中央环保督察与城市空气质量改善

戴玉才，邓玉玲

（青岛大学 经济学院，山东 青岛266102）

一、引 言

空气污染造成的多方面、多层次的社会经济损失，已经得到越来越多的研究和度量，如降低企业生产效率和研发投入［1-2］，阻碍经济高质量发展［3］，损害居民健康［4-5］，减少居民幸福感［6-8］。空气污染成为制约中国可持续发展的关键因素。近年来，中央政府通过修订法律法规、拟定防治计划、确立目标责任等，加强空气污染治理。然而地方政府变通执行、消极执行、选择执行等问题在环境政策实践中普遍存在［9-11］，甚至出现环境质量数据造假、政企合谋等现象［12-14］，环境治理效果未达预期。财政分权体制及政治晋升锦标赛导致地方政府环境治理动机不足，环保领域的属地管理体制造成执法两难，环境问题产生和治理的空间不一致性使政策难以落实等被认为是地方政府在环境治理领域的选择性履职和部分平庸表现的原因［15-19］。

为综合性解决政府动机偏差、管理体制不顺、政策执行不力等问题，2015年7月，中央全面深化改革领导小组十四次会议通过了《环境保护督察方案（试行）》，建立环保督察工作机制。自2016年1月于河北开启中央环保督察试点工作，到2020年12月，中央环保督察已全国范围展开两轮督察。那么，中央环保督察能产生怎样的效果？已有文献针对中央环保督察的实施效果进行了评价和分析，大致可将其分为两类：一是中央环保督察对某些行业或企业经营状况或环境绩效的影响，如降低A股重污染行业上市公司的收益率、激发上市工业企业创新、抑制高管公职对民营企业的庇护、促进企业环境信息披露等［20-23］；二是有关中央环保督察改善城市空气质量的影响研究。比如，涂正革等（2020）［24］采用断点回归的方法验证了试点督察显著改善了河北省空气质量，但该文章仅包含河北省的11个督察城市，并不具有全国代表性。刘张立和吴建南（2019）［25］以第一轮第一批督察的8个省份的城市空气质量为例，用双重差分法分析中央环保督察的实施特征及其影响效果，但该文章缺少督察开展后长期效应的实证研究。王岭等（2019）［26］对首轮督察和“回头看”的全国288个地级及以上城市样本进行分析，发现首轮督察和环保督察回头看均能显著降低AQI、PM2.5和PM10，该文章仅评估了中央环保督察对空气质量指数和颗粒污染物的影响，缺乏对SO2、NO2和O3等其他空气污染物的分析。

综上，本文认为相关研究存在一些不足，需要进一步拓展，一是现有的研究范围过窄，多为对某省或督察某一批次进行的分析，缺乏使用全国地级市数据，用AQI和全部六项单项污染物变动估计中央环保督察执行效果的实证研究；二是既有的研究多忽视了各城市经济政治环境、地理位置、资源条件等的差异性特征以及督察后城市环境治理状况的变化。

为此，本文以包括督察试点在内的首轮中央环保督察、中央环保督察“回头看”及第二轮第一批督察活动为对象，采用时间断点回归法（Regression Discontinuity in Time，RDiT），通过对督察城市的日度AQI指数及六项单项污染物浓度数据进行分析，探究中央环保督察对督察城市空气质量的影响，并进一步分析了不同城市督察效果的差异性以及督察效果的持续性。具体来说，本文就以下主题进行研究：1.中央环保督察是否改善了督察城市空气质量？2.中央环保督察对空气质量的改善是随督察轮次，城市的政治约束能力强弱，城市地处秦岭—淮河分界线南北两侧，城市是否为资源型城市以及城市空气质量状况等呈现异质性特征？3.中央环保督察后城市空气质量状况的变化，即督察对空气质量改善效果是否具有持续性？

相对于已有文献，本文在以下方面作出贡献：第一，本文以全国范围地级市的空气质量指数和组成其的全部六项污染物为研究样本，相对于使用部分省份的部分空气污染物数据研究中央环保督察执行效果的同类文献，本文研究范围更广。第二，将督察组撤离时间与日度空气质量数据相匹配，克服了使用月度或季度数据产生的平滑偏误，进一步考察了督察组撤离后的空气质量和与督察期间存在的差异，检验中央环保督察是否能够形成长效机制持续改善中国的空气质量。第三，对督察效果的城市异质性和督察后空气质量变化的动态性分析，有助于制定更精准的督察策略以及实施差异化的管控措施和监管措施，为其他环境政策的实施提供经验借鉴。

