全球数字货币体系主导权视野下的数字人民币跨境转移与支付能力

【关键词】央行数字货币体系主导权;数字资产战略;数字人民币;跨境转移与支付能力

一、引言

主权货币是金融体系、宏观经济稳定政策和经济增长的核心。当前各国数字资产规模急剧膨胀、资产结构日趋复杂，技术创新不断加速，使金融安全在国家安全政策体系和能力建设中的地位更加重要。美国作为当今世界传统货币金融体系构建的主导者，将开发央行数字货币定性为维护国家安全问题、大国国际地位问题，以及维护美元的国际属性问题，并制定积极的发展战略，试图在央行数字货币时代继续强化美元跨境转移和支付体系建设，稳固和提升美元跨境转移和支付能力，延续主导和控制国际金融格局。

央行数字货币（CBDC）政策是大国国家安全和经济安全的重要抓手。独立的货币金融体系是大国国家安全政策的关键，央行数字货币的出现，已经成为影响国家安全体系的新因素。欧盟提出将在2023年通过数字欧元立法，且将侧重强化数字欧元支付与结算清算体系建设，此举比2020年将数字欧元保密性作为欧盟央行数字货币建设重点推进了一大步，有利于降低欧元对现行跨境资金转移和支付系统过于依赖的风险。印度财政部规划在2022年底前推出数字卢比。俄罗斯央行在2020年10月发布数字卢布宣言后一年半内，已将12家俄罗斯银行机构纳入了数字卢布试验计划，并积极研究利用主权数字货币规避西方金融制裁。中国数字人民币研发早、推进快，数字人民币跨境转移与支付尝试备受国际关注。欧亚大国纷纷由央行主导开发主权数字货币，使拜登政府产生焦虑感，作为应对手段，在2022年3月9日抛出了美国数字资产战略，加快研发数字美元。

拜登政府认为，美国必须牢牢掌控国际金融体系的“长臂管辖权”。在国际法体系上，“长臂管辖权”是指地方法院无论是以法律为基础，还是通过固有管辖权，拥有对管辖权之外的法人行使管辖的能力。该管辖权允许法院审理、并对居住在有关管辖权以外的被告作出有约束力的判决。长臂管辖除非有公认的例外，受到有关国际法，以及一国不得在其他国家领土上行使国家权力两项原则约束。但是美国基于战后形成的国家实力优势，突破上述国际法原则，事实上形成对国际事务的“管辖权”，发起金融制裁是重要手段之一。随着数字资产的出现和发展，美国对它国使用数字货币规避其“金融制裁”高度警觉。俄乌冲突爆发后，拜登政府随即发布第14024号总统令，授权美财政部制裁“负责或参与决定，或直接或间接参与或试图参与，欺骗性使用电子货币或资产，或通过结构化交易以规避美国制裁”的俄罗斯实体。随着欧亚大国央行数字货币战略先后付诸实施，拜登政府认识到，其他国家和国家联盟的央行数字货币战略，可能会瓦解美国的“长臂管辖权”、危及美元的国际地位。这是拜登政府《关于确立开发数字资产责任的行政令》出台的背景。

应对俄罗斯逃避美国的“长臂管辖权”是拜登政府急于开发数字美元的现实动因之一。拜登政府在提出解决数字资产所谓“制裁风险”和“逃避制裁”问题后，还将数字资产税收措施纳入年度预算计划，美国国会也集中提出了一系列数字资产立法案，联储集中修订了央行数字货币规则，而美国其他金融监管机构则提升了对央行数字货币监管政策的优先等级，同时拜登政府还要求七国集团共同对俄罗斯加密资产进行制裁。美国政府针对央行数字货币的政策预示着，大国数字资产战略竞争将趋白热化。

