面向科技自立自强的国家创新体系建设

【关键词】科技自立自强;国家创新体系;战略科技力量;新型举国体制;科技治理

科技自立自强是新时期中国科学技术发展的战略方针。党的十九届五中全会和国家“十四五”规划提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。习近平总书记在2021年5月28日两院院士大会上的重要讲话中指出，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强。

国家创新体系是在国家总体目标指导下，由科研机构、大学和企业等各个创新主体相互联结和相互作用构成的复杂网络，其功能是決定创新的方向和速度，促进新技术的产生和应用，为国家的经济和社会发展提供支撑。改革开放以来，我国国家创新体系建设取得了很大成就。面向未来，为实现高水平的科技自立自强，需要推动系统性转变，建设和完善国家创新体系。

一、中国国家创新体系建设的历程和成就

新中国成立至改革开放前，中国科学技术的发展以国民经济建设、社会发展和国防建设的重大需求为目标，以国家科技规划为指导，以指令性计划和任务带学科的方式，发扬自力更生精神和集中力量办大事的优势，取得了很大成就：在国防建设上取得了“两弹一星”的骄人成绩，在满足国民经济建设和社会发展需求方面解决了一批迫切需要解决的重大科技问题，建立了一支学科较为齐全的研究队伍，形成了一个比较完备的科学技术体系。

改革开放以来，随着国家战略重点向经济建设转移，中国开始科技体制改革，促进科学技术与经济建设相结合，建设国家创新体系，取得了积极进展。

（一）科技体制改革和国家创新体系建设的历程

改革开放以来，我国科技体制改革和国家创新体系建设大致经历了三大阶段：

1.拨款制度改革，引入市场竞争机制（1978—1985）

1978年，随着党的工作重点向经济建设转移，中国科学技术工作也发生历史性转变，科技工作的方针和政策开始向经济建设调整。从1978年到1984年是科技体制改革的探索时期，国家设立中国科学院科学基金（1982年3月）、科技攻关计划（1982年11月），为科技体制全面改革做好了准备。

1985年3月，中共中央颁布了《关于科学技术体制改革的决定》，科技体制改革全面启动。科技体制改革的目标是通过改革拨款制度，按照不同类型科学技术活动的特点，实行经费分类管理。引入市场竞争机制，开拓技术市场，促进科技与经济结合。对于基础研究和高技术前沿，国家设立了自然科学基金（1986年）和国家高技术研究发展计划（1986年设立，又称“863”计划），保证稳定支持。

2.科研院所调整、转制和改革（1995—2005）

1995年中共中央颁布《关于加速科学技术进步的决定》，提出了“科技兴国”战略，并确定今后深化科技体制改革的重点是调整科研院所结构。1996年《“九五”全国技术创新纲要》提出，以企业为主体实施技术创新工程，促使企业成为创新主体，提高企业的创新能力。1998年初，国家科技教育领导小组批准中科院实施知识创新试点工程（1998—2010），推进国家创新体系建设。中国科学院知识创新试点工程在战略部署与调整科技布局、人才队伍建设、体制机制改革与管理创新、国内外交流、创新基础设施等方面采取了一系列有力措施，重大成果不断涌现，科技创新能力大幅提升。在中科院知识创新工程的带动下，各部门纷纷推出改革举措。1999年，教育部正式启动“985工程”，从机制创新、队伍建设、平台建设、条件支撑和国际交流与合作等五个方面推进世界一流大学的建设。

自1999年开始，随着国家政府机构改革步伐的加快，国家先后分三批对600家技术开发类和社会公益类研究所实行了转制。在此期间，国家设立国家重点基础研究发展计划（1997年设立，又称“973”计划），国家研究与发展计划体系发展成熟。

3.全面推进国家创新体系建设（2006年以来）

2006年，国家发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《规划纲要》），以实施自主创新战略为指导方针，以建立以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系为突破口，全面推进国家创新体系建设，建设创新型国家。《规划纲要》指出，要全面推进中国特色国家创新体系建设，2020年形成比较完善的中国特色国家创新体系，大幅度提高国家自主创新能力，为我国进入创新型国家行列提供可靠保障。《规划纲要》指出，深化科技体制改革的目标是推进和完善国家创新体系建设。国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。《规划纲要》还提出从五个方面推进中国特色国家创新体系建设：一是建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，并将其作为全面推进国家创新体系建设的突破口;二是建设科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系;三是建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系;四是建设各具特色和优势的区域创新体系;五是建设社会化、网络化的科技中介服务体系。2006年以来，按照《规划纲要》提出的指导思想和部署的重点任务，中央政府各部门以及各地方出台了一批指导意见和实施细则。