二、制度背景

环境规制可大致分为命令—控制型、经济激励型和公众参与型三类。其中以行政管制和立法为主的命令—控制机制，在我国近些年来实施的环境规制中，占据着举足轻重的地位［27］。我国实施的代表性的命令—控制型环境规制包括1998年划定的“两控区”、2008年奥运会临时停产限产限行、2013年发布的《大气污染防治行动计划》、2015年发布的《水污染防治行动计划》、2016年发布的《土壤污染防治行动计划》等。而环境督查作为一种重要的命令—控制型工具，带有很强的政治压力，意在通过政府调节解决“市场失灵”。

我国的环境督查有“督企”和“督政”两个阶段［28］。督查指由上级领导机关授权成立专项工作组，针对特定事项对下级部门进行宣传、督促、检查和纠偏［10］。2014年之前，我国环境保护督查主要由区域督查中心负责，依据“一事一委托”的原则，对相应行政区域的生态环境状况进行督查。督查以“挂牌督办”等方式进行，通过检查、监督环境违法行为，督促污染企业遵守环保政策法规。但是督查中心没有执法权，缺乏威慑力，且和环保部门职能有所交叉，督查效果不尽人意。2014年12月，环境保护部印发《综合督查工作暂行办法》，突出政府对环境质量的主体责任，明确指出环境监管执法从“督企”转向“督企”和“督政”并重，并在全国全面展开以“督政”为核心的环保综合督查。尽管2014年以来的环保综合督查卓有成效，但仍存在两大局限：一是环保部或各省环保厅作为监督主体，其人、财、物受地方政府控制，在督查地方环保执法时刚性不足；二是“督政”并没有涉及党委相关责任，环境治理治标不治本［29］。为此，2015年7月，中央深化改革小组十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，将“环保督查”发展成“环保督察”，以党中央、国务院的名义授予环保督察以更高的权威与刚性，并将地方党委的环保责任纳入督察范围，要求环境保护工作“一岗双责”“党政同责”。2017年11月，原环保部六大区域环保督查中心转化为国家环境保护督察局，由事业单位转为行政机构，独立行使督察权力。

中央环保督察制度的两大核心要素，中央权威的介入以及党内政治监督的举措，使之区别于一般意义上的政务督查、行政督查。首先，高级别政治权威的强力介入，即以党中央、国务院的名义对地方党委、政府履行环境保护职责的情况进行督察，对地方领导施加强大的政治压力和行为强制。其次，中央环保督察带有浓重的“巡视”色彩，以激励、惩治机制刺激，将督察结果与地方党委政府领导干部的考核、升迁与惩戒相挂钩，极大程度地增强各党委政府环保责任意识。最后，享有独立监督检查权的环境保护督察局的成立，摆脱了地方政府对环境执法的合法干预，解决了长期以来环保领域“属地管理”而带来的执法两难，迫使地方大力整改环境违法行为。中央意在通过建立制度、赋权增能、整合机构督促地方履行环保责任，摆脱环境执法困境。截至2020年12月31日，各轮督察共结137418件群众举报案件，立案侦查1954件，约谈党政领导干部20698人，问责19283人。

三、研究设计和数据

（一）计量方程

现有文献中，有两种方法被广泛应用于研究某一政策颁布或行动实施对空气质量的影响。1.单差法。即简单比较政策或行动前后空气污染物的浓度变化。但是采用单差法对中央环保督察的效果进行检验，非但不能区分督察政策和督察城市实行的其他政策的效果，也不能剥离督察城市空气质量变化的固有趋势。2.倍差法。即将其他城市作为政策或行动实施城市的对照组，以此控制不同城市具有的共有的空气质量变化的趋势。但是2017年9月中央环保督察已经实现了对全国31个省（直辖市、自治区）督察全覆盖，为了进行全国范围的综合研究，要找到不受督察影响的城市作为对照组比较困难。而采用断点回归的方法可以较好地解决环保督察政策的识别以及难寻控制组的问题，但该方法对数据要求很高，即要求断点附近存在大量观测值。自2015年以来，全国地级市按照空气质量新标准进行监测并向公众提供实时空气质量信息，中国气象局根据《基本气象资料和产品共享目录（2015年）》向全社会开放专业数据，为本文运用断点回归方法进行研究提供了契机。

