国有企业招投标过程中的风险分析与管控策略

栗素梅

【摘要】招投标过程中，由于项目特点、内外部环境的变化等，存在种种不确定性因素。本文从国有企业作为招标方和投标方的角度出发，分析了招标、投标、合同签订等方面的风险，提出风险防范的应对措施。

【关键词】招标；投标；风险；管控；对策

招投标过程中的风险是由于各种可能的事件，使得原有的计划或目标受到影响，导致各项目标不能够实现或达不到预期的目标，并且这种结果可能产生一定程度的损失。风险管理是对项目过程中存在的风险进行风险识别、风险分析与评价、风险响应、风险监测管控。本文主要对国有企业分别作为招标方和投标方以及合同签订时存在的风险进行分析，并针对风险制定相应的管控策略，以源头预防为主，构建项目招投标过程中的风险防控体系。

风险分析

采购项目在招投标过程受到项目本身的复杂性和外部环境变化的影响，面临种种不确定性因素，从而产生各种风险。招标方的风险主要来自拟招标项目的前期决策、招标、评标、定标；投标方的风险主要来自投标和合同签订方面的风险。

招标方的风险分析

采购事项论证不科学。招标方在采购需求论证环节，对采购项目具体的采购内容、可能遇到的风险和预算金额组成等方面论证不够重视，导致论证“走过场”，给采购文件的编制带来影响。

市场调研不充分。市场调研手段方法单一，未根据采购项目特点，对项目本身要求没有深刻理解，没有切实了解市场的真实情况，导致潜在投标人较少。

采购方式选择不当。采购方式的确定方面缺少法规、制度细则，各种采购方式的适用条件和认定标准不够明确，没有规范完整的认定标准和认定程序以供执行，招标方对招投标法规、采购管理相关制度理解不深刻，没有根据项目的具体适应条件选择合适的采购方式和招标流程。

最高投标限价设定不科学。由于前期设计工作不完善、提供的技术资料不完整、计量方式选择不当，再加上最高投标限价编制和审核人员的专业水平有限，无法精确确定最高投标限价。

评标办法选择不当，评分细则设置不合理。对项目标的物的要求理解不充分，没有选择适合的评标方法。没有根据项目标的物的特点要求进行评分细则相关内容的详细全面设置，评委在某些主观项中的自由裁量权过大。

投标单位围标串标。招投标本身就是利益博弈的过程，各种甘冒风险的操作随时随处都在上演。招投标监管缺失、不完善，也是产生这一风险的原因。

招标代理机构服务技术不满足要求。近年来，住建部等行政部门陆续取消了各行业从事招标代理业务的资质行政审批，从事招标代理业务不再设有门槛，招标代理机构数量大幅增加，从业人员能力水平参差不齐。在一些复杂、有特殊技术要求的项目采购过程中，招标代理机构的专业服务技术不能满足招标方和项目的需求。

评审专家专业水平层次不一。有些评审专家的专业不符合项目需求，评审专家的业务水平参差不一，会导致同一评分项出现评分差距较大的情形。

投标方的风险分析

招标文件理解不充分。招标文件一般要求投标文件要对招标文件中的实质性条款作出响应，对于招标文件的内容，投标方一定要认真仔细阅读，切不可以擅自理解，以免造成投标文件被否决。

采购清单复核不全面。对于工程类的采购项目，主要会出现工程量清单复核不全面的问题。招标方提供的是招标工程量清单，招标方也会在招标文件中明确投标单位要复核工程量清单，并在专用合同条款中约定工程量清单特征的描述错误可以调整单价，但是不包括施工图纸或技术规格书内已注明，清单描述不完全的情况。所以投标方要根据项目本身和自身的技术、管理情况对招标工程量清单进行全面的复核。对于物资和服务类的采购项目，主要会出现采购物品、服务清单复核不全面，分项报价出现漏项和服务内容没有对招标文件进行实质性的响应，导致其投标被否决。