2012年颁发《中共中央、国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号），重申2020年基本建成适应社会主义市场经济体制、符合科技发展规律的中国特色国家创新体系。该意见突出了确定企业为技术创新主体的主要目标，并提出了具体任务。2013年发布《国务院办公厅关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》（国办发〔2013〕8号），明确要求以深入实施国家技术创新工程为重要抓手，全面提升企业技术创新能力，支撑创新驱动战略实施和创新型国家建设。

2016年，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，提出实现创新驱动是一个系统性的变革，国家创新体系建设的目标是要建设各类创新主体协同互动和创新要素顺畅流动、高效配置的生态系统，形成创新驱动发展的实践载体、制度安排和环境保障，通过创新体系的构建实现创新方式的转变。该战略纲要明确提出了我国到2050年建成世界科技创新强国“三步走”的战略目标。

近年来，国家创新体系建设的重点工作有：一是在创新主体和创新平台建设方面，提出强化国家战略科技力量，建设综合性国际科学中心。2016年8月，国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》，提出加大持续稳定支持力度，开展具有重大引领作用的跨学科、大协同的创新攻关，打造体现国家意志、具有世界一流水平、引领发展的重要战略科技力量。2017年，党的十九大报告中强调“加强国家创新体系建设，强化战略科技力量”。2021年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合，加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量。2016年2月1日，国家发改委、科技部批复《上海张江综合性国家科学中心建设方案》，张江地区成为国内首个综合性国家科学中心。2017年1月国家发改委和科技部联合批复了《合肥综合性国家科学中心建设方案》。2017年6月，国家发改委、科技部联合批复《北京怀柔综合性国家科学中心建设方案》。同时，各部门、地方加快支持各类创新平台和新型研发机构，如技术创新中心、工程中心、产业研究院、实验室等;二是创新资源配置。2020年《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，使国家科研资源进一步聚焦重点领域、重点项目、重点单位。健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施，研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制，支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立健全应对重大公共事件科研储备和支持体系。改革完善中央财政科技计划形成机制和组织实施机制，更多支持企业承担科研任务，激励企业加大研发投入，提高科技创新绩效;三是创新环境建设。关于科研诚信和科技伦理治理建设，中共中央办公厅和国务院办公厅先后联合印发了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》（2018年5月30日）和《关于加强科技伦理治理的意见》（2022年3月20日）。2021年12月24日，第二次修订的《中华人民共和国科技进步法》通过全国人大常委会表决通过，自2022年1月1日起施行。

（二）中国国家创新体系建设的成就

改革开放40多年来，特别是自2006年《规划纲要》实施以来，中国的科学技术发展取得了巨大的进步，主要表现在：我国科技创新资源持续增加。自2013年开始，中国的研究与发展投入居世界第二位，2018年研究与发展经费为2974.3亿美元，国际科技论文数量居世界第二，共39.8万篇，国内发明专利申请量稳居世界第一位，研发人员总量稳居世界第一位，国家创新能力排名从2012年的世界第20位升至2020年的第14位。科技创新水平加速迈向国际第一方阵，进入了“三跑”并存、领跑并跑日益增多的历史性新阶段。f科技创新领域涌现出一批以蛟龙、天眼、悟空、墨子、慧眼和大飞机为代表的重大成果，载人航天与探月工程取得突破性进展，在移动通信、高铁、核电等重要领域实现了跨越性发展。

国家创新体系建设取得重大进展，我国已形成公共科研机构、研究型大学、创新型企业、新型研发机构等层次分明、形态多样化的创新主体，区域创新体系建设取得重大进展。

1.各创新主体的能力显著提高

企业的创新主体地位得到显著提高，创新要素向企业聚集。2019年，企业研发支出比例占全社会的比例已占到77.4%。企业在国家科技计划项目和科技奖励中所占的比重日益增加。华为等龙头骨干企业在技术研发和应用方面表现突出。