断点回归的基本思想是将某一政策或某一行动视为一个突然改变的因素，通过观察政策或行动前后空气质量是否发生突变来检验政策或行动的有效性。若监测到空气质量水平在中央环保督察前后发生了骤变，但影响空气质量的其他因素是连续改变的，那么可将这一骤变归结于中央环保督察，即督察有效；反之，督察无效。考虑到督察前后，城市污染物可能遵循不同的时间趋势，借鉴Clark等（2020）［30］的做法，督察前后设立不同的时间趋势，以确保空气质量在政策前后的差异化趋势。断点处的平均实验效应（local Average Treatment Effect，LATE）α1的估计方程设置如下：

（1）式中lnpollutionit表示第i个城市在时间t（年、月、日）的污染物指标的对数，包括空气质量指数（AQI）和六项单项污染物浓度（PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO、O3）。Tit为督察政策实施哑变量，表明第i个城市在时间t（年、月、日）是否处于督察期，督察期定义为1，否则为0。

D（t）τ是运行变量，用与督查日相隔天数衡量。运行变量D（t）τ和政策哑变量Tit交互项相乘，以考虑断点两侧的不同时间趋势的影响。Xit用来控制气候变化和人类活动对空气质量的影响，具体包括最高气温、最低气温、平均气温、风速、降雨量这五类气候变量以及是否双休日、是否法定节假日和是否调休日三类日期变量。μi为地区固定效应。δt为时间固定效应，包括年份、一年的第几个月、一年的第几周、一周的第几天等哑变量，来控制空气质量的季节性因素。εit为随机扰动项。

α1度量了在排除气象因素和空气污染自身时间趋势的干扰后，中央环保督察对城市空气质量的直接影响。对α1的一致估计要求除了中央环保督察之外，其他影响空气质量的因素是连续变化的。

（二）数据和统计分析

空气质量指数（AQI）和颗粒物（PM）一直是公众关注的重点，为了作对比研究，本文分析将包含AQI和组成它的六项单项污染物（PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3）。这六项单项污染物在不同的条件下产生，便于我们进行比对分析。

本文收集了全国284个地级及以上城市空气质量和气象日度数据，时间跨度为2015年1月到2019年12月，部分城市包含2014年11月和12月数据，以便涵盖试点督察前一段时间及第二轮第一批次督察后一段时间。为了充分观察督察前后空气质量的变动情况，本文用多个时间窗口进行稳健性分析。空气质量数据来自“天气后报”网站，其原始数据来源于国家环保局官网，气候数据来自国家气象局，节假日数据由国务院办公厅发布的节假日放假通知整理得到。

表1是全样本主要变量的描述性统计。观察发现，AQI的均值为73.47，处于空气质量“良好”这一水平。AQI指数的最小值1，最大值为500，且标准差为43.81，说明不同城市或者不同时间的空气质量差异较大。其他单项污染物浓度的差异也是巨大的，例如SO2的均值仅17.86微克/立方米，标准差却高达20.39微克/立方米，可以看出不同地区、不同时间的SO2浓度差异极大。因此，排除污染物时间趋势的影响以及进行城市的异质性分析十分必要。

表1 主要变量的描述性统计

四、实证结果

（一）基准回归结果

首先进行基准回归，因为中央环保督察组在各个省份的督察时间为一个月，故基准回归用30天作为带宽（窗口期），以衡量督察入驻前后一个月空气质量的变化，由于带宽较小，故参照Lee和Lemieux（2010）［31］的做法，执行变量的函数形式采取一阶线性形式，用矩形核密度函数进行局部线性回归。回归结果见表3。从表2的（1）（2）列来看，若不包含节假日效应及季节调整，督察期间一个月的城市空气质量比督察前一个月应该有所提高，但是回归结果表明督察期间的空气质量与督察前没有显著差别，可能是因为节假日的干扰或综合来说督察前后污染物浓度有升高的趋势。表2的第（3）（4）列包含了年份、一年的第几周、一周的第几天和法定节假日等哑变量来控制季节和人类活动对空气质量的影响。此时回归结果表明，政策虚拟变量显著为负，即中央环保督察显著降低了AQI，改善空气质量。以表2第（4）列为基准，具体来说，中央环保督察使得督察城市的AQI显著下降了6.2%。

