如何学好用好框架协议办法

张泽明

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》已以财政部令第110号的形式下发，并于3月1日起施行。相较于征求意见稿，正式下发的财政部110号令体例变化较大，表述更加紧凑严密。深刻理解好这部规章的内涵，学好用好财政部110号令，是今后一个时期政府采购同仁的当务之急。

学习领会财政部110号令的三个切入点

财政部110号令的出台彰显了财政部门对规范小额零星采购的决心与力度

财政部110号令是一部部门规章，法律层级仅次于法律和行政法规，高于一般性规范性文件。将其与之前的征求意见稿名称进行比对不难发现，由《政府采购框架协议管理办法》改为《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》，不仅意味着财政部已将框架协议采购创设为继公开招标、邀请招标、竞争性谈判（磋商）、询价采购、单一来源采购之外的第七种采购方式，也意味着对部分属于现行《政府采购法》调整范围的小额零星采购有了层级较高的规范性办法。

一方面，财政部110号令与规范公开招标方式的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、规范非招标方式的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）处于同一法律位阶，进一步巩固并规范了具有融合公开招标与非招标方式特点、进行两阶段采购的框架协议采购方式的法律地位。另一方面，财政部110号令传递出的一个重要监管信息，就是将年度采购预算高于政府采购限额标准、但具有多频次采购且单次采购预算低于限额特点的小额零星采购正式纳入规章规制的范畴内。可以说，财政部110号令的出台，不仅是财政部门对《深化政府采购制度改革方案》要求规范小额零星采购活动的细化落实，也是对政府采购领域监管薄弱环节的巩固完善，是进一步健全政府采购法律体系的重要举措。

鉴于《政府采购法》修订征求意见稿不再区分政府采购限额的概念，将所有小额零星采购全部纳入法律调整范围，在修订后的《政府采购法》正式颁布施行之前，以规章层级出台规范小额零星采购的暂行办法，表明全面规范小额零星采购应是合理的政策预期。财政部110号令的出台，也会对其他领域小额零星采购的规范以及国有企业采购、军事采购产生示范效应。

财政部110号令在适用范围上既有普适性，又能够较为精准地解决实践层面的矛盾和问题

规范框架协议采购的主要目的，是解决协议采购、定点采购等实践中出现的一些有违政府采购立法原则的问题。将框架协议采购认定为一种全新的采购方式而不是一种采购模式，理想状况下就应当使这种采购方式既有普适性又不乏解决现实主要矛盾的精准性。财政部110号令较好地实现了这个目的，通过具体法条让立法原则“生根发芽”。

如，财政部110号令第三条对框架协议采购方式适用的条款中，在精准地将小额零星采购（含集采目录内项目和集采目录外年度预算超采购限额的项目）与定点采购纳入适用范围外，还有限度地放开了框架协议采购的其他适用项目。具体来说，就是明确为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的，可适用框架协议采购方式。这样不仅定点采购可以采用框架协议，其他符合要求的服务类采购项目也可以采用这种采购方式。这也是让框架协议采购以一种独立的采购方式“生存”下去的有效手段。

财政部110号令的出台增强了政府采购新理念在部门规章层级的普及度

其一是全生命周期理念。财政部110号令第二十四条规定，征集文件有要求的，供应商应同时对产品的选配件、耗材进行报价；对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备，供应商应对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，评审时考虑耗材成本修正响应报价或质量评分。这从全生命周期的角度，有力制约了某些供应商“低价入围、高价售后”的惯用“打法”，使他们改弦更张、不钻制度空子，更好地从货物服务全生命周期乃至完整供应链角度，考虑自己的成本与报价策略，推动市场良性竞争。

其二是先明确需求再采购的理念。财政部110号令第十一条规定，负责采购的单位应确立框架协议采购需求，在框架协议有效期内需求不得变动。需求调查作为框架协议采购方式的“标配”，在执行方式上保持与《政府采购需求管理办法》的一致，需求调查时具有代表性的采购人、供应商调查对象一般各不少于3个。

同时，财政部110号令对供应商如何有效供给需求也作出了强调说明。比如第二十四条规定，供应商提供的货物不能是“政府采购专供”，应在市面上有销售。这样将有效抑制供应商以“专供”之名行“漫天要价”之实，同时便于采购人编制需求、拟定预算与竞争比价。

其三是竞争择优的理念。财政部110号令第六条规定，框架协议采购遵循竞争择优、讲求绩效的原则，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法。第十六条要求集采机构和主管预算单位应对框架协议采购第二阶段的最高限价和需求标准执行情况进行管理。基于以上规定义务，再辅以框架协议采购两阶段采购的具体程序要求，将有力破除协议采购价格虚高、二次竞价采购人与供应商动力不足等“顽疾”。

