可持续发展的欧亚互联互通：中欧合作新维度

【关键词】可持续发展;中欧关系;“一带一路”倡议;欧亚互联互通战略

中欧在互联互通领域的合作具有较强互补性。在战略层面，中国与欧盟都表达了实现互联互通的意愿。2018年9 月，欧盟委员会发布《连接欧洲和亚洲——对欧盟战略的设想》，明确阐述了欧盟今后加强同亚洲国家紧密联系、进而实现欧亚互联互通的行动愿景，并提出了实现欧亚互联互通的三大组成部分：建立欧亚间高效联通，建立可持续的互联互通伙伴关系，以及保证可持续性互联互通投资的数量与质量。2018年12月中国出台的第三份《中国对欧盟政策文件》对欧亚互联互通战略进行了回应。中方政策文件明确提出，要推进中欧互联互通平台建设，加强共建“一带一路”倡议同欧盟的欧亚互联互通战略、欧洲投资计划、“泛欧交通运输网络”等发展规划的对接。欧盟在2018 年亚欧会议上，根据公布的《亚欧互联互通优先领域和务实合作规划文件》中所明确的优先领域，综合了中欧双方互联互通的相关政策建议，为欧亚合作及政策对接提供了可能的路径。

随着2021年12月欧盟“全球门户”倡议的提出，欧盟在互联互通领域的参与进入了一个新的阶段。与欧盟目前将中国视为合作伙伴、竞争者和制度性对手的定位相一致， 欧盟采取了差异化互联互通策略，逐步确定与中国合作、竞争和对抗的具体领域。在这一情势下，更要积极促进中欧双方的经验交流和分享，利用好现有的中欧互联互通合作平台，拓展互联互通的合作议题。2022年4月1日，中欧领导人峰会举行，双方再次重申了可共同应对气候变化和生物多样性合作，加强发展战略对接。中欧双方再次启动了环境与气候高层对话，继续深化绿色发展合作。

欧盟的欧亚互联互通战略与中国“一带一路”倡议在可持续发展领域具有相似之处。在内容上，欧盟互联互通战略和“一带一路”倡议都强调可持续发展的互联互通。绿色丝绸之路建设是“一带一路”倡议的重要目标之一，可持续发展是“一带一路”倡议的重要维度。在政策目标上，中欧想要加强区域合作与协调、维护多边主义、促进全球可持续发展。因此，本文研讨中国与欧盟推进可持续发展的互联互通的理念与实践，分析中欧开展可持续发展的互联互通的机遇与挑战，并展望中欧在相关议题上实现对接的前景。

一、可持续发展的互联互通：中国理念

中国的可持续发展理念和方式是在全球可持续发展的理念和中国国情相结合的基础上发展起来的，具有鲜明的中国特色，为全球的可持续发展提供了重要的参考。

中国对可持续发展问题一贯高度重视。早在1979年，中国就颁布了第一部《环境保护法》。1994年，中国就依据当时的国情制定了《中国21世纪议程》，确立了中国迈向新世纪的可持续发展战略框架。党的十八大以来，中国高度重视生态文明建设，提出了一系列重要理念，倡导“绿水青山”就是“金山银山”的发展理论，建设美丽中国。可持续发展是中国重要的发展理念之一。

中国的生态文明建设理念与国际上的可持续发展理念的目标是一致的，并为之注入了中国主张，彰显了中国构建人类命运共同体的道义责任和使命担当。中国分别在1997年第十九届特别联大、2002年第一届可持续发展世界首脑会议、2012年联合国可持续发展大会前期编写了《中华人民共和国可持续发展国家报告》，总结了不同时期中国实施可持续发展战略的努力和进展，客观分析存在的差距和面临的挑战，明确下一步的战略举措，并向国际社会阐明了中国在全球可持续发展行动中的原则立场。2015年联合国《2030年可持续发展议程》公布以来，中国主动参与了2030年议程从咨询、讨论到设定、启动的每个阶段，并且正在国内与国际层面采取多重举措予以落实。2016年9月， 中国率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》。该方案包括17 项可持续发展目标的具体实施方法，成为新时期指导中国可持续发展工作的行动指南。2017年、2019年分别发布了《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》。2020年9月22日，习近平主席宣布中国承诺到2060年实现碳中和，其排放量将在2030年达到峰值。中国是首个作出碳达标、碳中和承诺的发展中国家，这充分体现了中国推动构建人类命运共同体的责任担当和实现全球可持续发展的历史使命感。

