大学 公共管理学院，成都 610031）

一、引 言

自2000年以来，少儿比低位走势与老年比快速上升的变动趋势使我国进入了低生育率、高老龄化的人口发展轨道，我国面临着人口失衡的风险（见图1）。积极调整人口政策以应对少子老龄化成为我国的必然选择。2021年《政府工作报告》指出，需以“一老一小”为重点完善人口服务体系，优化生育政策，推动实现适度生育水平，发展普惠托育和基本养老服务体系［1］。紧扣人口发展目标，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出继续深化生育政策，实施“三孩”生育政策和配套支持措施［2］。家庭作为养老抚幼的重要责任主体，调动家庭的能动性、提高家庭发展能力，才能顺利促进我国人口转型，统筹解决人口问题。但日渐式微的传统婚恋观、家庭价值观及家庭保障能力抑制了人口政策的积极效应。因而，在倡导“三孩”生育、积极应对人口老龄化的背景之下，制定和调整家庭政策以促进人口均衡发展具有极大的必要性和紧迫性。厘清我国家庭政策的发展脉络，从中汲取经验教训，已然成为我国家庭政策研究领域一项重要的研究内容。在回顾历史的基础上，积极制定和调整家庭政策，将有利于缓解家庭的“一老一小”照顾压力，并落实积极应对人口老龄化的国家战略，以保持我国人力资源禀赋优势。

图1 2000—2020年我国少儿比、老年比

对家庭政策的理解有广义和狭义之分。狭义的家庭政策是指具有直接而明确的家庭目标，并以家庭或家庭成员为对象的政策［3］。广义的家庭政策则为涵盖国家及地方政府出台的各种对家庭制度起到规范作用的法律，以及可能影响家庭生活的各项政策［4］。回顾我国家庭政策的发展历史，我国并没有严格意义上的家庭政策，与家庭有关的政策内容大多附属于生育、婚姻、就业政策以及针对弱势群体的社会救助政策等。因而，本文以广义的家庭政策为切口，在文献回顾的基础上，根据家庭责任承担主体将我国的家庭政策划分为去家庭化（1949—1978年）、家庭化（1979—2000年）、二阶家庭化（2001—至今）三个阶段，并基于时代背景探寻了家庭政策变迁的缘由、当前我国家庭政策面临的困境和未来的发展方向，以期通过探讨我国家庭政策的建立和完善，为缓解目前低生育率、高老龄化的人口发展态势，促进人口均衡发展提供政策参考。

二、“去家庭化”时期（1949—1978年）

1949年新中国的成立开启了中国历史发展的新纪元。为巩固新生政权，实现为人民谋幸福的诺言，我国进入了计划经济时期。高度集中的计划经济体制成为国家治理与社会治理的基本方式，生产和生活均被纳入国家计划之中［5］。与此相对应，我国的家庭政策呈现出去家庭化的特征。“去家庭化”指通过国家规定、市场或公民社会中的志愿照料服务组织降低个体对家庭福利、照顾、经济等方面的依赖［6-7］。也有从女性主义的视角出发，强调将女性从家庭照顾责任中解脱出来，认为去家庭化的核心应该是女性的自由度而非家庭的自由度［8］。总之，去家庭化的家庭政策体现了国家和市场对传统社会结构——家庭的解构［9］。计划经济时期，我国家庭政策如此独特的存在方式主要受到了马克思社会福利思想和以公有制为基础的计划经济体制的影响。