表2 AQI回归结果

表3 单项污染物回归结果

AQI是一个综合指标，根据六项单项污染物计算而来。为了探讨中央环保督察对单项的空气污染物的影响，进一步以各单项污染物浓度作为被解释变量进行回归，回归结果如表3所示。从回归结果可以看出，中央环保督察使得PM2.5和PM10分别显著下降5.8%和7.6%，使CO浓度显著下降了2.2%，而对SO2、NO2、O3等污染物没有显著影响。可能有如下原因：2014年4月国务院办公厅下发了《关于印发大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）的通知》，明确将PM2.5和PM10污染物浓度的下降比例纳入考核办法，作为空气污染治理的主要考核依据，而且公众对PM2.5和PM10敏感程度较高，因此督察组入驻后，地方政府有充分的动机加强对这两项污染物的治理。越是被纳入考核指标的污染物，公众越关注的污染物，地方政府越有积极性对其加大治理力度。该结论与既有文献结论相似［32-33］。

（二）稳健性检验

1.控制变量的连续性

如前文所述对中央环保督察效应的一致估计要求除了督察之外，其余影响空气质量的因素是连续变化的。为了验证天气变量是否存在断点综合效应，以各天气变量作为被解释变量，进行回归，回归结果如表4所示。结果表明，各天气变量在断点处没有发生突变，不会对各污染物回归结果产生偏误。

表4 控制变量连续性检验结果

2.不同带宽的稳健性检验

断点回归估计的是一种局部处理效应，回归结果受带宽即断点与样本的距离选择的影响。一方面选择一个较小的带宽会减少平滑偏差，但同时因为较少的观测值可用于估计，所以会趋于增加估计系数的方差，降低断点回归的效率；而较大的带宽，将容易导致更大的平滑偏差，但带宽范围内的观察值更多会减小方差。带宽的选择是一个在估计的无偏性与有效性之间的权衡问题［34］。

除30天带宽外，本文还估计了督察前后45天、20天、10天带宽的中央环保督察效应。回归结果显示在表5。在20天和45天带宽中，督察的处理效应均十分显著，AQI、PM2.5、PM10、CO均显著下降，而在10天带宽中，PM2.5显著下降，PM10、SO2、NO2等有所下降但是并不明显，这可能是因为督察组入驻10天，督察的改善效应并不明显，随着时间的推移，督察处理效应逐渐增强。10天、20天、45天带宽情况下，督察前后O3浓度均显著提高，这可能与O3形成过程的复杂性有关，臭氧是由空气中的一氧化碳、各种氮氧化物和挥发性有机化合物在受到阳光照射时产生的，并非由生产和生活部门直接排放，短时间难以对这一过程加以控制。总体来说中央环保督察显著改善了空气质量，进一步支持基准回归回归结果。

3.甜甜圈检验

人们会对政策的执行提前做出应对，即产生预期、规避或适应行为［34］。一方面，督察时间是已知的，各地政府可能会对督察组入驻提前做出应对，比如加强对企业违法行为的监督、遏制高污染行业无序排放等以改善空气质量。另一方面，地方政府有操纵数据的动机，若地方政府系统地操纵污染物数据，那么督察入驻前后的数据是最有可能被操纵的。为了缓解对预期效应和短期选择的影响，本文进行甜甜圈稳健性检验，删除督察前后5天数据，进行回归，回归结果显示在表5。回归结果表明，剔除督察前后5天数据后，中央环保督察使各城市的AQI、PM2.5、PM10和O3显著下降了16.6%、9.2%、18.5%和5.9%，进一步支持基准回归回归结果。