中国科学院通过“知识创新工程”和“率先行动计划”（2013年开始实施），在基础科学和前沿技术、国家重大任务和服务高新技术发展等方面都取得巨大成果，创新能力大幅提升。在“自然指数”2021年排行榜中，中国科学院连续9年排名榜首。高等院校科研能力不断提升，在2018年公布的世界大学学术排名榜（ARWU）上，清华大学、北京大学和浙江大学已跻身世界研究型高校百强。国家实验室建设取得重大的进展，一批新兴新型研发机构和创新平台建设方兴未艾。

2.区域创新体系建设不断取得进展

多样化的区域创新体系正在形成。一是创新成为地方发展的战略目标。《规划纲要》实施以来，全国25个省（自治区、直辖市）根据国家《规划纲要》制定和颁布了自身的中长期或“十一五”科技发展规划纲要，创新成为各地方共识。二是地方科技投入不断加大。2016年地方财政投入4491.4亿元，超过中央财政的3269.3亿元。三是区域创新能力持续提高。21家国家自主创新示范區和169家国家高新区成为区域创新发展的核心载体和重要引擎。近年来，北京怀柔、上海张江、安徽合肥等国家科学中心和科创中心的建设以及粤港澳大湾区区域体系的建设，推动区域创新体系建设进入一个新的发展阶段。

3.政府科技资源的配置取得重大进展

2014年，国家对现有的科技计划（如专项、基金等）进行整合，形成新五类国家科技计划——国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地人才专项，建立公开统一的国家科技管理平台。2021年8月5日，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），对科研经费管理改革提出了一些新的举措。

4.中国国际科技交流发展合作迅速

改革开放以来，中国国际科技交流与合作发展迅速，形成一个全方位、多层次、宽领域的国际科技合作交流体系。国际合作已在中国科学研究占有重要的地位，以中美两国的科研人员合著论文为例，2019年合作发文50330篇，为2000年发文数量（2231篇）的22倍。中国积极参与国际大科学计划，如人类基因组计划（HGP）、国际热核聚变实验堆计划（ITER）、平方公里阵列射电望远镜（SKA）等，牵头实施了大亚湾中微子实验等项目，发起“第三极环境”国际计划（TPE），共同促进国际科学前沿的发展，应对地区性和全球性的挑战。国际交流与合作成为中国科学技术发展和创新体系的重要组成部分。

5.国家创新体系的宏观管理和决策咨询得到进一步加强

2012年，国务院成立国家科技改革和创新体系建设领导小组，负责组织领导科技体制改革和创新体系建设工作，审议相关重大政策措施，统筹协调有关重大问题，总结推广工作经验。2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《国家科技决策咨询制度建设方案》，提出强调建设国家科技决策咨询制度，要把立足点放在支撑国家发展全局、服务党中央重大科技决策需求上，着力做好机制设计。2019年，国家科技咨询委员会成立。2021年11月8日，中共中央政治局会议对国家科技咨询委员会的工作给予肯定，指出：国家科技咨询委员会成立两年来，在国家科技规划制定、新冠肺炎疫情应对、科技人才发展、科技支撑碳达峰碳中和等方面积极为党中央建言献策，为国家重大科技决策提供重要参考。

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出建设高水平科技创新智库。中国科学院、中国工程院、中国科学技术发展战略研究院等科技智库先后入选国家高端智库建设试点单位，为我国相关科技发展决策提供了有力支撑。

但是，中国创新体系建设还存在着一些需要解决的问题，如：政府与市场的关系还没有理顺;各创新主体定位不清、功能重合的现象仍然存在;国家创新体系整体效能不强;企业创新能力有待进一步提高;科研院所事业化改革落后;创新人才培养、使用机制不完善;基础资源配置协调开放不够;激励创新的环境仍需大力完善;等等。

面临新时期科技自立自强的发展要求，中国国家创新建设面临新的要求和挑战，需要进行系统性的变革，迈上一个新的台阶。

二、新时期科技自立自强对国家创新体系建设的要求

一个民族要屹立于世界之林，一个国家要繁荣强盛，为世界文明发展作贡献，必须立足于自己创造和创新的科学技术，作出独创性的发现和发明，掌握自主可控的技术。新时期的科技自立自强与之前的自力更生、自主创新的基本精神既有相承延续性，又有新时期更丰富的内涵。