（一）马克思社会福利思想的影响

中国共产党是一个马克思主义政党，新中国的家庭福利理念自然受到了马克思社会福利思想的影响。首先，无产阶级贫困化问题是马克思无产阶级社会福利思想的重要内容，也是马克思号召无产阶级进行革命斗争的思想理论武器［10］。同时，其也深深扎根于资本主义私有制中。资本主义雇佣劳动制是无产阶级贫困化的根源，资本积累则是无产阶级贫困化的直接原因［11］。为此，新中国在社会主义政权建立之后便着手建设社会福利体系以解决无产阶级贫困化的问题。其次，社会扣除理论成为建立社会福利的另一重要指导思想。马克思认为，在社会总产品中应该扣除用来补偿消费掉的生产资料、用来扩大生产的追加以及用来应对不幸事故和自然灾害的后备基金或者保险基金三个部分，此外还需要扣除管理费用、用于满足共同需要、为丧失劳动力的人设立基金的三项费用［12］。社会扣除理论说明了建立社会保障制度，增进社会福利的必要性。最后，马克思认为家庭承担着生育、经济、教育等功能，为家庭提供福利保障不仅能满足个人的需要，也能满足社会的需要。因此，国家为家庭提供福利具有合理性和必要性。

（二）以公有制为基础的计划经济体制提供了制度基础

首先，公有制要求实现福利资源的全民共享。经过社会主义三大改造，我国实现了由生产资料私有制向社会主义公有制的转变，并逐渐建立了计划经济体制。公有制不仅要求实现生产资料的共同所有与占有，更要求实现生产资料的共同支配与使用，即福利资源也理应实现全体公民的共享。其次，计划经济体制赋予了国家成为资源分配者和决策者的权力。社会主义国家作为无产阶级和人民群众的代表，有权按照人民群众的长远利益来制定社会财富的分配规则和计划，并按此规则和计划来决定福利分配方式，这强化了国家在社会福利制度中决定性的主体地位［13］。最后，为提高福利配置效率，国家将家庭福利资源下沉到单位（集体）。国家把资源分配的权力赋予了单位，单位成了社会成员获取各种物质生活资料的唯一来源［14］。职工家属想要享受优厚的福利待遇便需附属于家庭中拥有“单位人”身份的职工。但需要明确的是，个人的生活受制于家庭，这不是家庭内部的经济结构或权力结构所规定，也不是因为个人独立于家庭的能力所限制，而是由国家的家庭政策及其福利配给政策所决定［15］。总的来说，公有制说明了福利资源共享的必要性，计划经济体制赋予了国家分配福利资源的权力，单位（集体）为家庭福利提供了组织载体。由此，国家通过运用行政权力实现了对社会福利资源自上而下的指令性配置，成为福利制度供给的责任主体［16］。家庭福利由国家所负担，家庭依赖国家的保护支持，呈现出强烈的去家庭化特征。

以上两点因素催化我国出台了一系列保障职工及其家属的政策。其以1953年出台的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》为标志，开启了我国家庭福利制度的构建历程（见表1），最终形成了城乡二元的家庭政策体系。城镇形成了以劳动保险制度为核心，与计划经济相适应的就业与保障一体化的单位保障制度［17］。农村则形成了以社区为基础的经济福利（农业生产）与社区公共福利事业的农民集体福利体系［18］。此阶段我国虽有城乡两套家庭政策体系，但两者都具有普惠性的去家庭化特色。家庭福利供给主体为国家。国家通过单位（集体）这一中间桥梁为个人和家庭提供福利保障；福利内容涉及衣食住行、生老病死等职工生活的方方面面；覆盖人群不仅仅局限于个体，后期逐渐扩展到家庭成员。家庭服务方式实现了由家族保障体系向单位照顾式服务的转变，家庭福利最终由单位（集体）包办［19］。这样的制度安排不仅彰显着平均主义，更是强化了人民对新生政权以及社会主义优越性的认同感，对当时艰难的新中国具有积极的作用。然而，长期由政府提供家庭福利的做法不仅加重了财政负担，同时也会抑制企业发展的活力，阻碍经济体制的转变。随后，我国家庭政策逐渐迈入了家庭化的阶段。