拜登政府央行数字货币政策将对全球跨境金融活动产生重要影响。美元在战后成为主要国际储备、跨境支付和清算结算货币，也是国际资产定价的主要货币，以往美国政府对于是否开发数字美元一直存在争论，白宫、财政部和联储都有不同意见，财政部直到2022年上半年才表明正面态度，联储则长期对数字美元消极以对。拜登政府强调国家安全、尤其是经济安全，将央行数字货币政策协调权交给总统国家安全事务助理和总统经济政策助理共同负责。拜登政府急欲推出美国的央行数字货币战略，其中包含哪些政策和目标，采取何种手段，将产生何种后果，对数字人民币战略将产生何种影响并如何应对，对于中国来说具有政策和理论上的紧迫性。本文将从如下四个方面加以阐述：拜登政府央行数字货币战略追求的三大国家能力目标、拜登政府为争夺全球央行数字货币主导权所建立的国家安全架构及其功能、拜登政府央行数字货币战略的推行及其后果，最后提出数字人民币战略与优先建设跨境转移和支付能力的政策思索。

二、拜登政府央行数字货币战略的三大国家能力目标

央行数字货币政策是拜登政府数字资产战略的核心。所谓“数字资产”包含“央行数字货币”在内，即无论使用何种技术，以何种价值形式、金融资产和工具进入流通领域，或用于支付、投资、转移、交换资金或其等价物，只要是使用分布式账户技术、以数字形式发行或标示的金融资产，都称之为数字资产，包括加密货币、稳定币和央行数字货币，还包括证券、大宗商品、衍生品或其他金融产品等。数字资产可通过中心化和去中心化的金融平台交易，也可以通过点对点技术进行交易。拜登政府认为，基于三重政策背景的考虑，美国开发央行数字货币（也称“数字美元”）非常急迫。

第一，为了延续“在全球金融体系中的持久领导地位”，美国必须制定央行数字货币发展战略。拜登政府认为，区块链技术的出现和有关国家的央行数字货币政策对美国国家安全的威胁，可能导致金融制裁威慑失效。所谓区块链是指一种分布式账户技术，其中数据通过网络共享，在网络参与者之间创建经过验证的交易或信息的数字账户，数据通常还使用密码学链接保持账户完整性，并执行所有权或价值的转让等功能。当区块链技术被用于跨国资金的转移与支付、构建新的国际结算清算体系的时候，被当今西方控制的实体货币结算清算体系就可能会面临终结的命运。这是美国不能容忍的。因此美国必须加强在全球金融体系，以及技术和经济竞争力方面的领先地位，“负责任地”推动支付创新，开发央行数字货币。

第二，为了确保美元在全球跨境资金转移与支付领域的流通能力，美国必须制定央行数字货币战略。现代国际货币金融经济的发展，天然形成了有价证券清算结算系统和货币支付清算系统框架，这是国际金融体系基础设施的核心，其中有价证券清算结算系统起到信息交换、证券托管、券币交割结算的职能，而货币支付清算系统则是一个信息记录与交换平台，二者在任何独立的金融体系中都不可或缺。拜登政府认为，拥有一个满足国家安全要求，同时能够完成美元、债券国内和跨境资金转移和支付的强大金融基础设施，保证金融服务成本低廉，将成为美国数字资产的核心政策。对此，必须强化消除重大国家安全风险能力。一是强化打击跨境洗钱、网络犯罪和勒索软件、毒品和人口贩运，以及恐怖主义和扩散融资（AML/CFT）等五项重大非法金融风险能力;二是强化打击规避美国金融制裁的能力;三是强化因外国司法管辖区对数字资产监管和监督不力、缺失、手段滞后造成的非法融资重大风险能力。长期以来，动辄对他国发起各种制裁是美国国家能力的重要特征，尤其是在国际金融领域，美国依据国内法的二级制裁规则，实质上直接控制了“环球银行金融电信协会”（SWIFT），并已使之成为维护美国际金融控制中心地位和控制权，以及维护美国家安全利益的工具。

第三，为了遏制其他大国的金融“去中心化”能力，美国必须制定央行数字货币政策。拜登政府指出，首先，将以“最高紧迫性”对待央行数字货币研发、设计和部署，继续保持国际金融体系、宏观经济稳定政策和经济增长。其次，要继续在相关央行数字货币国际论坛、跨国对话和试点项目中保持领先地位。最后，保证美元在国际金融体系的中心地位和独特角色，维护由美国主导的全球跨境资金转移和支付体制。

