初论学校管理中的全过程民主

张宇

摘要学校民主建设是基层民主建设的重要领域，中小学管理中的全过程民主是针对非全过程民主而言的，具有全程性、全员性、全面性、教育性四个特征，具有民主选举、民主协商、民主决策、民主执行、民主监督五种形式，五种形式相互关联，共同构成学校管理中全过程民主的完整链条。在学校管理中推进全过程民主，需要处理好全过程民主与制度建设、全过程民主与党组织领导、全过程民主与信息公开的关系。

关键词 学校管理；民主管理；全过程民主；民主选举；民主协商；民主决策；民主执行；民主监督

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2022）03-0030-04

民主是现代政治建设的价值追求与指导原则，与此不同，“全过程民主”则侧重民主建设操作层面的制度设计和工作安排。全过程民主的理念既可以用于国家层面的宏观政治运行，也可以用于微观层面的基层民主建设。2019年习近平总书记在上海考察时明确指出“人民民主是一种全过程的民主”，[1]2021年习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上明确要求“发展全过程人民民主”，[2]全过程民主作为民主的一种新形态，对推进国家宏观层面和基层微观层面的民主建设都具有重要价值。

学校民主建设是基层民主建设的重要领域，本文就全过程民主理念在学校管理中的应用展开论述，重点关注中小学管理中全过程民主的含义、形式，以及推进全过程民主中要处理好的几个关系。

学校管理中全过程民主的含义可以从全程性、全员性、全面性、教育性四个方面予以阐释。

第一，全程性。全过程民主特别强调“全过程”，其对立面是“非全过程民主”。在政治领域，“非全过程民主”是指传统意义上所讲的民主，尤其是资本主义国家的政治民主，主要体现在选举环节，即每隔几年投票选举产生国家或地方领导人。全过程民主改变了“一次性消费行为”的选举游戏，使民主持续到政治活动的全过程，具有鲜明的持续性特征，而不是“非全过程民主”的间歇性与阶段性特征。全过程民主由五个环节构成，除民主选举外，还包括民主协商、民主决策、民主执行、民主監督等环节，公民全过程参与公共事务，而不是在“一次性消费”般地参加民主选举之后，很少再有机会通过政治参与来影响政治运行。[3]学校内部管理中诸多场景涉及“民主选举”环节，如选举教代会代表和家委会成员、推选学校管理干部等，这些都要经过民主程序，教职工、家长等主体都要参与其中。但是，学校的民主参与显然不只是这一个环节，还要包括协商、决策、执行、监督等诸多环节，这就是学校管理中全过程民主的全程性。

第二，全员性。在学校管理中，参与民主管理不是部分人的特权，而是全体教职工、学生、家长等的权利。学校中的民主管理，不只是教代会成员、学校领导班子成员、家委会成员等的民主参与行为，不只是这些学校内外的“精英人物”所推行的类似“代议制”的“精英民主”，而是全部师生和家长等所参与的直接民主、“草根民主”。

全过程民主更为强调精英成员之外的民主参与，包括“基层参与”和“外部参与”，基层参与是指教职工和学生的直接参与，外部参与主要指家委会之外的家长以及社区、专业组织等的直接参与，基层参与强调“下”（普通师生），外部参与强调“外”（学校以外的普通家长）的参与，全过程民主包括但不限于精英参与，全过程民主要求上“下”联动、内“外”兼修。2012年教育部发布的《全面推进依法治校实施纲要》要求依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，积极探索师生代表参与学校决策机构的机制。纲要还要求，制定涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生及其家长意见。[4]民主参与要体现广泛性与代表性，尤其要关注利益相关者和弱势群体的参与，如随迁子女、留守儿童、贫困学生及其家长的参与。

第三，全面性。学校管理从时间流程看，包括计划、决策、执行、总结（监督评估等）诸多环节，全过程民主的全程性所关注的是这个维度；从管理事项看，涉及教育教学事务、人事、财务等诸多方面，全过程民主的全面性所指涉的就是这个维度，要求把学校管理的全部事务纳入进来，不留遗漏。“在实践中何种议题能够进入民主的实践活动直接体现出民主内容的广度和覆盖率，在一定程度上反映了民主实质的丰富程度，展示了人民当家做主的权利范围。全过程人民民主就其决定的议题而言，是多维度、全方位、多领域中按照规程需要由人民予以确定的事项”。[5]