“一带一路”是联合国可持续发展原则指导下的发展倡议。“一带一路”倡议与2030年可持续发展议程相辅相成、相互促进。实现二者的有机对接是两者进一步发展的必然，也是当前“一带一路”倡议贯彻可持续发展理念的重要依托。在国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件中体现了“一带一路”倡议中的可持续发展理念。该文件中强调中国注重互利共赢的长期合作与可持续发展，强调“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”，而非资源掠夺式的发展路径。“一带一路”倡议并非单纯的经济发展战略，而是形成一个经济发展、政治互信、文化交流、文明共鉴等社会和谐的有机系统。在“一带一路”倡议所涉行业领域及地域范围内，均在建设过程中逐步依据可持续发展理念作出了重要调整。如在工业投资与工业产能的输出中强调打造绿色“一带一路”;强化基础设施绿色低碳化建设运营管理;在建设中充分考虑气候变化影响;在投资贸易中突出生态文明理念;加强生态环境与生物多样性和应对气候变化合作;等等。2018年9 月，习近平主席指出，把“一带一路”建设成为和平之路、繁荣之路、开放之路、绿色之路、创新之路、文明之路。

二、可持续发展的互联互通：欧盟方式

自2001年欧盟推出第一个可持续发展战略以来，历经2006 年的修订，2007年以后的定期评估完善，到2010年成为“欧洲2020战略”的重要组成部分，再到2015年与联合国《2030年可持续发展议程》及可持续发展目标体系（Sustainable Development Goals，SDGs）的融合，欧盟可持续发展战略成为推动欧盟内部创新发展和国际合作的重要因素。

在欧洲可持续未来行动方面，欧盟主要从两个途径应对联合国《2030年可持续发展议程》的各项要求：一是将可持续发展目标融入当前欧盟各项政策框架及欧盟委员会的优先行动领域;二是提前规划2020年后欧盟更长期的可持续发展目标和相关部门核心政策领域。欧盟的对内政策和对外政策中都在全面贯彻可持续发展目标。对内政策方面，围绕可持续发展的17项目标，欧盟详细梳理了现有政策对实现这些目标的具体作用。“欧洲2020战略”设定的各项行动要求基本覆盖了可持续发展目标的17项内容。欧盟率先限制二氧化碳的排放，并长期奉行“气候外交”政策。对外政策方面，欧盟积极发挥其外部影响力，在全球范围内推动联合国《2030年可持续发展议程》。

2018年欧盟的欧亚互联互通政策文件《连接欧洲与亚洲——欧盟战略的基石》明确指出了实现互联互通的欧盟道路， 其中包括三组关键字：可持续的、全面的和基于规则的互联互通。欧盟同时要在双边、地区以及国际组织层面增进互联互通合作。欧盟认为可持续的互联互通主要体现在以下几个方面：为了提高生产力并创造增长和就业，连通性投资需要确保市场效率并在财政上可行;为了应对气候变化和环境退化的挑战，必须在环境影响评估的基础上促进经济脱碳并尊重高标准。连通性必须在经济、财政、环境和社会方面具有可持续性。此外，为实现高效的互联互通，欧盟还表示要加强并建立更加持续、开放、包容及规则为基础的双边性、地区性和国际性的伙伴关系。

本届欧盟委员会的施政纲领中明确了绿色新政作为一项欧盟的中长期发展战略。在推进交通和能源的互联互通中实现可持续发展，是欧盟推进绿色新政的要点。欧盟委员会2019年以来提出了一系列的具体措施，主要包括：在航空运输领域通过谈判航空碳排放问题支持航空运输的低碳化;在海运方面促进欧洲和亚洲的港口使用替代燃料来支持清洁和可持续的航运;在能源方面则通过激励市场驱动的清洁能源转型，促进更为低碳和互联互通的电力网络。对欧盟与传统的能源出口国，可再生能源关键原料的供应国之间带来的复杂变化，将成为欧盟推进互联互通时所必须考虑的因素。2019年9月，欧盟启动了欧洲互联互通论坛（Europa Connectivity Forum），旨在激活欧盟的全球互联互通战略（global connectivitystrategy）。欧盟对外行动署指出该战略目标之一就是促进可持续发展的全球伙伴。