可见，大国针对数字货币体系主导权的竞争已进入新阶段。拜登政府《关于确立开发数字资产责任的行政令》出台是这个新阶段开始的标志，欧亚大国和国家联盟、美国等都已正式表明了参与竞争的态度，这场竞争必将影响当前全球地缘政治经济竞争格局，在竞争中的胜出者将获得央行数字货币有关标准和规则制定，基础设施建设、维护和控制，新的国际储备方式和结构，新的国际金融安全架构的主导权，其中蕴含重大战略利益和国家安全利益。

三、拜登政府争夺全球央行数字货币主导权的国家安全架构

拜登政府数字资产战略反映了美国对央行数字货币战略性质和作用认知的转变。长期以来，美国政府对待央行数字货币的态度是放任和消极的，然而，随着拜登政府国家安全战略渐次成型，其态度由超然趋于激进。2021年3月拜登政府《过渡时期国家安全战略指导》指出，美国必须恢复国际信誉、重新确立全球领袖地位，与其他国家共同制定前瞻性国际议程，签订新的全球规范和协议，为此必须强化经济和国防投资。货币金融战略是国家安全和经济安全政策的核心，而央行数字货币选择问题既是学术前沿，也是政策前沿。拜登政府就是要抓住央行数字货币战略，在未来全球金融体系中延续美国和美元的主导权，此举既反映了拜登政府企图赢得大国央行数字货币竞争的急迫意识，也是拜登政府对大国竞争时代美国国家安全战略思维的深化。

拜登政府数字货币战略的本质是对未来国际金融体系主导权的争夺手段。拜登政府央行数字货币战略包括基本政策、战略目标、协调机制构建原则，以及实施与行动框架。拜登政府提出，要通过限制非法金融和消除国家安全风险的行动，促进国际合作和提升美国竞争力的有关措施和行动，以及保护消费者、投资者和企业的措施，促进金融稳定、降低系统性风险和加强市场诚信的行动，以“最紧迫”的态度研究部署央行数字货币研发，要以“世界领袖”角色站位继续控制国际资金跨境转移与支付功能，保护美元在全球金融体系中的独特角色。

总之，拜登政府的央行数字货币战略反映了以追求国家安全为目标，延续美国主导的旧国际金融体系和秩序，加强由总统直接领导、财政部主导政策、全政府方式推进、制度框架建设先行，强化盟国体系合作的政策思路。

第一，建立国家安全政策领导协调机制，维护央行数字货币战略转型。拜登政府要求，央行数字货币机制的组织原则和组成人员，应遵循2021年2月4日《第2号国家安全备忘录》要求，按照国家安全委员会、联邦政府各部主官委员会、副部长委员会和跨机构政策委员会四个层次组成，并由总统国家安全事务助理和总统经济政策助理共同负责协调。成员包括国务卿、财政部长、国防部长、司法部长、商务部长、劳工部长、能源部长、国土安全部长、环境保护署长、管理和预算办公室主任、国家情报局长、内政委员会主任、经济顾问委员会主席、科技政策办公室主任、信息和法规事务办公室主任、国家科学基金会主任、美国国际开发署长等19人。其他受邀行政部门和机构包括联储理事会、消费者金融保护委员会（CFPB）、联邦贸易委员会（FTC）、证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）和相关联邦金融监管机构。对于有关的研究报告和立法建议，由主责部门或由总统国家安全事务助理和总统经济政策助理依照程序，直接向总统呈送。

第二，由财政部、联储、司法部分别牵头，建立数字货币金融安全的监控机制。一是要求财政部研究未来数字货币和支付系统，掌握美国广泛采用数字资产的条件、推动技术创新对政策的影响，以及对金融体系、支付体系、经济增长、金融包容性和国家安全的影响，并主要解决七大衍生问题。（1）对经济增长和稳定等国家利益的潜在影响。（2）对金融包容性的潜在影响。（3）央行数字货币与非央行数字资产的关系。（4）全球主权货币和私铸货币对美金融体系和国家制度的影响。（5）别国采用央行数字货币改变当前支付系统、取代现有货币制度，破坏美国金融中心地位的可能性。（6）对国家安全和金融犯罪的潜在影响，包括非法融资风险、制裁风险、其他的执法和对国家安全利益的影响。（7）它国央行数字货币对美国家利益的总体影响。二是要求联储理事会继续深化研究央行数字货币提高支付体系效率、降低成本的方式，评估最佳货币形式，制定战略计划并采取行动，评估其作为关键宏观经济稳定货币政策工具的能力。三是要求司法部评估是否有必要变更立法，以利发行美国央行数字货币。