（一）科技自立自强的含义

考察科学技术自十六七世纪近代科学革命以来发展至今的数百年历程，可以得出如下规律性的认识：第一，科学和技术各有不同的特点、发展途径和传统，彼此之间存在着相互联系和相互作用。从19世纪开始，科学成为技术发展的一个重要来源，产生了所谓以科学为基础的技术，科学与技术的相互联系与相互作用增强。当代科学与技术相互影响、相互支撑和相互融合范围、程度大大增强，成为一个紧密相连的系统。第二，科学技术的重大发展和世界科学中心的转移，与科学、技术和教育的组织与制度的创新密切相关。17世纪英国成为世界科学中心，伴随着皇家学会这样科学团体的诞生;18世纪法国成为科学中心，得益于法国科学院和法国理工学院的建立。19世纪德国成为世界科学研究中心，离不开新型研究大学以及工业实验室的建立;20世纪下半叶美国成为世界科学技术中心，与研究型大学体系、工业实验室和国家实验室体系的发展关系密切。第三，后发、追赶型国家都经历了学习、追赶和自立自强的过程。历史上著名的例子有19世纪下半叶德国、美国对英国的追赶，20世纪七八十年代欧洲国家和日本对美国的追赶，20世纪末期至今中国对美欧发达国家的追赶。历史表明，德、美、日等国家成功的追赶，不是简单地靠模仿领先国家业已使用的技术，而是自行发展出各自的生产和分配的组织形式，即通过创新;在科学上，经过学习、跟随到进入前沿领先。突出的例子是美国：美国的科学从18世纪开始向欧洲学习，19世纪美国年轻人到德国学习最先进的理论和技术，到20世纪初美国在物理学等领域赶上世界前沿，诞生了迈克尔逊、康普顿和密立根等世界级本土科学家，科学开始自立。到二战后，美国科学技术发展强盛，成为世界领先国家，吸引世界各国人才来美学习。第四，科学技术的发展与一个时期社会经济发展以及政治状况存在着密切的互动关系。

从世界科学技术的发展中，特别是后进国家追赶先进国家的历史中，可以归纳出科学技术自立自强的含义。在自立方面表现为：在科学技术发展的主要方面不依赖国外，在科学的主要领域有自己的理论和实验方面的贡献及代表性的科学家，广为国际科学界认可;在科学研究与教育方面形成良性的互动，主要的优秀科技人才可以自己培养，不依赖外国培养;本国的科学研究可以对国内的技术发展和创新提供支撑。在自强方面表现为：掌握自主可控的技术，技术发展与产业发展有机结合，国内的企业在全球市场有更大的立足点，实现国内产业链与全球产业链的结合。科学技术的自立自强要求科学、技術和创新成为一个相互联系和结合的体系，共同支撑国家的发展。

科技自立自强要立足于本国的创造创新，但并不排斥国际交流与合作（图1）。相反，科技的自立自强需要从国际和全球的维度进行衡量。

新时期中国科技自立自强具有历史上其他追赶型国家走向科技自立自强的一般性特点，同时还具有自己的特性：中国是一个转型的发展中大国，科技自立自强需要系统、全方位的转变，从而支撑国家的发展;同时与其他国家走向科技自立自强时所处的时代和国际环境不同，面临更多新的挑战。

（二）科技自立自强是新时期中国科技发展的战略抉择

1.国家高质量发展的需求

我国经济和社会发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段。在新的发展阶段，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，引领高质量发展实践，实现更高水平的内涵型增长，需要加速实现科技自立自强，强化科技创新的高水平供给能力，培育催生新兴产业的增长点，促进产业链和创新链融合发展，切实增强国内大循环的稳健性。积极利用国内国际两个市场、两种资源，增强全球创新要素集聚和创新资源整合能力，为融入国际大循环、提升国际竞争力筑牢科技创新基石。