合同签订的风险分析

未及时缴纳履约保证金。招标文件要求中标方提交履约保证金的，中标方未在招标文件中约定的时间期限内足额缴纳履约保证金。

未在法定期限内签订合同。《招标投标法》规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，招标方和中标方不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。中标通知书发出后，招标方和中标方由于自身或外部环境的影响未在上述时间期限内及时签订合同，应当依法承担其相应的违约责任。

合同主要条款约定不明确。一是合同文本主要包括合同协议书、中标通知书、投标函及投标函附录、专用合同条款、通用合同条款等部分，合同协议书中明确规定的对当事人双方有约束力的合同组成文件及其优先解释顺序不当。二是专用合同条款是对合同通用条款的补充说明，未在专用合同条款中详细明确合同标的、数量及价款、标的质量、履行期限及方式、违约责任等主要内容。三是零星维修和备品备件类项目，有多家中标方的时候，合同价格执行标准不统一。四是质量保修期和缺陷责任期相混淆，约定执行期限不明确。

框架性协议未约定价格调整。公司框架性协议采购有效期长、中标人不唯一，且在公开招标模式下，合同价格一经生成，就不可随意更改，不因任何原因发生变化。合同中未约定相应价格调整的情形和方式，招标方和中标方均会承担一定程度的价格风险。

管控策略

招投标过程的不规范，给招标方和投标方都会带来一定的风险后果，识别风险只是风险管理其中的一个环节，更重要的是如何制定有效的管控策略来降低和控制风险。下面分别对上述分析出的风险制定有效的管控策略。

招标方的管控策略

科学论证采购事项。招标方在采购事项开展实施前要组织采购项目论证，由采购实施、采购管理、业务专家等组成项目论证小组，重大、复杂项目可以从专家库中抽取专家或委托外部专家协助，主要对采购项目必要性、采购内容、执行的标准及项目预期效果、项目风险评估、拟采购金额的组成等进行严谨细致的分析，使采购需求编制完整、准确，论证结论客观、科学。

广泛开展市场调研和专业咨询。一是编制采购项目招标文件之前的采购事项启动论证时，制定明确的调研目标、详细具体的调研内容，根据项目的特点采取全面调研、重点调研、典型调研、抽样调研等调研方法进行市场调研。二是向招标代理机构、项目管理咨询单位、专业中介机构等咨询，提高市场调研结果的准确性和有效性。增加潜在投标人的数量，实现充分的市场竞争。

选择合适的采购方式。根据项目的工程、物资、服务的类型、适用条件、标的物的特点，选择公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源、询价、询比的采购方式。对于通用性强、技术规格统一、现货货源充足、价格透明且价格变化幅度较小的物资类采购项目，可以选择网上询价等方式采购。

科学设定最高投标限价。工程类采购项目，首先要做实做细设计工作、完善技术资料、采用合适的计量方式，严格按照审定的工程量清单编制最高限价。物资和服务类采购项目，可通过市场调查、咨询同类项目费用、网络查询等方式，综合多种因素后编制最高限价。

选择合适的评标办法，合理设置评分细则。结合项目具体情况，选择综合评分法、最低评标价法、经评审的最低投标价法。一是综合评分法是在最大限度地满足招标文件实质性要求的前提下，按照招标文件中规定的价格、业绩、技术、服务、信誉、对招标文件的响应程度等各项因素进行综合评审打分，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或中标供应商。二是最低评标价法是在全部满足招标文件实质性要求的前提下，依据招标文件中规定的统一价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或中标供应商。三是经评审的最低投标价法是能够满足招标文件实质性的要求，评标委员会根据招标文件中规定的商务部分作必要的价格调整，形成用以评标排序的评标价格，评标价格低的推荐为中标候选供应商或中标供应商。四是根据项目的需求特点合理设置评分细则，量化商务评审、技术评审分值，细化主观评分规则，尽可能压缩评标委员会的自由裁量空间，所有评委对同一投标人的同一评分项，统一评分区间。