第三，建立维护联邦财政安全的跨部门主官协调报告机制。一是明确央行数字货币战略展开的风险防范要求。通过监管、公私共同参与、监督和执法改革等三种手段，有效打击网络犯罪，降低国家安全风险。二是建立数字资产管理的跨部门协调机制。由财政部长、国务卿、司法部长、商务部长、国土安全部长、管理和预算办公室主任、国家情报局长等七大机构负责人共同参与。三是起草美国央行数字货币战略报告。要求厘清加密货币、稳定币、央行数字货币等数字资产的非法金融风险，追踪非法使用数字资产的趋势，制定降低数字资产非法金融和国家安全风险协调行动计划，提出打击利用数字资产洗钱和资助恐怖主义活动的义务和措施，制定央行数字资产开发利用的相关规则。

第四，建立央行数字货币体系的三大风险预警机制。各国央行数字货币体系建设将带来三大风险，即数字资产及其交易所和交易平台大量增加导致的犯罪风险，不同金融领域差异对市场参与者造成的金融风险，以及对消费者、投资者或企业构成的潜在过度成本风险。拜登政府要求财政部、总统科技政策办公室和司法部，必须建立央行数字货币风险预警体系。（1）由财政部报告数字资产对支付系统基础设施的影响、风险和机遇、监管和立法行动等。（2）由总统科技政策办公室和首席技术官共同评估央行数字货币基础设施、能力和专业知识的影响，提出对联邦行政流程设置及建议。（3）由总统科技政策办公室按年度报告分布式账户技术动态与短期、中期和长期经济与能源转型的联系。（4）由司法部报告执法机构在侦查、调查、起诉中的作用，对竞争政策的影响，对数字资产用户隐私保护或消费者保护的作用，提出有关监管或立法行动建议。

第五，建立财政部和金融监管机构降低系统性金融风险的协同防范机制。拜登政府要求财政部，必须重视确认各种数字资产的具体金融稳定风险和监管漏洞，研究各类数字资产的独有特征，提出解决数字资产的金融稳定风险建议，及时修订或更新立法。还要求金融监管机构评估和解决数字资产对金融稳定和金融市场完整性构成的风险;要求财政部和联储以及相关金融监管机构强化相互协同，降低央行数字货币的系统性金融风险。

第六，建立由美国主导的全球央行数字货币体系金融安全合作机制。一是要求财政部主导，建立符合美国价值观和法律要求的央行数字货币国际交换框架、技术标准，调整、更新、加强对全球数字资产使用和交易方式的原则和标准要求。二是要求财政部、商务部和司法部分别制定涉及央行数字货币战略的跨国合作原则和标准、产业竞争与联合执法政策。（1）提升美元跨境资金转移和支付系统效率。杜绝不同司法辖区之间相互套利行为，打击网络犯罪活动。（2）共同解决数字资产国际标准、数字支付架构、央行数字货币开发标准和互操作性法律问题。（3）提出使用央行数字货币基础设施的国际规范。制定和遵从央行数字货币政策国际原则。（4）维护全球金融体系和国际货币体系的安全和稳定。三是要求财政部、金融监管部门协同发挥对国际金融标准机构的领导作用。其中（1）财政部应监控国际央行数字货币兑换的优先行动及其有效性。（2）商务部应建立提高美国竞争力和利用数字资产技术的政策框架。（3）司法部应建立打击数字资产犯罪活动的国际执法合作框架。