2.新科技革命和产业变革的机遇和挑战

新一轮科技革命和产业变革以人工智能、大数据、物联网、量子科技、合成生物学等为代表，发展迅速，正在深刻地改变世界和人类生活的面貌。就像历史上发生的历次科技革命一样，谁抓住当今科技革命的机遇，谁就会占据领先和有利的位置。近年来，各主要国家加强在人工智能、量子技术和信息技术等关键领域的部署，力图强化在关键领域的优势。

新科技革命和产业变革带来了广阔的应用前景，带来了创新模式和竞争模式的变化，带来了紧迫的社会和伦理问题，深度参与新一轮科技革命和产业变革中，抓住重大机遇，赢得发展的先机和优势争，需要我国加速科技自立自强，增强创新能力和竞争能力。

3.国际环境和竞争形势变化

当前全球化发展的形势和世界格局正在发生深刻变化，单边主义、保护主义抬头，使经济发展的全球化受到阻碍，新冠肺炎疫情的暴发和反复延宕极大地冲击世界的格局，暴露了全球供应链的风险，地缘政治摩擦凸显了技术依赖的安全风险，这些变化使技术的主权和安全性凸显出来。各主要国家纷纷强化前沿技术领域的自主科技创新能力，抢占大国竞争的科技制高点。2021年3月，欧盟委员会发布《欧盟新工业战略》，提出要增强欧盟的战略自主权，通过关键技术审查、供应链多样化、支持战略产业联盟、成员国联合攻关等多种举措，应对欧盟对域外产业与技术的依赖。英国、法国和德国纷纷发表政策报告，强调在关键技术领域实现技术主权。

科学技术成为大国竞争的焦点。中美从贸易摩擦到高科技领域脱钩，科技竞争加剧。解决技术“卡脖子”问题突出地显现出来，这些问题充分表明，只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。这迫切要求中国科技自立自强，解决“卡脖子”的技术问题。掌握核心技术，既是防范外部风险的需要，也是保障国家安全的需要。

在国际环境复杂多变的环境下，为解决人类面临的全球性问题，如气候变化、传染性疾病、网络安全、生物安全等的重大挑战，需要各国加强合作，加强科学技术的全球治理，维护全球的安全，共创强劲、绿色、健康的全球发展。中国作为一个负责任的大国，要在解决全球性问题挑战和科学技术的全球治理方面作出自己应有的贡献。

在当前竞争与合作并存的国际发展趋势下，中国科学技术需要增强战略自主性、技术安全性以及技术的独创性，不仅是为了增强国家的竞争能力，而且通过自身科学技术方案，能够为促进全球的安全与发展作贡献。

（三）新时期的科技自立自强需要重构和完善国家创新体系

新时期科技自立自强对国家发展提供战略支撑的要求是长期的、全方位的：促进国家高质量发展，提高国家竞争力，为全球安全与发展作贡献，这需要国家创新体系建设发生系统性转变。

在战略指导思想上，要从科技追赶转变为科技自立自强。新中国成立70余年来，科学技术发展采取的战略途径是赶超。从1956年制定的《1956—1967年科学技术发展远景规划》所采取的“重点发展，迎头赶上”方针，到2006年《规划纲要》所体现的全面追赶、重点跨越思想布局的实施，中国的科技赶超战略成功地从“跟跑”“并行”为主，发展到在某些领域进入“领跑”，更多领域进入“并跑”。但是，赶超战略的成功是以落后较多、赶超目标比较明确，或在开放的全球化环境下为条件的。在今天某些国家对中国封锁和脱钩的大环境下，单纯的赶超战略已经不再适用。在一些重要领域的技术和产品研发中，中国需要以自己的思路完成从基础研究到关键技术和产品开发的全过程，或者通过催生颠覆性技术来实现。中国的创新战略需要从关注外在比较关系的赶超思路，转变为锻造创新的根基和激发创新内在的动力上来。

从创新体系建设上看，需要从分散化向系统性思维转变。中国创新体系建设采取的主要方式是各部门分头建设，短期化、分散化现象比较严重，各创新主体之间缺乏足够的联系和合作，无法实现产学研深度融合，严重制约创新能力的提高和创新整体效能的发挥。这种状况必须下大力气进行改变。