欧盟在1.8万亿欧元的复苏基金和2021—2027年的财政预算当中，有30%的资金优先投入绿色领域。为了建立一个以可再生能源为主的能源互联互通网络，欧盟在2020年12月推出了新的泛欧能源网络修订的条例草案，其中将采用可再生能源和清洁能源技术的跨境互联互通基础设施作为重点支持项目。而传统的天然气和石油项目，则被排除在共同利益项目清单之外，不再获得连接欧洲基金的支持。根据新条例，欧盟将重点发展海上风能和氢能，新增了对北海、波罗的海、地中海和黑海的4个海上电网以及西欧、中东欧、东南欧与波罗的海三个氢能互联网络的支持，同时还包括了对智能燃气网的支持。在欧盟的2021—2027年预算之下也专门为第二期的连接欧洲基金提供了337.1亿欧元的资助，重点支持交通、数字和能源领域的跨境基础设施，其中在能源领域将投入58.4亿欧元的资金。可持续发展的理念始终是欧盟的欧亚互联互通战略的核心内容，也是欧盟全球战略的关键节点。

欧洲议会在2021年1月通过决议，鼓励欧盟委员会和欧盟对外行动署制定全球版的互联互通战略，将欧盟的大周边、拉美和印太地区纳入欧盟主导的互联互通进程中，在这些地区优先推进绿色新政和数字化转型。同时，欧盟理事会也在1 月出台了能源外交的决议，提出欧盟的能源外交应当将促进能源效率安全和可持续的低碳技术，建立可持续的能源系统和最高的环境、核安全和透明度的标准作为主要目标，从三个层面推进绿色新政。在单边层面，文件提出欧盟的能源外交将阻止对第三国的化石燃料能源基础设施项目进行进一步的投资，首先要逐步淘汰煤炭能源生产，立即停止对第三国的新的煤炭基础设施提供融资等。在双边层面，欧盟寻求通过一些既有的双边伙伴关系来输出绿色新政的规则和标准，比如欧盟在2020年更新的东部伙伴关系政策和西巴尔干绿色议程宣言中，将绿色新政嵌入与这些国家的双边合作之中。在多边层面，欧盟则力图在联合国气候大会当中发挥领导作用。欧盟在能源外交上实施绿色新政的举措已经在欧盟与周边国家的能源互联互通中发挥影响。如德国和摩洛哥已经在2020年合资建立了氢能发电厂，寻求从地中海南岸向欧盟出口电力。德国还提出了“绿色中亚倡议”帮助中亚国家应对气候变化，欧盟委员会还出资800万欧元支持中亚国家的可再生能源转型。

三、可持续发展的互联互通：中欧合作的机遇与挑战

中欧关于互联互通的方式，既有共识也有分歧，呈现一定程度上的不对称性。欧盟希望向世界推广其模式和标准，而中国主张互相尊重各自国情和模式，展开平等对话。

（一）中欧就可持续发展的核心价值有共同认知

欧盟的欧亚互联互通战略与中国“一带一路”倡议都旨在实现互联互通目标，在原则理念上具有共通性，但在具体实施步骤上又有各自的特殊性。中欧双方的互联互通的愿景都遵循了联合国可持续发展目标。该目标下设的联合国2030年可持续发展议程对可持续发展的内涵有明确而详细的界定。联合国开发计划署支持各国将可持续发展目标纳入国家发展规划和政策制定中。虽然中欧对这一概念的表述有所差异，欧盟强调“智慧型增长”“可持续增长”“包容性增长”等不同增长方式的融合;中国也强调可持续发展经济、社会、环境三大支柱建设，包括经济结构调整、发展方式转变、人的发展、社会进步、资源可持续利用、生态环境保护与应对气候变化等内容。党的十九大报告明确要求，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推进绿色发展。这与中国长期坚持的可持续发展道路一脉相承。

（二）中欧就可持续发展具有良好的合作基础

2013年，中欧首次制定中长期战略合作规划——《中欧合作2020战略规划》，在近百个领域提出了一系列合作目标。“可持续发展”作为该规划的四大板块之一，涉及科技创新、空间与航天、能源、城镇化、气候变化与环境保护等十个方面的内容。该战略规划明确了中欧双方在可持续发展领域形成的共识：推动制定资源高效利用、创新、社会包容和低碳发展的政策，发展新兴绿色产业，实现绿色增长，保证社会可持续发展。2014年4月，中国发布了第二份对欧盟政策文件——《深化互利共赢的中欧全面战略伙伴关系》，规划了此后五到十年合作蓝图，再次强调在城镇化、气候、能源、环保等领域的合作。例如：实施中欧能源合作路线图，推动双方在能源立法、政策和标准制定领域交流与合作;建立绿色低碳发展的战略政策框架，积极应对全球气候变化，通过开展中欧碳排放交易能力建设合作项目，推动中国碳排放交易市场建设，运用市场机制应对气候变化等。进入21世纪以来，欧盟与中国之间在可持续发展领域的对话一直非常活跃，如表1所示。