拜登政府央行数字货币战略将对未来全球数字货币主导权竞争产生重要影响。历史上，政府往往通过垄断货币创造方式展示其货币发行的独占权力，并使政府权威合法化，这表明了货币和国家之间的关系是相互加强的，任何政府都不会容忍对国家的货币创造权和分配权的颠覆活动，美国也从来不容忍其他国家对美元霸权的挑战。数字货币实质上在重新定义主权货币，它超越了货币与国家之间关系，对于未来的跨境转移与支付体系的冲击将可能是颠覆性的。但是央行数字货币的诞生，则将打击本质上属于私人信用的其他加密货币和稳定币。目前在国际数字货币实践中，在美国科技企业脸书（Facebook）的Libra（Diem）项目遭到货币监管机构打击后，以法国为首的欧盟五国也开始联手抵制Libra进入欧洲市场，以维护欧元的铸币权和未来数字欧元的国际支付权威。而拜登政府的央行数字战略则已将矛头对准了其他央行数字货币，以促进美国国家安全为借口建立的六大机制，最终目的都是试图继续延长美元霸权。

四、拜登政府央行数字货币战略的推行及其后果

拜登政府央行数字货币战略是延续美元霸权的重要招术。拜登政府认为，由于欧亚大国纷纷提升央行数字货币的跨境转移和支付能力，而美国控制关键数字货币金融风险的措施却不断落伍，将会使国家安全利益受损，冲击美国全球金融体系的领先地位。因此，必须重新审视数字资产政策，确立政策目标，动员协调联邦政府各部门，构建全政府参与机制，u推进美国央行数字货币议程，同时协调动员国际盟友，提升对关键金融风险的控制措施，提高美国金融体系、技术和经济的竞争力。

第一，国会启动立法要求财政部发行数字美元作为法定货币。2022年上半年以来，共有13名国会议员提交或准备提交关于央行数字货币的法案，民主党议员尤为积极。例如众院第7231号议案《电子货币和安全硬件法》（Electronic Currency and Secure Hardware Act，ECASH），由5名民主党众议员共同提出。该法案要求财政部开发和发行数字美元，作为法定货币担负支付、结算职能，完全进行匿名交易，并“与所有现有金融机构和支付系统、普遍接受的支付标准和网络协议，以及其他公共支付项目实现互操作”。而参议院也将进行跨党派立法合作，全面制订首个联邦数字资产战略，包括隐私、安全和稳健、消费者保护、以及数字资产（包括加密货币）税收等全面政策内容。

第二，拜登政府《关于确立开发数字资产责任的行政令》是美国理论界对央行数字货币战略与国家安全战略关系大讨论的结果。

一是认为美国国际金融主导地位面临“创新困境”。所谓“创新困境”是指，现任占主导地位者必须对威胁其地位的反叛者做出回应，因此要求拜登政府对全球金融体制进行变革。布鲁金斯学会认为，拜登政府要求在更高层面考虑数字资产对国家安全、外交政策和金融制裁造成的后果，本质是强化美元在国际金融体系中的主导地位，打击规避美国金融制裁的行为。

二是美国必须应对全球货币体系的“去中心化”。一些学者认为，所谓“去中心化”本质上就是去美元化，美元作为全球货币体系的主要储备、结算清算货币，美国从中取得了重大利益，然而区块链技术的兴起和各国央行数字货币相继问世，将对美国金融包容性、金融稳定、网络安全、联储独立性、铸币税和货币政策有效性产生潜在的重大影响。因此要求联储发挥对数字货币排挤现金和加密的监管作用，打击所谓“非法融资活动”;发挥央行数字货币的政府支付作用，推动商业银行采用数字美元，维护美元作为国际金融工具的作用。

三是要求加快央行数字货币实践。数字货币概念最早在2008年国际金融危机期间提出。前期对于央行数字货币跨境转移和支付的研究，大多只涉及技术和管理层面，例如央行数字货币对提高交易速度和安全性、降低交易成本的作用。ヒ央行数字货币对商业银行跨境资金转移和支付业务的影响、互操作性问题等，最终带动了美央行数字货币理论和实践。フ然而要应对欧亚大国和国家联盟的竞争和去中心化潮流，美国必须研制和发行数字美元。