三、面向高水平科技自立自强的国家创新体系框架

国家创新体系是一个系统性的整体，通过各创新主体的角色行为和相互关系，实现科学、技术与创新之间有机联系和相互促进，促进新技术的产生和应用，支撑国家的经济和社会发展。面向高水平科技自立自强的国家创新体系，应以中国的发展目标和国情为出发点，遵循科学技术和创新的规律布局，借鉴国际上的相关经验，促进国家创新体系各部分有效运行，以实现高水平的科技自立自强。

（一）面向科技自立自强国家创新体系的特点

1.与中国作为发展中大国的特点相适应

中国是一个跃升的发展中国家，创新体系需要在知识、人才、基础设施等多个方面保持坚实的基础，为提高创新能力和促进发展提供雄厚、宽广的基础;同时，中国各地区差异性很大，创新体系的建设要兼顾不同区域的特点，保持创新的多样性。

2.与中国社会主义市场经济建设的基本要求相符

中国社会主义市场经济建设的基本原则是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。因此，国家创新体系应是政府主导的自上而下与市场化机制激发的自下而上相结合的创新体系。

3.与科学技术创新的规律相符

要保持科学、技术和创新各类活动遵循自己不同的活动规律，加强彼此之间的联系和相互作用。保持创新体系的多样性和开放性，确保技术的来源和发展的多样性。

（二）面向科技自立自强的国家创新体系构成

根据我国建设科技自立自强国家创新体系的要求，借鉴美国国家创新战略的三个层面n，本文把面向科技自立自强的国家创新体系构成主要分为三个层面：

1.创新的基础：知识、人才和基础设施

国家创新的基础包括：基础研究、科学教育与科技人才、科学和数字基础设施等。

基础研究是国家创新体系的知识基础，基础研究的突破常常带来重大的技术创新，对企业技术进步有直接的贡献，是培养高技能大学生的有效途径。基础研究的社会回报巨大，这是因为基础研究的成果可以在科学家以及工程师和技术人员中广泛扩散，在不同的机构之间扩散，对整个社会利用新的科学知识作出贡献，在许多领域带来额外的发明和应用，从而推动社会和经济的发展。

科技人才是国家创新体系建设的核心要素。现代科技发展和应用需要大批具有深厚专业知识和技能的人才。自主培养高素质科技人才，是科技自立自强的一个核心任务，也是一个极大的挑战。需要从战略上谋划和加强科学教育与人才培养的制度建设，优化青年科研人才成长的制度环境。

科学和数字基础设施是创新体系的物质基础。科学的基础设施包括科学研究所需的工具、机器、计算机网络、仪器仪表和实验材料等，是科学事业自主发展不可或缺的基础。数字化基础设施指诸如新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等新型数字技术构成的新型基础设施，拓展和提高了传统的科学基础设施。

2.基于市场机制的创新：技术、产品的创新以及相关环境

以市场为导向，以满足用户需求为根本，是促进新技术、新产品产生和应用的根本机制。市场机制促进企业家和其他创新者响应市场信号，自发地开展创新活动。要保证市场机制充分发挥作用，需要建设良好的制度环境，严格的知识产权保护制度，以及政府实施激励政策（如税费减免），加速企业创新。

3.国家优先领域任务实施和关键技术突破

国家优先领域和关键技术指支撑国家经济、社会发展、国家安全的重要科技领域、关键技术、前沿技术和重大科技工程等，如清洁能源领域、芯片技术、量子科技、脑科学技术、人工智能技术、大科学工程与装置等。国家优先领域的任务实施和关键技术突破，需要国家规划和投入，组织全国的优势科技力量和科技资源来完成。

（三）面向高水平科技自立自强的国家创新体系：科学基础、市场机制与国家任务的有效互动

创新体系的基础层面为科技自立的基础，基于市场的技术创新和产业发展为科技自强的基础，国家优先领域实施和关键技术突破是科技自立自强的体现，三个层面有效相互联系和相互作用带来的就是高水平的科技自立自强：一方面，基础研究、科学教育和科技人才，为基于市场的创新提供知识和人才，两者共同为国家优先领域任务和关键技术攻关提供知识、技术、人才和组织的支撑;另一方面，国家优先领域任务和关键技术攻关的需求，为基础研究、科学教育、人才培养和技术创新提出需求（图2）。