其四是信息充分公开理念。财政部110号令以多个条款，保障信息公开，倒逼各方规范操作。例如，框架协议应确定第二阶段成交供应商的方式；以二次竞价或者顺序轮候方式确定成交供应商的，征集人应当在确定成交供应商后2个工作日内逐笔发布成交结果公告；征集人应当在框架协议有效期满后10个工作日内发布成交结果汇总公告；征集人应当在框架协议签订后3个工作日内通过电子化采购系统将入围信息告知适用封闭式框架协议的所有采购人或者服务对象，征集人应当确保征集文件和入围信息在整个开放式框架协议有效期内随时可供公众查阅；建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价，并将用户反馈和评价情况向采购人和服务对象公开，作为第二阶段直接选定成交供应商的参考等。

其五是推动电子化采购的理念。财政部110号令规定框架协议采购应当实行电子化采购，这是基于目前协议采购、电子卖场等信息系统建设已经具备基础，未来仍需通过电子化采购系统提高采购质效的要求而设定的。

使用框架协议采购方式应注意的要点

初次使用框架协议采购方式，可把握如下关键点：

一是以往的协议采购和法律、评估、会计、审计等定点采购，以及使用者可自主选择购买方式的政府购买服务项目，可采用框架协议采购方式。

二是封闭式框架协议采购是主要方式，遵循两阶段采购。第一阶段通过公开招标以不低于20%的淘汰率确定入围供应商并明确价格高低或质量排名，一般情况下第一阶段使用价格优先法确定入围供应商。第二阶段主要通过直接选定方式确定供应商，也可以使用二次竞价和顺序轮候等方式。

三是开放式框架协议采购适用于有限竞争状态下，供应商较少的情况；或者适用于能够确定统一付费标准，因地域等服务便利性要求，可以由使用者自由选择供应商的情况。第二阶段成交供应商由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定。

四是征集公告和征集文件中应确定最高限制单价。开放式框架协议，负责采购的单位需在第一阶段与供应商协商确定最高限价。

需要强调的是，框架协议采购只适用于货物与服务采购，且在有效期上有特别规定。货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。

此外，由于框架协议采购必须使用电子化采购，这对各地的电子化系统也提出了较高要求，采购人、代理机构、公共资源交易服务平台、电子化政府采购系统提供商等需要多方配合，形成合力，确保系统能够满足框架协议采购运行的必要条件。

财政部110号令将开启新一轮框架协议采购研究

财政部110号令以问题为导向，程序设定简洁明了，可操作性较强。自2022年年初以来，业界对该规章的关注热度不减，必将促进相关行业研究及后续其他问题的研究。笔者在此简要列举几点，以供参考。

一是需从立法本意理解执行相关规定。例如，财政部110号令第三十条要求征集人应当在框架协议签订后3个工作日内，通过电子化采购系统将入围信息“告知”适用封闭式框架协议的所有采购人或者服务对象。那么，“电子化告知”究竟应该如何操作呢？在协议采购与定点采购中，一般而言，采购人和服务对象是特定的主体，且有电子化系统的账号，入围信息既可以送达相关账号，也可以通过公告告知相关主体。

但是，如果政府购买服务类项目使用了框架协议采购方式，那么服务对象很可能就是数量众多的普通百姓，“告知”程序显然不可能做到通知每个人。结合立法本意，笔者以为，此处的告知应适用于法律上“通知”乃至“送达”概念，即可以适用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等方式。由于框架协议采购必须使用电子化系统，有条件的可以采用短信通知、系统电文通知等方式，简便起见，也可采取电子化采购平台公开发布信息公告送达的方式。

二是信赖保护的法律原则如何适用。信赖保护是大陆法系国家行政法中一项重要的原则，指政府对自己做出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常，可以让行政相对人信赖政府的行为稳定有效。财政部110号令第三十七条允许采购人补充入围框架供应商，即采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商报价以下的，可以将合同授予非入围供应商，目的是以“鲶鱼效应”激活已入围供应商的降价活力。这一创新值得肯定，政府采购合同目前适用《民法典》，其实并不一定适用信赖保护原则。但是入围供应商一般已在框架协议采购第一阶段明确了价格，如果不能保证其价格合同的基本稳定，是否会减损已入围供应商的合法权益？相关问题值得进一步研究。

三是法律责任的适用仍可探索。财政部110号令删除了征求意见稿中“不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款”等表述，对大部分违规行为，采取了依照《政府采购法》等有关法律、行政法规处理的表述，原因是行政处罚只能由法律、行政法规、规章设定，部门规章可以在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。不过，关于框架协议采购中的一些违规行为尤其是电子化采购中的违规行为，还需要不断总结完善判定标准及处罚方式，及时制发配套的细化文件指导实践。

四是框架协议采购方式的程序革新。目前，框架协议采购的第一阶段只能采取公开招标方式，未来时机成熟，是否可以采取竞争性谈判（措施）等方式，进一步加大采购时效，缩短采购周期？这些也还要在实践中继续探索。

（作者单位：大连海关）

（责编：彭淑荣）