表1 1949—1978年部分家庭政策

三、“家庭化”时期（1979—2000年）

进入改革开放后，我国将经济建设作为一切生产生活的中心，为更好服务经济发展，我国家庭政策出现了相应的变化。家庭政策在此阶段呈现出了家庭化的特征。“家庭化”强调家庭是福利供给的主要责任者，家庭成员之间相互帮助、互惠互利、共同抵御家庭风险。而国家在承担家庭责任方面往往处于缺位状态，仅对低收入、有需要的家庭具有帮助和支持的义务，且这种支持保持在最低限度，即从宏观上理解是国家照顾责任的最小化，微观上则是家庭内部成员的相互依赖、相互照顾［20］。此阶段我国实行家庭化的家庭政策，其一是因为我国具有深厚的家庭互助、公私有别的传统价值观，实行家庭化的家庭政策阻力较小。其二则是为了实现计划经济向市场经济的转型，采取生产性的东亚福利体制更具功利性的好处。

（一）家庭互助、公私有别的传统价值观念根深蒂固

家庭看似在计划经济时期被单位（集体）架空，但家庭成员之间的联系却是紧密的，家庭在家庭成员心中仍旧具有高度的亲密感和依赖感。此阶段，虽然家庭被迫承担家庭福利责任，但是并没有给予其猝不及防的心理打击。家庭的核心价值观自始至终都没有得到彻底的改变，家庭在生活中仍具有不可替代的地位。一方面，我们社会和国家总是在鼓励人们“自助”和“互助”，反对和歧视对国家保护体制的依赖［21］。因而，无论是否有国家力量的介入，家庭始终保持着强大的凝聚力，实践着互助互惠的家庭福利模式。另一方面，从家庭福利的实质上来看，家庭内部强调“休戚与共”“孝道”等意识理念，表明家族及其成员有相互扶助的义务，家庭成员的生老病死都由家庭安排，国家对作为私领域家庭的经济命运和福利没有干预的传统［22］。国家和家庭分别代表着“公”和“私”，公私有别的思想为国家退出家庭福利供给提供了合理理由。因而，在重视家庭互助和强调公私的传统文化背景之下，家庭化的家庭政策具有深厚的文化基础。

（二）生产性的福利体制更具功利性好处

在由计划经济向市场经济转型的过程中，为减轻国家、企业发展负担，单位制逐步解体。家庭被迫成为个体获得福利的途径和最大的支持和依赖。与此同时，为实现经济的高速发展，家庭也逐渐演变为促进经济发展的手段。我国的福利制度展现出东亚福利体制的典型特征——生产性。“生产主义”的社会福利体制将促进经济发展作为其价值取向，因而我国家庭建设的目标也自然是服务于经济发展［23］。对一直处于政策边缘的家庭福利而言，举国发展经济的做法，无疑是需要家庭重新承担起巨大的责任，做出更多的牺牲。整个阶段，家庭政策的发展无疑都是在消极被动中艰难前进的。但是，家庭化的家庭政策安排也具有其合理的一面。尤其是在我国受制于经济社会发展程度，社会福利资源相对有限，政府只能优先制定急需的保障性措施的情况下，减轻国家的负担、增加个人和家庭的责任必然有利于提升我国的整体实力［24］。因而，基于我国综合国力较弱以及生产性的东亚福利体制能为经济发展带来巨大收益，我国在此阶段将家庭政策的制度取向定位为家庭化，对我国更具功利性的好处。

传统文化和生产主义这两大因素将我国家庭政策引向了家庭化的发展方向。政府与社会组织在不断强调家庭重要性的同时减少了对家庭生活的干预，并由此形成了一套并不完备的家庭政策体系（见表2）［25］。这些家庭政策总体上呈现出含蓄性的家庭主义色彩，即国家虽未明确向社会大众传递家庭应承担责任的理念，但诸多政策措施却将责任暗指家庭。从家庭福利供给主体来看，国家、企业逐渐从家庭福利中退出，责任转由个人和家庭承担；家庭福利内容逐渐单一化，主要集中于养老、医疗两大保障板块，对家庭内部人员照顾等需求考虑较少；家庭福利的人群覆盖范围逐渐收缩，更多是以个人为家庭政策对象，缺乏家庭整体视角观。总的来说，家庭内部问题的解决需要依靠个人和家庭成员的互助。为在特定时期实现国家经济建设，而转向家庭化的制度安排，在当时具有一定的合理性。但国家此时的收缩却不仅仅是社会福利投入远远滞后于经济发展速度那般简单，更多的是滞后于社会福利需求［26］。尤其是在最能体现国家责任的社会救助制度设计上，我国虽出台了对弱势群体的帮扶政策，但这些都是建立在严苛的条件之上的，对于真正缓解家庭困境作用较小，难以满足相应的需求。此阶段家庭化的家庭政策安排无疑强化了家庭的功能地位，同时也催化了家庭的脆弱性。家庭难以抵抗越发多元的社会风险，增加了后续改革发展的经济、社会成本，也为我国导向二阶家庭化的政策提供了背景。