四、建设面向高水平科技自立自强的国家创新体系

建设面向高水平科技自立自强的国家创新体系是一个长期的战略行为，需要明确目标，整体推进。

（一）目标与原则

1.目标

面向高水平科技自立自强国家创新体系的建设，应以支持国家高质量发展、提高国家竞争力以及促进全球安全和发展为目标。

2.原则

正确处理政府与市场的关系。政府要发挥公共物品的提供者和宏观管理者的作用，聚焦战略性科技领域的指导和引导，建设促进科技创新健康发展的规则和环境;完善市场配置资源的决定作用，激发市场主体的创新活力。既要避免政府缺位，又要防止政府越位，对科技的具体活动超越职责，干预过多。

正确处理政策措施与制度建设之间的关系。创新体系建设不仅需要用政策手段解决一些重要的紧迫问题，而且需要通过制度建设提供基础的、长远的条件和制度性的保障。两者有各自的功能，不可互相替代。

正确处理部分与整体的关系。创新体系的重点主体建设具有特定的重要性，但需要与其他创新主体协调发展，这有利于带动创新体系的整体建设。

（二）以科技自立自强明确创新体系主体的定位和功能

从科技自立自强的三个层面看国家创新体系主体的定位和功能如下：

1.创新基础层面

大学和国家科研机构是开展基础研究、促进原始创新的主体，大学侧重自由探索的基础研究，国家科研机构侧重使命导向的基础研究，两者应该形成互补。要重视大学在高素质科技人才教育培养中的核心作用，促进科学研究与教育的有机结合。

2.基于市场层面的创新

企业是技术创新的主体，企业的技术创新是科学技术与经济结合的中心，是产业创新体系的核心。必须强调企业创新主体的重要性，大力加强企业创新主体地位，增强企业的内在创新动力。自下而上的创新是自上而下创新的基础，企业的创新活动是实施国家优先领域任务和突破关键技术的重要基础。

3.国家优先领域和关键技术层面

国家优先领域和关键技术的突破，需要发挥国家实验室、国家科研机构、研究型大学和领军企业作为战略科技力量的作用;需要探索构建新型举国体制，以政府与市场相结合的方式把各类创新主体有机组织起来。

（三）强化战略科技力量探索构建新型举国体制

1.强化国家战略科技力量的途径

国家战略科技力量是以实现国家目标和国家任务为目的而部署和组织的科技力量，由在国家安全、经济和社会发展以及国际竞争等关键领域起决定性作用的科技队伍和组织构成。q强化战略科技力量有三种主要途径：一是支持位于战略性科技领域、前沿科技领域及相关的基础科学领域长期开展研究的国家科研机构和国家实验室;二是支持研究型大学中具有学科或技术优势的团队开展具有明确战略导向的研究，以及以特殊政策允许科技领军企业承担国家战略和安全科技领域的重大任务;三是国家通过重大任务和关键技术攻关联合有独特学科优势和技术实力的大学和企业。

强化战略科技力量可以带动国家创新体系的整体建设，同时国家创新体系整体运行情况和创新环境，又会推动国家战略科技力量的建设。

2.探索构建新型科技举国体制

探索构建新型科技举国体制，首先要明确哪些目标可以是靠举国体制完成的，哪些不需要以举国体制完成。因此，要凝练有限目标，使本领域国家的优势力量集中或协调，聚焦重大科学问题和重大任务。把政府指导组织与市场机制充分结合起来。创新合作形式，使国家各方面力量为了一个共同目标，开展协同与合作。

（四）加强交流合作，促进开放创新

1.加强交流合作提高创新体系的效能

促进创新主体各不同部分的交流与互动，促进创新体系发挥自身潜能。加强学科交叉融合，促进原创性成果;改进和完善重大专项的组织模式，攻克关键技术;创新合作模式，促进企业、高校和科研院所等产学研主体的深度融合。

2.加强国际交流合作促进开放创新

在气候变化、能源、环境和传染疾病防治等全球性问题方面，积极参与全球科技治理，提出中国的解决方案，作出中国的贡献。围绕全球性和区域性问题，发起大科学计划和国际科技组织。

