关于联合体资格认定的探讨

戴仑

在招标采购活动中，对联合体的资格认定，一直以来都存在不同意见，甚至有人认为《招标投标法》与《政府采购法》对联合体的资格要求并不一致。本文通过一个案例，对联合体资格认定问题进行探讨。

案例经过

四川省某地设计施工总承包工程项目，招标文件中对投标人的资格要求为：具备建设行政主管部门颁发的工程设计建筑行业（建筑工程）甲级及以上资质及建筑工程施工总承包一级及以上资质，本次招标接受联合体投标。A公司与B公司组成联合体，其中A公司资质为工程设计建筑行业（建筑工程）甲级资质及建筑工程施工总承包二级资质，B公司为工程设计建筑行业（建筑工程）乙级资质及建筑工程施工总承包一级资质。联合体约定由A公司承担本工程设计工作，B公司承担本工程施工工作，那么，A、B公司组成的联合体是否符合招标文件规定的资格要求？

案例分析

首先来看《招标投标法》及其实施条例的规定：“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。”

再来看《政府采购法》及其实施条例的规定：“以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。”

故而笔者认为，确定A、B公司组成的联合体资格，无论是依据《招标投标法》还是《政府采购法》，关键是看其共同投标协议或联合协议中约定的各方承担的工作范围。本案例中，联合体约定由A公司承担本工程设计工作，B公司承担本工程施工工作，那么该联合体就应该符合招标文件规定的资格要求。

但在实践中存在不同意见。有观点认为，本案例中A、B公司联合体资格不符合招标文件规定的要求。因为根据前述联合体相关规定，一是要求联合体各方均应当具备招标文件规定的资格条件，二是联合体应按照资质等级较低的单位确定资质等级。

笔者认为，存在不同意见是因为相关各方（如招标采购方、投标/供应方、代理机构、评审专家及审计单位等）对法律法规条文理解不到位造成的。《招标投标法》及其实施条例的规定是：“联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”其一，重点在“相应”二字，意即联合体各方承担各自分工范围的工作要具备相应的资格条件和能力。本案例中A、B公司在各自分工范围内均满足。其二，重点在于分工，即联合体协议约定同一专业分工由两个及以上单位共同承担的，按照就低不就高的原则确定联合体的资质；不同专业分工由不同单位分别承担的，按照各自的专业资质确定联合体的资质。本案例中，A、B公司明确了分工，充分发挥了各自的专业优势，则联合体的资质符合招标文件规定的资格要求。但如果联合体没有明确分工，则视为同一专业分工由两个及以上单位共同承担，按照资质等级较低的单位确定资质等级，这样联合体就不符合招标文件规定的资格要求。

《政府采购法》及其实施条例的规定是：“以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件。联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。”其一，《政府采购法》第二十二条规定的六个条件是基本条件，联合体各方均应当具备，这点毋庸置疑。而本案例中的资格要求是采购人根据采购项目的特殊要求规定供应商的特定条件，联合体中的供应商并不需同时具备。这一点在《四川省政府采购非招标采购方式实施办法》中作了明确规定。虽然这只是一个地方性文件，并且只适用于非招标采购方式，但其对联合体资格作了进一步明确，且与《政府采购法》及其实施条例相关规定并不矛盾，可以在实操中作为重要的参考依据。其二，本案例中A、B公司分别承担不同工作，故不能按照资质等级较低的供应商确定资质等级。

从上面的分析可以看到，两法现行的关于联合体资格认定的表述是一致的，但在实践中容易引发误解。2019年12月国家发改委发布的《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》中进一步明确：“联合体各方应当具备承担共同投标协议约定的招标项目相应专业工作的能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方应当具备规定的相应资格条件。联合体的各专业资质等级，根据共同投标协议约定的专业分工，分别按照承担相应专业工作的资质等级最低的单位确定。”2020年12月财政部发布的《政府采购法（修订草案征求意见稿）》中也进一步明确：“以联合体形式参与政府采购的，联合体各方应当具备采购项目要求的相应专业工作能力，并在联合体协议中载明各方承担的工作和义务。联合体的各专业资质等级，根据联合体协议约定的专业分工，分别按照承担相应专业工作的资质等级最低的单位确定。”可以看到，两法修订意见稿中关于联合体资格的认定也是一致的。

综上所述，联合体的资格认定是基于联合体约定的分工。对于这一点，两法现行的规定是一致的，并且两法的修订意见稿也作了进一步明确。而联合体的存在，是弥补联合体有关成员技术力量的相对不足，达到强强联合和优势互补的效果，增强投标竞争力和中标后的履约能力。实务操作层面，应当准确理解掌握联合体投标的立法本意，才能妥善处理关于联合体投标资格等争议，提高招投标活动的竞争性，顺利实现招标目的。

（作者单位：四川国际招标有限责任公司）

（责编：高杨）