表2 1979—2000年部分家庭政策

四、“二阶家庭化”时期（2001—至今）

长期的计划生育政策使我国形成了“倒金字塔”的人口结构，同时为适应城镇化需求，人口流动频繁、女性面临家庭与工作冲突，家庭承担抚幼养老责任已然不合时宜。党的十六大提出构建和谐社会的战略任务触发了我国家庭福利时代的来临，加之党的十八届三中全会提出在“经济基础现代化”的基础上致力于补强“政治上层建筑”，将“国家治理现代化”作为“第五个现代化”来不断推进［27］。我国公共政策出现了由偏重经济政策逐渐转向社会政策的趋势。家庭政策作为社会政策的重要组成部分，得到了关注和重视。此外，时代背景的变化使得原先的社会结构变得孱弱，延续以往的家庭政策偏好，具有不合理性。社会变迁促使我国调整家庭政策发展方向，致力于克服家庭化和去家庭化各自的弊端，实现两者的平衡。学界多采用“再家庭化”、发展型家庭政策等说法描述这一阶段，但是这些说法具有一定的局限性。“再家庭化”具有歧义，易误解为回归家庭，忽视国家等主体责任。“发展型家庭政策”是此阶段政策成果集合，不适宜用于描述阶段特征。因此本文使用“二阶家庭化”这一概念描述2000年以来，我国家庭政策所呈现的特征。选择此概念主要基于以下几点原因。首先，在逻辑和数学中，二阶逻辑是一阶逻辑的扩展，可以通过集合描述任意多的元素，有着更强的表达力。其次，此阶段家庭政策在责任归属上仍旧强调家庭的主导作用，因此理应顺着“家庭化”的逻辑选择能描述该阶段特征的概念，使用“二阶家庭化”的概念说明此阶段是家庭化时期的深化、转型阶段。最后，使用“二阶”的说法能够更好地囊括与上一阶段相比的异质性内容，扩展相应的元素，具有更丰富的内涵。例如，“二阶家庭化”能够更好表达吸纳政府、市场等力量进行多元福利供给的含义。传递将家庭从被动转为能动的主体，实现帮助家庭更好承担责任、维系家庭良好功能的理念。总的来说，此阶段家庭政策的核心是在尊重传统价值观和强调国家责任的基础上，利用国家、家庭、市场、社区等多种资源去“支持家庭”，满足社会成员发展的需要［28-29］。

（一）福利理念的转变

进入21世纪，过度市场化的弊端又形成了“把国家带回来”的呼唤：呼唤政府以更积极主动的姿态介入福利供给［30］。过度市场化引发社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此同时，市场化也促使国家财政能力提升，福利供给能力增强。构建和谐社会、改善民生、促进社会公平正义、促进基本公共服务均等化等执政理念受到重视。以社会公正、尊重多元、以社会整体性为本和共享社会发展成果的价值取向内嵌于社会政策［31］。福利理念相应发生转变。从福利供给主体看，倡导多元化的福利供给主体。家庭化和去家庭化的家庭政策单方面强调由家庭或政府承担家庭责任，施加给家庭和国家的压力是巨大的。福利应该是积极的，福利开支不应完全由政府来创造和分配，而应该由政府和其他各种机构共同合作提供［32］。这种方式在我国社会福利资源相对不足、家庭能力逐渐式微的背景下，有利于实现福利供给主体的多元化、责任分担的共同化，理顺政府、社会、家庭三者的责任关系。从福利干预的方式看，强调积极的事前预防，能够扭转家庭化状态下国家事后补偿的缺陷。尤其是以人力资本投资为核心的积极干预能够将个人、家庭和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种通过帮助个人来帮助国家的政策机制［33］。从福利责任来看，“无责任即无权利”的理念表明了权责一致的价值观，由政府单独承担家庭责任、减轻家庭责任的去家庭化途径具有不合理性。公民有权享受政府提供的家庭福利，但这并不代表着家庭可以不用履行任何义务。增强家庭抵御风险的能力，实现家庭发展应该是政府和家庭的共同责任。因此责任共担，积极预防的福利理念促使我国家庭政策发生了转变。