表5 三种带宽和甜甜圈稳健性检验

（三）中央环保督察效果的多维异质性分析

1.督察行动轮次异质性分析

总体而言，中央环保督察能够显著降低AQI、PM2.5和PM10等空气污染，那么，首轮督察、“回头看”和第二轮督察对空气污染的降低效应分别如何呢？为验证中央环保督察对空气污染的影响是否与不同轮次督察有关，本文对第一轮督察，“回头看”和第二轮督察分别进行回归分析，回归结果见表6。从对AQI、PM2.5和PM10的影响来看，“回头看”的督察效应强于首轮督察，而第二轮环保督察相对于“回头看”和第一轮环保督察而言，具有更加显著的降低效应。可能有以下原因，一方面，随着中央环保督察的执法范围不断扩大，地方政府所面临的外部监督压力持续加大，地方政府迫于压力采取更严苛的措施抑制污染；另一方面，首轮督察与“回头看”及第二轮督察的时间间隔较长，一些城市在督察组撤离一段时间后放松了对典型企业或污染源的空气污染治理，因而在下一轮督察中政府趋于加大治理力度，应对督察。

表6 三轮督察行动回归

此外，督察“回头看”前后，SO2和NO2等污染物排放状况并没有改善，二者浓度反而显著上升。原因在于：SO2主要来源是工厂锅炉和发电厂燃煤以及工业炉窑等燃烧后的排放，NO2主要来源是锅炉和炉窑等的高温燃烧以及汽车尾气排放等。督察“回头看”多在秋冬季，北方城市实行集体供暖，而“回头看”的237个督察城市有134个在北方，所以短期内这两项污染物并不会因为督察而有所改善。

2.城市政治约束力异质性分析

我国城市具有鲜明的行政级别特征，大体可分为直辖市、副省级市、一般省会城市、一般地级市、县级市、县城和一般建制镇7级［35］。在面对中央环保督察时，行政级别更高的城市具有更强的政治约束能力，这主要表现在两个方面：首先，上级政府对行政级别较高的城市的关注度更高且居民通常拥有更加顺畅的政治表达途径，生态环境治理可能受到更强的监督和约束［36］；其次，相对于其他城市，行政级别较高的城市的社会发展目标往往更趋于多元化，而不仅仅是保障经济发展以及财政收入，因此在这类城市中，环境质量偏好可能更大。此外考虑到行政级别高的城市，通常人口密度大，二三产业产业占比高，空气污染总体上更为严重，相较于行政级别更低的城市其空气污染存在更大的改善余地。本文将样本分为直辖市、副省级市及一般省会城市和一般地级市两类，分别进行回归，回归结果见表7。如果以上逻辑成立，那么中央环保督察对直辖市、副省级市及一般省会城市空气污染影响应当大于一般地级市。回归结果表明督察对两类城市的空气质量均有改善效应，但直辖市、副省级市及一般省会城市的空气质量改善效果更强。具体而言，督察使直辖市、副省级市及一般省会城市的AQI、PM2.5和PM10分别显著下降9.1%、9.5%和11.3%，一般地级市的AQI、PM2.5和PM10分别显著下降5.9%、5.4%和7.2%，下降幅度低于直辖市、副省级市及一般省会城市，证实了政治约束能力强的城市，中央环保督察的督察效果更好。

表7 直辖市、副省级市及一般省会城市和一般地级市异质性

3.城市地理位置异质性分析

“秦岭—淮河”是我国所特有分界线，既是南北地理也是人文上的分割线。相对南方城市而言，北方矿产丰富，多重工业和机械制造业等高污染行业，且我国在秋冬两季对北方城市实行集体供暖，消耗大量能源，因此“秦岭—淮河”以北可能存在更严重的环境污染问题。Chen等［37］发现“秦岭—淮河”一线南北两侧冬季供暖的差异使得北方城市人口预期平均寿命低于南方。由于相对“秦岭—淮河”以南城市，“秦岭—淮河”以北城市空气污染更为严重，在受到来自中央环保督察的压力时，地方政府有更大的动机改善空气质量。如果这一逻辑成立，那么中央环保督察对“秦岭—淮河”两侧城市空气污染的影响应该有所不同。鉴于此，本文对“秦岭—淮河”南北城市进行分组回归。回归结果见表8，从中可以看出，“秦岭—淮河”以北城市的AQI、PM2.5、PM10和CO分别显著下降12.1%、12.0%、16.5%和4.5%，“秦岭—淮河”以南城市的AQI、PM2.5、PM10分别显著下降4.3%、4.2%和3.7%，相对于秦岭—淮河以南城市，中央环保督察对秦岭—淮河以北城市污染物的降低效应更强而且更具显著性。