有效防止投标单位之间的围标串标。一是取消资格预审，实行资格后审，在开标时对投标方的资格条件进行审查。二是在招标文件中明确对招标文件异议提出的时间期限，在投标截止时间10日前提出。招标方按时在招标公告发布媒介上公布对投标方疑问的答复，避免投标方接触，防止其围标串标的发生。三是推行招标公告、招标文件的统一范本，最大限度地消除人为设置投标“陷阱”，搞“对号入座”的现象。四是制定多套评分办法，在开标现场随机抽取，让投标方摸不透，减少围标串标的可能。五是加强招投标监管，针对投标过程中存在弄虚作假、串通投标等违反《招标投标法》等相关法律法规行为的，在招标文件中明确处罚的措施，将其列入黑名单，依据供应商管理实施细则采取一定的限制投标惩罚措施，或明确出现影响招标采购公正的违法、违规行为的，其投标将被否决。在合同文件中加入供应商考核条款，对于投标方不切实际的承诺，且中标后无法履约的情况，将严格按照合同条款进行考核，且评标委员会有权要求投标人现场对其所出具的承诺内容进行答疑。一旦供应商所提供的货物或服务不符合要求，则进行考核扣款，情节严重的可解除合同，索赔损失。六是完善供应商招投标相关管理制度、操作流程，建立供应商库，并对供应商库实行动态管理。对发生采购业务活动的供应商应实行定期评价，评价包括质量评价、时间进度、履约情况、响应时间、协同配合、项目团队、售后服务、服务态度等内容，对照制度分级认定，对于评价结果不合格的供应商采取降低考核评价分数、降低供货份额、缩短服务期限、终止或解除合同、列入黑名单等措施，切实提高供应商的业务能力及法律意识。七是采购方可结合以往投标、中标等数据信息，采用大数据分析技术识别“标王”“陪标专业户”，将多次招标活动数据联系起来进行分析，让串通投标无处遁形。

加强招标代理机构的管理。国有企业在招标采购实施中，基本都引入了招标代理机构提供专业化采购支撑服务。一是招标方可定期组织招标代理机构业务沟通，促进代理机构之间、招标方采购人员与代理机构之间的业务交流，了解最新法律法规、公司规章制度要求和典型案例分析。二是完善招标代理机构考核机制，依据公司招标代理机构管理办法对招标代理机构进行定期评价，根据综合评价结果对招标代理机构划分等级，在后期合作中给予差异化的待遇，对服务质量不满足要求的，实行取消一定时间的代理，甚至取消代理资格等处罚，督促招标代理机构提高服务质量水平，推动招标代理机构不断提升自身业务能力和服务水平，确保采购活动规范、高质、高效。

提升评审专家的专业水平。一是督促招标代理机构加强对评审专家的管理，严把评审专家入库关，对评审专家的履职情况进行记录，加强对评审专家关于招标采购政策法规和专业技术知识的培训。二是招标方建立具有一定理论水平和丰富实践经验的人员组成招标人代表专家库，在业主评委履职过程中，依据公司采购评审专家管理制度进行管理，加强考核。三是采购管理、采购实施、业主评委共同对评审内容及结果进行复核，重点关注不同评委对同一投标人的同一客观分项的评分，主观分项的评分分值要在招标文件中规定的同一评分区间之内，确保评标过程质量和评标报告规范、完整、准确。四是招标代理机构之间评审专家资源共享，加强评审专家库建设，扩大评审专家数量，从而满足评审需求和大范围内的随机抽取。

投标方的管控策略

充分理解招标文件。对于招标文件的内容，特别是招标文件中的实质性条款，要充分理解。对于招标文件中存在异议的内容，应在招标文件中规定异议提出的时间期限内提出，并在收到异议答复时间期限内进行答复。重点关注招标文件中规定的投标被否决的要求，避免由于资格条件、报价、业绩、技术要求等没有实质性响应招标文件而被否决。

全面复核采购清单。一是对于工程类的采购项目，招标工程量清单虽然是招标方提供的，但投标方要根据招标方提供的基础资料、设计文件、图纸等资料对工程量清单进行全面复核，出现工程量清单存在缺项、漏项的，工程量清单偏差出现专用合同条款约定的工程量偏差范围的，未按照国家现行计量规范强制性规定计量的，投标方要在有效时间内书面向招标方提出予以修正。投标方结合施工现场实际、现在的市场情况、自身技术及管理水平、经营状况、机械设备及制定的施工方案要求对工程量清单中各项进行报价，如报价缺项也不能以索赔的形式提出，特别是措施费一经填报，这些费用将被认为是已经包含在整个工程中，在结算时不得调整。二是对于物资和服务类的采购项目，针对采购的物品清单逐项报价，服务内容全部包含在报价中，避免报价不准，影响招投标的结果。