（二）家庭是构建基层社会治理新格局的重要力量

构建基层社会治理新格局是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要一环，家庭既是基层社会治理的重要主体也是基层社会治理的主要目标，在构建基层社会治理新格局中必须纳入家庭视角［34］。一方面，家庭承担着政策执行的责任。在强调国家治理的时代背景之下，家庭具有“价格”上扬的趋势，国家可以依靠家庭获得“潜在利润”的机会，实现治理模式的转型［35］。重新认识家庭、重视家庭问题是治理的重要议题。家庭与国家各项方针政策具有紧密的联系，家庭承担着落实土地政策、财政税收、婚姻嫁娶、社会保障等方面的责任，这充分表明了家庭在社会治理中的核心地位［37］。因而在治理背景之下，家庭价值与功效的实现和国家治理需求是高度吻合的，形成稳定、和谐、功能正常的家庭不仅是社会稳定的根本，更是国家治理的有效力量［38］。另一方面，家庭是培育人力资本的重要力量。少子化、老龄化的人口变化趋势致使经济发展面临挑战，市场对劳动力的要求由量转向质。人一生最重要的人力资本在人生早期阶段积累，且这一阶段的人力资本投资又基本上是在家庭内部进行［39］。因此，基层社会治理的活力、国家经济社会的可持续发展动力需要高质量的人力资本，良好的家庭作为形成和发展人力资本的重要环境，其价值日益凸显。总的来说，治理创新的目的在于推行基层治理主体“去政府化”，即要改变政府“统揽一切”的做法，吸纳更多的社会主体参与［40］。家庭作为基层社会治理的维度，是重要的主体之一。以更加积极的态度看待家庭，将家庭作为一种宝贵资源，将家庭纳入治理体系，对家庭承担的责任给予承认并对其成本予以合理的分担，形成支持家庭、保护家庭、挖掘家庭潜力的二阶家庭化发展方向是我国家庭政策的必然选择。

过度市场化引发了我国人口、经济结构的变化，在新的福利理念和治理现代化建设目标之下，我国加速出台了一系列有利于家庭能力提升、降低家庭负担的家庭政策（见表3）。以《国务院关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》为代表，国家开始倡导建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料、善后服务等在内的家庭发展政策［41］。我国的家庭政策逐渐开始迈入正常的发展轨道，呈现出发展性的二阶家庭化特征。家庭福利供给主体更加多元化，强调责任在国家、市场、个人等主体之间的分担；家庭政策内容则紧扣人民需求，以家庭的“一老一小”问题、国家人口情况为核心开始构建制度；人群覆盖在目前阶段虽是小范围的，但却蕴含普惠性的制度理念。

表3 2001年至今部分家庭政策

总的来说，社会的变化使人们再次看到了家庭的重要性，二阶家庭化的家庭政策作为一个居中调和的方案，极易发生制度偏差，导致偏向家庭化或去家庭化。因此，在二阶家庭化阶段，政府需要中肯地认识家庭是社会建设中不可或缺的重要力量并对其进行必要的介入干预。其中最为重要的便是确立支持家庭而非规制家庭的原则，避免因对家庭的过多干预而破坏家庭自身的能动性［42］。

五、当前我国家庭政策面临的困境

回顾我国自新中国成立以来的家庭政策，看似已取得了长足进步，但制定出合理有效的家庭政策仍面临着诸多困境。尤其是在人口政策不断调整的背景之下，二阶家庭化的家庭政策作为家庭化和去家庭化的混合模式极易导致制度失衡。为更好化解家庭风险、促进人口转型，需要对我国当前家庭政策面临的困境作出清晰的认识。