表8 “秦岭—淮河”南北异质性

4.城市资源特征异质性分析

资源型城市指由矿产资源开发形成和发展起来的、其主要功能或重要功能为向社会提供矿产品及其初加工产品的一类城市［38］。资源型城市普遍存在经济效益较差、资源型产业比重高、发展质量不高、环境保护压力较大等问题［39］。资源型城市能否实现可持续发展是当前面临的重要任务，中央环保督察能否有助于资源型城市降低空气污染呢？本文将地级市与《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知（国发［2013］45号）》中的资源型城市相匹配，分别分析中央环保督察对资源型城市和非资源型城市的处理效应。表9表明，中央环保督察使资源型城市的AQI、PM2.5和PM10分别下降了8.2%，6%和10.7%，使非资源型城市的AQI、PM2.5和PM10分别下降了5.5%，6.4%和6.3%。总体而言，中央环保督察使资源型城市和非资源型城市的空气质量均显著改善，但对资源型城市空气质量的改善效应更强。

表9 资源型城市和非资源型城市异质性

5.城市空气质量异质性分析

席鹏辉等（2015）［40］发现辖区内低程度的污染加深时，地方政府反而会降低治污投入。从激励角度来看，对于空气质量较好的城市，其地方政府在观察到空气污染程度加深时，不再愿意进行环境治理，因为污染较轻时治污投入引起的污染治理效应不大，地方政府更愿意将时间和精力投入到经济发展中去。而空气质量较差的城市，其落后低效产能、高污染行业企业比重较大，一方面受到更大的对于环境治理的压力，另一方面，较少的治污投入能够产生的较大的污染治理效应，因此空气质量较差的地方政府在面对中央环保督察时更有动机对辖区的生态环境进行治理。2016年3月全国人大通过的《国民经济和社会第十三个五年规划纲要》提出，到2020年地级及以上城市优良天数比率要超过80%。此外，每年的生态环境公报会对各个城市空气优良天数比例范围进行公布。因此，优良天数比率80%以上和以下城市环保治理动机可能存在差异。鉴于此，我们将督察前一年空气质量优良天数占比超过80%的督察城市划分为空气质量优良城市，否则为空气质量一般城市。分别对两类城市进行回归，回归结果如表10所示。在空气质量一般城市中，督察前后AQI、PM2.5、PM10和CO分别显著下降了11.1%、12.6%、15%和3.2%，此外SO2和NO2均有下降趋势。而在空气质量优良城市中，中央环保督察仅对AQI和O3具有改善效应，使其分别下降3.8%和4.2%，而对PM2.5、PM10、CO存在一定的负向效应但不具有显著性。由此说明，激励动机存在，中央环保督察对优良天数比率80%以下的空气质量一般城市督察效果更好。

表10 空气质量一般城市和空气质量优良城市异质性

（四）中央环保督察效果的持续性分析

一些地方政府将“GDP的高速增长”作为执政目标。一方面，在面临中央环保督察组的行政约谈与问责压力时，召开临时会议拟定应对方案，以要求部分污染企业停业整改等消极方式作出应对［41］，这些“一刀切”的整改要求通常过于紧急和短暂，以至与客观规律相背离。另一方面，在督察过后，地方政府放松对污染企业的管制与监督，导致中央环保督察组入驻期间执法效果虽好，一旦督察组撤离后当地企业立即恢复高污染排放，甚至受规制企业为了弥补督察期间“关停”或减产带来的损失，进一步加大排放力度，环境治理难以持续。

对此，本文首先以中央环保督察组撤离的时间点作为断点，探究空气质量是否在断点前后发生显著变化。本文分别估计了中央环保督察组撤离前后各10天、20天、30天三个带宽下处理效应的结果，回归结果如表11。回归结果表明，在不同带宽下，督察组撤离后，各项污染物浓度显著上升。比如，在10天的带宽下，AQI、PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO分 别 显 著 上 升 了7.8%、11.2%、10.2%、7.2%、6.1%和7.8%，说明中央环保督察虽然在督察入驻期间很好地改善了空气质量，但督察组撤离后，空气质量下滑。