（三）中欧开展了可持续发展的互联互通实践

近年来，“一带一路”倡议合作体系着力推动全球互联互通伙伴关系建设。众多中国企业积极参与中东欧国家能源转型，在中东欧地区打造了良好的信誉与口碑，一大批绿色低碳、生态环保、普惠民众的清洁能源项目正在顺利推进。2021年5月27日，匈牙利装机容量最大的光伏电站——考波什堡100兆瓦光伏电站项目正式启动投运。该光伏电站由中国通用技术集团所属中国机械进出口（集团）有限公司投资兴建，并网运行后预计每年可发电1.3亿千瓦时，节约4.5万吨标准煤，减少12万吨二氧化碳排放。

中国电力规划设计总院2020年发布的《中国—中东欧能源合作报告》显示，中国企业在中东欧地区的风电、光伏等领域累计投资超过40亿欧元，中国新能源整车、锂电池、零部件生产企业在中东欧国家设厂，融入欧洲新能源汽车产业链。波黑达巴尔水电站、塞尔维亚潘切沃联合循环电站等一系列重点能源合作项目落成运营或启动建设，为当地带来巨大经济和环境效益。黑山是中国—中东欧国家环保合作机制牵头国。中国企业在黑山承建的莫祖拉风电站、普列夫利亚热电站一期生态改造等重点项目，使黑山在清洁能源开发和传统能源转型方面走在了中东欧国家前列。

鉴于欧盟和中国都是传统能源的主要消费国和进口国，主要能源来源地都集中在中东和俄罗斯中亚地区，存在竞争关系。但在可再生能源领域，双方已开展了一系列的能源技术合作和对话，并且存在互补关系。中国企业凭借在光伏、风电和水电等可再生能源领域的装备和产能优势，已经走进了欧洲市场，尤其是中东欧的市场。欧盟绿色新政的实施，给中欧在可再生能源领域合作提供了广阔空间。

近年来，欧盟正在寻求不同于美国的、更加强调欧盟战略自主性的与中国交往方式。欧盟— 中国互联互通论坛（The EU-ChinaConnectivity Platform）的建立旨在促进基于泛欧运输网络的、可持续的运输走廊。2020年7月28 日，在中欧第二次高级别对话中评估全面投资协定时，欧盟委员会副主席强调“我们走到一起可以更快复苏”。 此外，中国与欧盟大国也积极推动加强双方在可持续发展方向上的共识。2020年9月14日， 习近平主席同德国和欧盟领导人共同举行会晤并一致同意建立环境与气候高层对话，打造中欧绿色合作伙伴，推动可持续发展等领域合作取得更多成果，推动中欧共同发展更加强劲、更可持续，为推动全球可持续发展作出贡献。值得关注的是，在中欧的投资协定谈判中，可持续发展部分是双方分歧比较大的部分。2020年12月底双方原则性地达成的协议文本中，公平竞争的承诺部分包含可持续发展议题，及其有效执行和分歧解决的机制。中欧双方决策层努力克服分歧、推动达成了协议文本。

（四）中欧面临可持续发展的互联互通挑战

在经济全球化发展受阻及全球治理改革刻不容缓的今天，欧亚互联互通政策与中国“一带一路”倡议应该开展对接与合作、共同助推亚欧合作关系深化发展。但是由于中欧分歧、大国博弈以及地区复杂形势的存在，实现对接工作面临着一定的阻力。

首先，中欧就可持续发展的互联互通存在理念差异。欧盟的可持续发展战略强调欧盟方式的外化，即向外推广欧盟的规范和标准。欧盟的2018 年欧亚互联互通政策文件《连接欧洲与亚洲——欧盟战略的基石》是基于欧盟自身的理念和实践，要求亚洲国家遵守欧盟制定或支持的价值、规范和标准。一直以来，欧盟希望在世界上扮演一个规范性理论的角色，即规范性力量欧洲。可以看出，欧盟希望将互联互通领域作为欧盟向外输出规范的多个领域之一。与欧盟不同的是，中国可持续发展战略更加强调把联合国发起的可持续发展全球行动要求与本国国情、发展战略规划有机结合。一方面，中国大力支持促进可持续发展的国际努力，注重在联合国可持续发展国际行动中积极发挥影响力;另一方面，中国把可持续发展的核心思想融入不同时期国家社会经济发展五年规划，突出低碳、绿色经济和生态文明建设等内容。