（一）家庭政策目标补缺性突出

我国家庭政策经过“去家庭化”“家庭化”的发展，已然进入了“二阶家庭化”的阶段。从长期来看，这些政策难以真正有效地缓解人口压力，解决家庭问题，化解社会风险。原因之一在于我国家庭政策的目标仍未脱离“含蓄型”和“补缺型”模式的束缚，少有预防和发展的思路［43］。在倾向增加家庭和个人责任的多支柱社会保障体系思想占据主导和一切政策都服从国家经济发展战略的目标影响下，我国家庭被迫处于边缘位置［44-45］。家庭政策自然只能成为致力于解决家庭危机的补偿性措施。例如保障城市“三无对象”、农村“五保户”生活以及计划生育家庭奖励扶助等政策的补缺性突出。在家庭政策只重点关注问题家庭和失去家庭保护的弱势群体的同时，却将普通的家庭引向了只能依靠家庭获得支持的困境。我国人口政策从“两孩”转到“三孩”，生育政策效果欠佳的一个重要原因是未预见性地考虑到教育、住房、就业等家庭需求，家庭独自承担着养育压力。预防、发展思路的缺乏不仅使得人口政策失效，也极大地降低了家庭成员获得保护和发展的机会，增加了家庭风险外溢的可能性。面对人口转型的需要，我国需改变补缺性的政策目标，以预防和发展的思路为普通家庭的发展提供支持。

（二）家庭政策对象缺乏家庭视角

我国家庭政策在政策对象选择上存在一定误区，明确以家庭为政策对象或客体而制定的社会政策比较少［3］。从出台的政策来看，此阶段我国依旧没有明确以家庭为对象的家庭政策，与家庭有关的政策内容依旧是附属于其他政策，尚未取得独立地位。即使存在少量以家庭为对象的政策，这些制度安排也是不合理的。在现行的制度安排中，以个人为主的家庭政策大多是支持性和保障性的，而以家庭为主要对象的家庭政策却是限制性或约束性的［46］。例如，以个人为主的养老政策则是支持性的；生育政策和最低生活保障制度虽以家庭为对象，却是限制性的。生育政策影响着家庭生育决策，但是却没有给予家庭补偿或支持。只有当个人及家庭彻底无能力应对风险时，才能获得来自国家提供的最低生活保障。这样的制度安排在一定程度上变得扭曲，已然背离了家庭最初的功能价值。家庭变成了儿童、老人以及其他生活在家庭中的弱势群体获得政府和社会支持的障碍：一个拥有家庭的社会成员就意味着得不到政府或社会的直接支持，这实际上是对家庭承担社会责任的惩罚［47］。如果不改变这种扭曲的家庭政策安排，我国家庭将会面临更大的风险以至于出现社会公平性、效率性缺失的问题。

（三）家庭政策内容过于碎片化

家庭是多功能的集合体，具有多种需求，家庭政策的内容自然也是多方面的。但我国家庭政策内容之间却缺乏必要的联系，呈现出碎片化的特征。一方面，制定和执行家庭政策的管理部门分散化的特征导致了政策内容趋于碎片化［48］。家庭政策的制定和执行与人社、民政、卫生、计生、教育、财政、残联、妇联、老龄委、共青团等多个部门具有密切的关系。不同部门因各自的利益诉求和目标任务，往往很难达成一致意见，缺乏必要的行动配合。出台的家庭政策也缺乏相应的整合和衔接，甚至会出现相互矛盾冲突的内容，导致家庭政策失效。另一方面，因缺乏统筹理念导致家庭政策缺乏联动和协调性，政策之间的联系不强。现有家庭政策内容往往只针对一个问题进行政策设计，各政策之间相互独立，往往是头痛医头脚痛医脚。我国人口政策需实现提高生育率和积极老龄化两大目标。然而，在力图实现生育率目标时，却只是放开生育限制，并没有考虑到制定生育的配套政策。缺乏高质量的生育假期，女性难以平衡工作和家庭的关系；未供给足额的托育和老年照护机构，家庭被迫面对育儿叠加老年照顾的压力；住房、教育等支出不断攀升，经济负担导致家庭陷入“想生不敢生”的困局。家庭政策之间缺乏横向的联系，尚未形成以家庭需求为核心的家庭政策体系，碎片化特征明显。由此导致了家庭政策无法有效满足日益高涨的家庭需求，人口政策调整效果不如人意。在此背景之下，我国需改变政策内容碎片的状况，促进家庭资源的整合和配置，提升家庭发展能力。