表11 督察组撤离回归分析

为了进一步分析中央环保督察的持续性效果，本文利用事件研究法的思想，在方程中加入不同时间跨度的哑变量，允许督察对空气质量的影响在督察组撤离前后的一段时间各不相同。这里借鉴Clark等（2020）［30］的做法。具体来说，本文选择30天为一时间单位，设置哑变量，包括督察前的第2个月至督察后的第6个月共8个哑变量，并将这些哑变量同时放入回归方程，探究督察组撤离前后的空气质量变化趋势。

从图1来看，督察组入驻前0—30天，各项污染物显著下降，说明各地政府提做好了空气质量的保障工作，存在督察的预期效应。但中央环保督察对空气质量的改善效果仅在督察期间及督察后的一段时间内存在，在督察组撤离不久，AQI和各项污染物浓度显著上升，仅O3浓度存在下降趋势。以PM10为例，督察组撤离后0—30天，其存在上升趋势但并不显著，但随着距离督察组撤离的时间点越远，PM10浓度相比于督察期间上升程度越大，并更具显著性。由此说明中央环保督察对空气质量的改善只有短期效果，不具备持续性。

图1 中央环保督察前后空气质量指数和单项污染物浓度动态变化

五、结论与对策建议

本文利用2015—2019年间中国284个地级及以上城市的日度频率污染和气象数据，利用断点回归的计量方法研究首轮中央环保督察，“回头看”和第二轮督察对空气质量的影响。本文实证结果发现：1.在控制了天气因素以及污染物本身的时间趋势之后，中央环保督察显著降低了空气质量指数，通过对单项污染物的分析发现，降低效应主要体现在PM2.5和PM10上，督察对其他污染物的影响并不显著。这与当前空气污染治理考核聚焦在PM2.5和PM10相一致。2.相对于前期中央环保督察，后期督察对空气质量的改善作用更强。与政治约束力弱的城市相比，中央环保督察对政治约束力强的城市AQI和PM10的降低效应更强。与非资源型城市相比，中央环保督察对资源型城市AQI和PM10的降低效应更强。中央环保督察对“秦岭—淮河”一线以北城市空气污染物的降低效应强于“秦岭—淮河”一线以南城市。相对于一年空气质量优良天数占比达到80%城市，中央环保督察对一年空气质量优良天数占比低于80%的城市督察效果更好。3.中央环保督察对空气污染治理只有短期效果，在中央环保督察组撤离后，AQI和各项单项污染物显著上升。根据实证分析结论，为进一步强化中央环保督察改善城市空气质量的作用，完善中国的环保督察制度和环境管理体制，提出三点对策建议：

第一，坚持和完善中央环保督察制度，建立长期整改落实和不定时回访机制。中央环保督察对空气质量的改善效果显著，但地方为应对督察采取策略性行为，空气质量的改善在督察前就已经开始，但督察过后的短时间内空气质量迅速下滑。因此，一方面要坚持中央环保督察制度，将其作为推进生态环境保护工作、监督地方政府履行生态环境保护职责的重要着力点，建立中央环保督察与地方履行环保责任的协同性。另一方面，对各个地区采取不通知、不定期的方式直接督察，避免地方政府产生预期和应急改善，并通过制定合理的“回头看”时机，防止地方政府“督察前抓，督察后放”等，提高督察效果持续性。

第二，根据督察效果的差异性，实施精准督察。各区域经济政治环境、生态环境状况、地理位置、资源条件不同，中央环保督察效果存在较大差异。若对不同地区进行相同程度的督察可能造成督察效率低、资源浪费等现象。为此，建议根据各区域特征及污染治理难易程度制定精准督察策略，打破各地统一督察、固定时限督察的局面，如增加对一般地级市等政治约束能力较弱城市督察的频次和力度；延长北方城市冬季督察时限、加大督察频次，降低因季节带来的南北差异；加大对边际改善效果显著区域的督察力度，如增强激励资源型城市、空气质量一般的城市加大治理力度等。

第三，加强生态文明政绩考核比重。从改革开放发展到新时代高质量发展，发展是中国特色社会的主旋律，“发展性”的政策基调已深入人心。实证结果表明，中央环保督察对公众关注度不高、可见度较低的、非考核目标的空气污染物减排效果不明显，地方政府策略性的实现生态考核目标。实现经济增长与生态环境协同并非易事，有必要下决心采取措施加强生态文明政绩考核，通过建立各区域生态环境政绩排行，促进形成浓厚的生态文明政治氛围。