第三，整治数字资产私铸行为、实施数字资产税收政策。在联邦财政预算方面，一是规划改善税收管理和遵从数字资产政策支出项目。从2023—2032年起，美国政府将通过完善数字资产暂扣税报告信息增加征税19.07亿美元，其中在2023年完成3800万美元，在2023—2027年五年内征收6.86亿美元。二是完善数字资产税收立法，在2023—2032年征收数字资产税109.56亿美元，其中2023年征税49.44亿美元，2023—2027年征税70.08亿美元。对非央行数字资产征税将推动财政部和联储尽快出台央行数字货币政策。

总之，拜登政府央行数字货币战略将影响全球金融格局和金融秩序。拜登政府央行数字货币战略以继续控制全球货币金融体系、维护美元国际地位为国家利益的根本目标，六大安全机制将为推动央行数字货币战略落地建立“防火墙”，为现行美元国际储备和结算清算货币体系向数字美元体制平稳安全转移提供政策支撑。拜登政府设想，通过全政府部门协调、动员国际伙伴参与，以控制全球央行数字货币的跨境转移和支付基础设施为抓手，就能不断延续美国际金融体系主导地位。拜登政府央行数字货币战略的影响是深远的，会对中国数字人民币战略产生强烈冲击。

五、实施数字人民币战略应优先建设跨境转移和支付能力

数字人民币是中国人民银行发行的数字形式的法定货币。第一，以国家信用为支撑，是法定货币，是央行对公众的负债，具有法偿性。第二，属于零售型央行数字货币，主要用于满足国内零售支付需求。第三，属于现金类支付工具，与指定运营机构的电子账户资金相等同。第四，属于现金类支付凭证（M0），与实物人民币长期并存。第五，采取中心化管理、双层运营。由此可见，当前数字人民币与金融机构电子账户的资金、实物人民币并无本质区别，无非是实物人民币的“数字化”形态;其发行的目的则仍仅着眼于国内零售支付需求，并由于货币主权、外汇管理政策、汇兑制度安排和监管合规要求等原因，回避了实现数字人民币跨境使用及促进人民币国际化等问题。ホ因此，未来数字人民币战略，需要更加重视在推动人民币国际化进程的重要作用，实质上就是推动数字人民币跨境转移与支付功能提升。

数字人民币战略必须着眼于提升跨境转移与支付能力。提升数字人民币跨境转移与支付能力，本质上是大国央行调动有形的金融资源和无形的信用资源、心理与精神资源，用之于推动数字人民币跨境使用的本领和组织力。2008年国际金融危机爆发后，人民币作为结算货币、计价货币、融资货币、投资货币、价值贮藏货币的职能都得到了根本提升。2009年中国人民银行等六部委联合发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，在试点企业选择清算模式、人民币购售和资金拆借、贸易真实性审核、出口退税、国际收支申报和人民币对外负债登记等方面做出了政策性规定。2021年初，中国人民银行等六部门联合发布《关于进一步优化跨境人民币政策支持稳外贸稳外资的通知》，要求围绕实体经济需求推动更高水平贸易投资人民币结算便利化、进一步简化跨境人民币结算流程、优化跨境人民币投融资管理、便利个人经常项下人民币跨境收付、便利境外机构人民币银行结算账户使用等政策。上述政策抓住了人民币国际化时代特点，又将跨国贸易和投资促进与人民币的跨境转移与支付连接起来，极大地推动了人民币国际化进程。

强化数字人民币跨境转移与支付能力是参与全球央行数字货币体系主导权竞争的必由之路。人类历史上对于国际金融体系主导权的竞争往往决定大国兴衰，英镑是这样、美元是这样，其他货币也一定是这样的，央行数字货币时代也不例外，这是国际信用的本质所决定的。当前对大国央行数字货币的战略布局应突破局限，更加聚焦跨境转移与支付能力建设，推动数字人民币占据央行数字货币时代全球金融体系制高点、夺取体系竞争主导权。