保持和扩展共同的基础，推动中美在共同关心的问题上，如科研诚信、知识产权、开放科学、数据管理等，以及在基础科学和全球性问题方面的合作，加强与欧洲国家的合作。大力推进“一带一路”倡议，完善共建规则制度，健全科技合作机制。

以我国大科学设施、国家科学中心和国际科技合作基地为基础，建设良好的科研和创新环境，吸引世界相关领域的优秀科学家来华开展合作研究。鼓励各研究与创新主体搭建合作平台，共建合作研发机构。

（五）建设创新体系有效运行的多层次环境

面向高水平科技自立自强的国家创新体系有效运行，依赖于多层次环境支撑系统，主要包括：

1.有利于要素自由流动的创新政策环境

要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约。重塑产业政策，减少针对特定产业部门和企业的纵向产业政策，多用更有利于完善要素市场、营商环境和市场竞争的横向产业政策;向民营企业投资开放更多行业，促进竞争;进一步深化国有企业改革，实现各种所有制企业平等使用生产要素、公平参与市场竞争以及同等受到法律保护。

2.有利于促进引领型发展的创新创业环境

建立完善的社会主义市场经济体制，矫正过度的竞争和不合理的垄断，形成有利于创新的市场竞争环境，激发企业创新的内在动力。主要采取两方面措施：第一，构建必要的技术标准、知识产权等法律法规体系，通过严格的执法，保护高质量、有实质创新的新产品和技术;第二，通过多样化的科技政策组合促进创新创业活动，保持创新的多样性。

3.有利于积聚创新资源的区域创新生态系统

聚集区域创新资源和要素，支持有条件的区域，依托大科学装置，吸引和集聚世界一流的研究机构和科学家，以全球视野、国际标准建设综合性国家科学中心。在科教资源比较丰富、产业门类相对齐全、经济发展较为发达的区域体系，加快构建强大的复合生态系统。一方面，建设新型研发机构和功能型平台，打造宽广的创新平台;另一方面，以城市功能重塑创新生态，在城市规划中重视并预留创新空间，特别是大学、研究机构周边区域，促进创新功能、产业功能和社区功能的有机结合。

4.有利于人才涌现和激發创造性的环境

第一，明确人才培养机构职能，改变大学中重研究轻教育的倾向，树立大学教育为本的理念，加强大学的人才培养和教育功能。明确国家科研机构的使命导向，加强稳定支持的力度，加强大团队作战和重大技术攻关的能力，在持续稳定的有组织的科研中培养人才，建设队伍。第二，推进科技人才评价制度的改革，使科研人员摆脱短期、实用主义的考核，促进产生产出高质量的科技成果。第三，建设鼓励创新、宽容失败的科学文化环境。第四，改革科研事业单位薪酬制度，健全技能人才的激励机制。第五、加强科研诚信政策环境建设，大力开展科研诚信教育，建立科学研究和新技术发展的伦理准则及科技伦理审查制度。

（六）促进国家创新体系的管理向治理转变

通过战略规划，创造长期的远景目标和政策，促进更多的相关角色参与创新体系的战略方向、优先领域、资源分配和重大计划与项目的制定。

一是明确价值导向。强调科学技术和创新的宗旨是为人的福祉和社会发展服务。

二是加强协调。加强政府各个层面相关政策的协调，特别在国家宏观政策层面负责科技、经济、社会发展和教育部门之间有关科技与经济、社会发展和教育政策之间的协调，建立适当的跨部门协调机制。

三是支撑科学决策。完善国家科技决策咨询委员会的功能，充分发挥中国科学院、中国工程院的国家科技智库功能，充分发挥各类科学社团的科技咨询作用，加强各类科技智库的建设。重大科技决策的出台应该听取更广泛领域科学家及相关角色的意见。

四是扩大参与。促进科学家、企业家更深程度参与国家创新体系的国家科技政策的制定，促进企业界参与前沿和重大研发计划的制定和实施，鼓励公众参与国家科技政策的讨论与制定。

五是从自上而下的管理向多种治理方式，如多方利益协商机制转变。

六是扩大科研机构和大学科研相关自主权。政府与科研机构、高校应明确政事关系，赋予科研机构和大学更多的科研相关自主性。

作者简介 樊春良，中国科学院科技战略咨询研究院研究员、博士生导师