之所以要强调全面性，是针对片面性而言的，在某些学校，学校管理团队决定管理中的关键性问题、敏感性问题，如推选学校管理干部、职称评定、评先评优、资金使用，普通教职工并不知情。另外，即便在学校班子层面，个别学校也存在“大事不商量，小事大商量”的避重就轻行为，“大事”全由学校主要领导个人专断。全面性意味着全过程民主的无禁区，对于学校民主建设的全面推进、重点突破具有重要意义。

第四，教育性。其教育性包括两层含义：首先，教育管理中的全过程民主不同于医疗卫生、社区治理中的全过程民主，要体现教育的行业特性即“教育性”，是为育人服务的，促进人的全面与自由的发展、让教育公平而有质量是其核心目标，不是为了全过程而全过程，一切都要坚持目标导向；其次，全过程民主本身对于参与主体具有“教育性”，在民主实践中，有利于培育参与者的民主意识、民主能力以及公民精神，有利于净化微观政治生态，营造良好育人环境。

上述四个方面都是从“学校管理中全过程民主”这一语句中析出的，学校管理中的全过程民主的含义，不能只从“全过程”这个角度去界定与理解，还要关注到这一语句中的“民主”“管理”“学校”等词汇。其中，全程性体现了时间维度，强调民主贯穿学校管理“全过程”，不能虎头蛇尾更不能有头无尾；全员性体现了主体维度，强调民主参与中人员的“全覆盖”，尤其是弱势群体的参与；全面性体现了学校管理的事务维度，强调民主所涉事务的“整体性”，尤其不能遗漏关键性、敏感性事项；教育性体现了学校管理的教育维度，强调学校管理与其他领域如医疗卫生、社区治理等的“差异性”，尤其强调全过程民主本身的教育价值。

全过程民主的五个环节也构成了全过程民主的五种形式，即民主选举、民主协商、民主决策、民主执行、民主监督。在学校管理的场景中，广义的民主管理包括民主选举、民主决策、民主协商、民主执行、民主监督等形式，因此，此处的民主管理是狭义的，是指管理流程中决策之后的实施层面的民主管理行为。

第一，民主选举。学校内部管理中的民主选举主要涉及教代会、学术委员会、学生会、家委会、班委会等机构或组织成员的产生问题。这些机构或组织都或多或少拥有一定权力，其成员素质直接影响到师生的利益分配与学校的管理水平。不能由个别人尤其是学校主要领导主观决定教代会、学校管理干部的人选，不能由班主任个人决定家委会、班委会的人选，这些成员应该按照一定程序民主选举产生，把真正能代表师生、家长利益与意志的代理人或代表人推选出来，由他们代表自己行使权力，对学校相关事务进行协商与决策。这种选举民主也属于学校微观领域的代议制民主。教育部2011年颁布的《学校教职工代表大会规定》要求教代会代表“由教职工直接选举产生”，[6]教育部2012年印发的《全面推进依法治校实施纲要》要求家委会成员“应当由全体家长民主选举产生”。[7]民主选举要求在选举主体资格、候选人员条件、选举程序设置、选举过程监督等方面都真正体现民主要求，只有这样才能真正体现民意，选出合适的人选。

第二，民主协商。民主的本意是少数服从多数，主要体现在决策环节，主要形式有无记名票决、举手表决、口头表决等。但是，在表决前有没有民主协商环节、协商的广度深度如何，会对决策的科学化理性化水平产生截然不同的影响。协商就是讨论、沟通与交流，甚至是博弈、谈判与争论。民主协商有利于充分表达利益诉求，有利于汇集民智，有利于形成科学决策。另外，除上述组织和机构的成员要充分协商外，还要多种途径听取其他师生、家长等的意见和建议。例如：学校提出的与教职工利益直接相关的福利校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法，除了要在教代会充分讨论并表决通过外，在制定这些方案与办法的过程中，学校还应多方面听取广大教职工的意见与建议。

第三，民主决策。学校的决策机构或组织如党组织会议、校长办公会议、教代会、家委会、学生会等行使决策权，决策要坚持民主集中制这一基本原则，要先民主后集中、先协商再表决，主要负责人要最后发表意见，即进行“末位表态”。民主决策是全过程民主的核心环节，民主本身就是一种决策过程。民主选举、民主协商都是为了决策的科学化服务的。在现实的学校管理中，民主决策的关键是防止少数人特别是学校主要领导独断专行。面向未来，需要进一步明确、合理界定学校内部不同事务的决策权，不断完善民主决策程序。