六、总结与展望

我国的家庭政策随时代变化相应地形成了“去家庭化”“家庭化”“二阶家庭化”的发展脉络，且都是相应时代背景之下的较佳选择。但是在几乎不存在明确家庭政策的情况下，试图快速构建起我国的家庭政策体系则面临着更多的挑战。因而，在“单独两孩”“全面两孩”“三孩”的人口生育政策与积极老龄化的背景之下，致力于形成更有效的家庭政策则是我们需要探索的时代课题之一。具体来说需在直面上述三个问题以及结合人口政策实际调整情况的基础上，以“二阶家庭化”为核心形成相应的家庭政策。

首先，树立由事后补缺转向事前预防的家庭政策目标。对家庭及其成员可能出现的风险、问题进行预防和早期干预，以及进行相应的人力资本投资、社会参与整合以改变过去那种补救型、应急型的社会政策范式［49］。重视婚恋观、家庭观、婚嫁陋习等不良风气的治理引导，预先建构起家庭友好的观念，为增强家庭凝聚力提供思想支持。重视儿童教育，促进教育的公平化、优质化，减轻家庭教育负担，实现长期人力资本积累，保持人力资源优势。

其次，家庭政策应具有家庭整体视角，将家庭作为福利受惠单位和政策客体［50］。以家庭为政策对象的主要目的在于维护家庭原有的韧性，增强家庭承担责任的能力。具体则需完善时间支持，提供充足且有工资保障的高质量产假、育儿假、照护假，使家庭成员有充足的时间实行家庭照料。加强经济支持，根据家庭教育、住房、育儿、老年人照顾需求等支出总额给予补贴或实行以家庭为单位的个人所得税征收办法，从经济供养层面增强家庭能力。加大服务支持，建立普惠性的托育和老年机构、社区、家庭多种照顾服务体系，提高优生优育和老年照顾服务水平。

再次，家庭政策的内容需统筹考虑家庭需要，避免政策分割，造成接续不畅。一方面，家庭政策的制定、实施、监管需要有专门的行政机构。在政府部门成立专门负责家庭问题和相关事务的常设机构，履行公共决策过程中减少对家庭的伤害，扶持和保护家庭的监督职责［51］。另一方面，需要增强家庭政策内容的统筹性，综合全面考虑家庭需求，重视政策之间的衔接。避免因政策冲突影响个人和家庭获得福利资源的权利，以实现个体和家庭福利的最大化。

最后，国家也需要继续发挥其兜底作用，重视保障弱势家庭的生存发展权利，为全体公民构筑最后一张安全网。对因落实计划生育而陷入生活困难的家庭给予帮扶，维护计划生育家庭的合法权益。重视事实无人抚养儿童、鳏寡孤独者的生活保障问题，着力解决其教育、住房、生活等基本需求，发挥以国家代替家庭提供保护支持的作用。

总的来说，生育率持续低迷、老龄化愈发严峻的人口发展趋势迫使我国不断更新人口政策，然而家庭却因经济负担沉重、工作家庭冲突加剧、照顾资源缺乏而无力承担人口生产责任。家庭政策配套人口政策的必要性日益凸显。为促进“三孩”政策取得预期目标、积极应对人口老龄化、改善人口年龄结构，我国需要在理论和实践层面继续探索建立更加有效的家庭政策以提升家庭的发展能力，促进人口的长期均衡发展。