合同签订的管控策略

及时缴纳履约保证金。履约保证金可以保证招投标市场运作的规范化，避免投标方不合理的压价竞标，维护合同的法律效力，保证合同的正常履行。招标文件中要求中标方提交履约保证金的，中标方要在招标文件规定的期限内足额缴纳履约保证金。目前，招标方一般会要求中标方在合同签订前缴纳一定金额的履约保证金，在合同履行完毕经验收合格且乙方无任何违约责任的情况下进行退还。中标方若未及时缴纳履约保证金，则被视为放弃中标项目，招标方可以不退还其投标保证金，给招标方造成的损失超过投标保证金数额的，原中标人还应当对超过部分予以赔偿。

及时签订合同。招标方和中标方应当自中标通知书发出之日起三十日内，根据招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。中标方无正当理由拒签合同的，招标方取消其中标资格。发出中标通知书后，招标方无正当理由拒签合同的，招标方向中标方退还投标保证金，给中标方造成损失的，还应当赔偿损失。损失只限于投标方投标发生的实际费用及中标后为履行合同所做的必要准备。

明确约定合同主要条款。一是招标方在合同协议书、专用合同条款中明确规定对合同双方有约束力的合同组成文件及其优先解释顺序，在合同双方因采用不同的合同条款而产生分歧时，能够正确应用合同文件的优先顺序原则化解纠纷。二是对于特殊、复杂、周期长的项目，在专用合同条款中详细明确合同计价方式、合同价格调整的情形和方式、预付款的支付及担保、履约保证金的支付及担保、计量原则、付款支付及审核、质量保证、合同变更的范围及变更估价原则、验收程序、缺陷责任期及保修、违约责任、争议解决等内容，确保在合同执行过程中有约定的执行规则，以有效降低风险，提高效益和质量。三是对零星维修和备品备件类项目，是一律以所有中标人投标分项单价的平均价作为合同签订价格，还是在投标价高于或低于平均价时，按照其相应的投标价作为合同签订价格等方式，应制定统一的合同价格执行标准。四是质量保修期是承包单位对所完成工程的保修期限，超过这个保修期限则无义务实施保修，保修期不能低于法定最低保修期限。缺陷责任期是承包单位为所完成的工程产品发生质量缺陷后的修补预留金额的时间，在缺陷责任期结束后可收回其质量保证金，两者确定方式不同、期限长短不同，一般缺陷责任期比保修期更短，在合同中对两者进行严格区分，明确约定，确保实现其相应的责任。

框架性协议中明确约定价格调整。公司框架性协议采购由于合同履行期限较长，在一定时间内的采购价格通常滞后于当期市场实际价格，特别是部分物资的市场价格会出现突然暴涨或急剧下跌的情形，可以在合同条款中对价格调整情形和方式进行明确，根据市场供求关系和价格变动趋势，设置需要进行价格调整的区间范围和系数，确保执行价格与成本平衡，招标方和中标方共同合理分担价格风险。

结语

本文系统分析了国有企业作为招标方，在采购事项论证、市场调研、采购方式选择、最高投标限价设定、评标办法选择，评分细则设置、规范投标行为、招标代理管理、评审专家专业水平等方面防范风险的举措，以及国有企业作为投标方，在招标文件理解、采购清单复核，合同签订缴纳履约保证金、签订合同、约定合同主要条款等方面防范风险的举措。希望通过上述风险分析和管控策略，帮助国有企业全面预防风险，规避或降低各类风险带来的影响，完善招投标市场的规范性，提高招投标的质量和效率。

（作者单位：江苏中烟工业有限责任公司淮阴卷烟厂）

（责编：梁晋）