其次，中欧就可持续发展的互联互通存在模式差异。欧盟坚持“更多换更多”的原则，例如在“东部伙伴关系”计划中，东部伙伴国得到欧盟援助之前需要进行政治、经济等方面的改革，而“一带一路”倡议采取“发展优先”的原则，不附加任何政治条件，更容易使沿线国家接受。因此，西方质疑中国大量的贷款投资是超出贷款国偿还能力的“债务陷阱”，要利用这一因素牵制贷款国家的内政外交。尽管大部分沿线国家对“一带一路”倡议采取普遍欢迎和积极支持的态度，但是由于受欧盟以及美国等西方国家的影响，个别国家的内部人士仍存有偏见和疑虑。加之，随着中欧经济实力此消彼长的态势发展，欧盟日益把中国看作是经济竞争对手。与欧盟目前将中国视为合作伙伴、竞争者和制度性对手的定位相一致，欧盟采取了差异化互联互通，逐步确定与中国合作、竞争和对抗的具体领域。

继而，可持续发展的互联互通面临着地缘政治和国际环境的挑战。第一，欧盟目前的传统能源进口国大多是来自俄罗斯和中东的大周边国家。这些国家长期依赖于传统能源的出口维持经济增长。而绿色新政的实施将减少欧盟从这些国家的能源进口，在后俄乌冲突时代，上述措施可能恶化大周边国家经济环境并加剧这些国家的政治不稳定，进而影响欧盟的周边安全。第二，绿色新政将使欧盟面临着可再生能源的关键原料和技术供应链中断的风险。如目前欧盟大量依赖于从中国等国家进口稀土用来生产可再生能源的关键原料。第三，欧盟的国际竞争力及主要贸易伙伴的关系发生变化。例如欧盟向贸易伙伴征收碳关税，会被视为提升贸易壁垒，而加剧中国等向欧盟出口碳密集物品的贸易伙伴之间的摩擦。第四，欧盟通过将周边国家纳入欧盟的可再生能源网络当中对冲其他大国，尤其是中国通过“一带一路”倡议建立的有利于自身的行业标准和经济主导地位。

结论

中国的“一带一路”倡议是可持续发展原则指导下的绿色倡议。2017年启动的“一带一路”国际合作高峰论坛，向全世界更鲜明地展示了中国的新发展理念与合作共赢的政策取向。中国“一带一路”倡议的提出与快速推进使得欧盟深刻感受到机遇与挑战并存的前所未有的冲击。欧盟的欧亚互联互通战略源于欧盟内部市场的成功经验，也是欧盟内部规则与标准的外化。欧盟自身的可持续发展战略在欧亚互联互通政策中得到充分的体现。“一带一路”倡议和欧盟的欧亚互联互通战略符合联合国《2030年可持续发展议程》。中欧双方开展欧亚互联互通对接需要继续贯彻可持续发展理念。

中欧双方有意愿有能力实现可持续发展的欧亚互联互通。近年来，双方已经有了良好的合作基础。欧洲“绿色协议”的基本思路，包括建立定期评估机制、及时调整监测指标，不断创新可持续发展战略的新内涵，将可持续发展思想真正融入总体政策框架及对外合作等方面，均体现了欧盟在其对外关系中贯彻可持续发展的战略思想，同时也为中国借鉴欧盟已取得的经验提供了机会。以联合国《2030年可持续发展议程》为依托，中欧在可持续发展领域将有更多的务实合作。

但是由于中欧在互联互通发展模式上存在分歧，欧亚互联互通的可持续发展面临的阻碍因素也不容忽视。特别是美国对华开展全面战略竞争情势下，欧盟对中国不信任加剧。欧盟已通过外资审查、建立关键原材料联盟、电池联盟等举措，力求降低对中国的经济依赖。对此，中国可以开展第三方合作，与新加坡、以色列等发达经济体中的中小国家以组建合资企业的方式，对接欧盟的欧亚互联互通规则和标准，加强包括生物多样性保护、流域综合治理、大气污染防治方面的项目合作。

如何践行可持续发展是事关全人类的重要议题，也是当前中欧合作的重要切口。中欧都提出了积极的可持续发展目标，绿色技术也在一定程度上规避了技术价值观的对立，有利于各方共识的达成。在俄乌冲突背景下，欧盟加速了自身绿色低碳转型进程，中国可以借助全球气候变化大会、G20等平台，推动三方合作研发绿色低碳技术，促进技术与人员交流，将中欧合作可持续发展互联互通共识落实在中欧绿色伙伴关系的具体行动上。

作者简介 宋黎磊，同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，欧洲研究中心副主任