第四，民主执行。此处主要指民主决策后的组织、实施、落实环节的民主管理。民主执行所关涉的是决策之后的执行环节，核心是要通过民主方式解决“决而不行”“行而不通”的问题。如何确保包括学校发展规划、年度计划、规章制度等能够有效地予以执行，需要有效协调人财物等资源，需要建立有效的激励与约束机制，需要完善相关工作环节与流程，这些都需要管理者与被管理者的充分参与。

第五，民主监督。监督一般是指事后监督，即学校管理行为实施后所做的监督，因此，民主监督属于全过程民主的最后一个环节，但是，由于监督现在也拓展到事前与事中，民主监督故而也要覆盖民主选举、民主协商、民主决策、民主实施四个环节。加强民主监督，有利于形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构，有利于学校管理目标与教育目标的达成。教代会、家委会对于学校管理都负有监督职责，师生与家长个体都具有对学校管理的监督权。

上述五种形式相互关联，共同构成学校管理中全过程民主的完整链条。

第一，全过程民主与制度建设的关系。这实质上是民主与法治的关系。民主选举、民主协商、民主决策、民主执行、民主监督都涉及多主体的参与，谁有资格参与，参与哪些事务，参与的程序如何，参与者有什么权责，都需要有相应的程序性与实体性制度做出明确规定。可以说，没有制度保障，民主只是一个口号，难于落地实施，难于有序推进。当前，学校管理中全过程民主的制度建设还相当薄弱，亟待加强。另外，由于民主强调少数服从多数，所以在具体的实践中，有时会出现少数人利益受损害的情况，因此需要用制度手段防止这种情况的发生，需要“用法治价值来限制和弥补民主价值的不足，特别是要重视运用法治的手段来限制民主体制下可能出现的‘多数人暴政’”。[8]

第二，全过程民主与党组织领导的关系。党的领导、人民当家做主、依法治国是我国社会主义民主政治的基本要素，三者相互联系，构成一个整体，三者的关系实际上是党的领导、民主、法治的关系。学校管理中的全过程民主建设，也要处理好三者的关系。在中小学全面加强党的领导与推进中小学管理中的全过程民主并不冲突。2022年中共中央办公厅印发的《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》明确规定，“学校党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定”。党组织领导不是党组织书记的个人领导，更不是个人的独断专行，而是集体领导、民主决策。文件还特别强调“学校党组织会议和校长办公会议（校务会议）要坚持科学决策、民主决策、依法决策。……对事关师生员工切身利益的重要事项，应当通过教职工大会（教职工代表大会）或其他方式，广泛听取师生员工的意见和建议”。[9]

第三，全过程民主与信息公开的关系。从学理上讲，全过程民主之所以必要，一个重要原因在于存在信息不充分、信息不对称问题，通过民主参与、沟通协商，可以最大限度地互通信息之有无，以实现决策的科学化理性化。就学校而言，需要主动、大力推进信息公开，为全过程民主奠定充分的信息基础。学校配置资源以及实施干部选拔任用、专业技术职务评聘、岗位聘任、学术评价和各种评优与选拔活动，要按照公开公正的原则，实现过程和结果的公开透明。学校要建立健全信息公开的机构、制度，落实公开的具体措施，保證教职工、学生、社会公众对学校重大事项和重要制度的知情权，重点公开经费使用、培养目标与课程设置、教育教学质量、基本建设招投标、收费等社会关注的信息。

学校管理中的全过程民主是对学校管理民主化、学校治理现代化、现代学校制度建设的延续与深化，是一个有广阔前景的实践领域，目前相关研究还非常匮乏，亟待加强。

参考文献：

[1] 张晓松.习近平：中国的民主是一种全过程的民主[EB/OL].（2019-11-03）[2022-02-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1649 154966826521697&wfr=spider&for=pcl.

[2] 习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02.

[3] 桑玉成.拓展全过程民主的发展空间[J].探索与争鸣，2020，（12）：9-12.

[4] [7] 教育部.教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知[EB/OL].（2012-12-03）[2022-02-20].http：//www.moe.gov.cn/ srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831.html.

[5] 张明军.全过程人民民主的价值、特征及实现逻辑[J].思想理论教育，2021（9）：31-37.

[6] 教育部.学校教职工代表大会规定[EB/OL].（2012-01-01）[2022-02-20].https：//wenku.baidu.com/view/dfe1e9da3a3567ec102de2bd9 60590c69fc3d860.html.

[8] 莫纪宏.“全过程民主”的民主特征与法律界限[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2021（1）：5-14.

[9] 中共中央办公厅.关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）[EB/OL].（2022-01-27）[2022-02-20].https：//baijiahao. baidu.com/s？id=1723056018789989098&wfr=spider&for=pc.

（编辑 谢 凡）