央行数字货币理论研究是数字人民币实践较快发展的基础。从国内前期的研究成果来看，一是集中探索央行数字货币的影响和挑战，探求机制体制建设之道。一些专家认为，央行需构建国家间法定数字货币政策协调机制，研究清算机理、模式与技术问题，设计清算机制。二是认为央行要顺应“无现金”时代来临，发行数字货币，提升支付体系安全性，提升国内及跨境支付效率、金融体系稳定性、金融普惠性，融合非正规经济、打击金融犯罪，为经济增长提供新货币政策工具等。央行数字货币能否成为新的货币政策工具、是否提升了货币政策的传导效果，是考量发行央行数字货币的重要动机之一。三是认为数字人民币能够对冲和缓释以美国（美元）为主导的国际支付清算体系对人民币跨境支付清算造成的影响。随着拜登政府央行数字资产战略的展开，必将对数字人民币战略产生冲击，中国亟待进行超前规划，制定发展战略，推动实施。

第一，将优先提升跨境转移和支付能力作为数字人民币的功能定位。《中国数字人民币的研发进展白皮书》指出，“数字人民币具备跨境使用的技术条件”。但目前数字人民币还只是一种零售型央行数字货币，主要用于满足国内零售支付需求。未来数字人民币的目标模式是“建立面向数字经济时代、普遍惠及大众、通用创新开放的货币服务体系”。同时中国将“积极响应国际社会倡议，探索改善跨境支付”，在G20框架下研究央行数字货币在跨境领域的适用性，并建立法定数字货币汇兑安排及监管合作机制。当前各大国纷纷推动央行数字货币战略落地，将使去美元化、金融“去中心化”全球大趋势加速发展。数字人民币战略必须顺应世界性潮流，超越满足于国内零售支付需求、满足于在旧的既有治理框架下摸索，要超前规划和探索，优先规划、布局，稳步推进央行数字货币的跨境转移与支付体系和能力建设，加入大国央行数字货币体系主导权竞争。

第二，数字人民币跨境转移和支付能力建设要成为国际金融中心战略的重要抓手。国际公认数字人民币在分别经过八年研究和四年多试验后，已走在了世界前列，当前亟待对相关经验进行认真总结。对法定数字货币标准等制度体系建设，モ应服务于推动数字人民币战略要求，并纳入到国家中长期战略规划和五年计划中，尤其要与“一带一路”倡议、上海国际金融中心建设等国家重大发展战略相互对接，实现联动，协调时间节点、稳步推动。必须优先将数字人民币全球使用作为实现人民币国际化的战略工具看待，独立自主、高起点建设、有利国家财政体系安全，推动经济实力同步提升。

第三，推进数字人民币跨境转移和支付战略必须综合施策。一是继续通过推动经常项目直接使用人民币结算清算，带动建设数字人民币跨境转移和支付机制。二是实现国家（地区）间数字人民币跨境支付试验与大宗商品贸易清算结算项目协同。加快探索将目前中国人民银行和中国香港、泰国、阿联酋开展的数字人民币跨境支付试验项目ヤ扩大到部分大宗商品国际贸易领域，实现二者协同推进。例如在稀土产品的出口，铁矿石、玉米和大豆，以及石油天然气进口中，中国均占有绝对或多数国际市场垄断地位，对价格条款和结算清算货币选择权条款理应有较大的话语权，应将这些有利条件转化为国际政治经济斗争的国家意志，积极探索推动使用人民币和数字人民币进行结算清算。三是要充分利用在岸、离岸人民币流动机制，发行数字人民币主权债，形成离岸人民币与人民币债务国际环流机制，带动高起点的中国特色国际金融基础设施建设，为“一带一路”倡议注入新的支撑元素。四是要引导从事新型离岸贸易的供应链企业不断提升人民币使用占比。通过离岸转手买卖、全球采购、委托境外加工、承包工程境外购买货物等新型离岸贸易方式，加强上下游企业相互开展跨境分工协作，推动产业链、供应链的完善和壮大，带动上下游企业更多使用人民币结算。五是要采取全政府协调推动模式，通过国际倡议、国家协商、政府援助、城市友好结对等方式积极施策，全方位探索和推动数字人民币在境外落地。

作者简介 李超民，上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、教授、副院长