地方政府融资平台监管政策演化及平台转型思考

倪旻澍 杨玥

摘要：自2014年起，我国要求融资平台剥离政府融资职能，然而受限于平台巨额存量债务与政府变相兜底承诺，隐性债务风险仍逐年累积，融资平台市场化转型实质性成果甚微。进入“十四五”阶段，聚焦新领域，规划新布局，各部门相继出台一系列新文件，旨在引导平台进一步规范化管理，落实转型目标。通过梳理融资平台监管有关政策文件，将政策演化分为3轮，在“宽松—紧缩”周期中强调遏制隐性债务与市场化转型2条主线任务，并基于此提出相关政策意见。

关键词：地方政府融资平台;隐性债务;市场化转型

0 引言

由地方政府通过划拨土地、财政拨款、注入股权等方式发起设立的融资平台是我国特定经济体制及财政分权背景下的产物。在经历了萌芽及扩张阶段后，地方政府融资平台于2008年后达到发展高峰，但随之带来债务规模急剧扩张问题，埋下大量债务风险隐患。

2014年后，各地以“疏堵结合”为原则，要求将融资平台债务与政府债务分离。新《预算法》更进一步明确了地方政府合法融资的渠道，融资平台新增债务将不再属于政府债务。然而，从相关统计数据来看，地方政府融资平台及所发行城投债规模在2015—2018年呈不降反升趋势，业已成为隐性债务的最大主体，平台转型发展之路坎坷。

进入“十四五”新时期，“抓实隐性债务化解”工作继续稳步推进。2021年，多部门先后出台相关政策，再次加强对地方融资平台的监管力度。

1 文献综述

由Hana Polackova Brixi[1]于1998年首创的财政风险矩阵从显性、隐性，直接、或有2个维度对政府所面临的财政风险进行了分类，从而能够更全面、清晰地认识财政风险。国内学者从我国地方政府债务运作具体实践出发，对隐性债务的界定[2]、成因[3]及风险管理[4-6]进行较深入的探讨。地方政府隐性债务指各地方政府需要承担但并未纳入预算管理，由地方政府直接或间接承诺通过财政资金偿还的债务，以及通过违法违规担保性融资所形成的债务，具有规模庞大、形式隐蔽的特点[7]。隐性债务监管困难，使其更易与财政、金融体系中固有风险形成交叉传导，从而诱发系统性风险。

地方政府融资平台自诞生就与地方债务有着天然的联系，是我国特定经济发展阶段、央地财政博弈背景下的必然产物[8]。不可否认，城投平台在推动城镇化建设、区域经济发展过程中扮演着重要角色，但由于财政预算体制不合理[9]、对政府土地出让收入高度依赖[10]、地方官员晋升考核机制促使大规模举债[11]等，城投平台蕴含的债务风险激增。

地方政府融资平台的不规范发展，使其演变为地方政府隐性债务最大的积聚之地，已经严重威胁财政金融体系稳定。刘骅和卢亚娟[12]利用客观赋权评价方法对融资平台在市场化转型过程中的债务风险进行测算评估，认为应当加强对其信贷监管力度。毛捷和徐军伟[13]指出，由于融资平台公司自身属性复杂，其市场化转型过程中必将面临诸多困难，并提出了“分步分类、渐进协同”的转型路径。

2 融资平台监管政策演化路径

地方政府融资平台发展历程共可分为萌芽创建、扩张发展、规范发展及转型发展4个阶段[14]。2008年中央下达“四万亿”经济刺激计划，财政政策、货币政策全面宽松，为融资平台爆发式增长提供了条件。自此，融资平台成为地方政府债务扩张的重要主体之一。2009年后，一系列规范地方政府融资平台政策文件相继出台，对其发展具有直接影响。政策往往是一个历史发展阶段国内外宏观经济运行状况、财政金融体系等多方面因素的综合反映，其演化过程背后能够体现融资平台在特定宏观背景下的发展脉络。

本文基于隐性债务治理视角，对2009年至今多部门有关融资平台的监管重点政策文件进行梳理，以完成1次“宽松—紧缩”为1个周期将其分为3轮。

2.1 第一轮“宽松—紧缩”周期：2009—2014年

2009年整体政策方向依旧延续2008年的宽松态势。中国人民银行及银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），进一步支持有条件的地方政府依法合规设立融资平台吸引投资，并通过各类融资工具拓宽政府融资渠道。在平台发行的各类融资工具中，以城投债为典型代表，据统计其2009年发行量约为2008年的3.5倍。

债务体量膨胀及所蕴含的大量风险随即引发了各方关注。自2010年起，地方政府融资平台迎来第一轮紧缩监管，并于2014年到达顶峰。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）标志着对融资平台正式监管的开启。该文件要求各级政府及时开展对平台债务的清理工作，妥善安排后续融资，加强信贷管理，严禁违规担保承诺行为。2016年11月发布的《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）在担保行为、筹集资金用途、信息披露等方面提出更为具体的要求。

针对紧缩期间部分地方政府出现违法违规举债抬头趋势，2012年12月财政部等四部委要求融资平台在注资、融资过程中必须严格执行《土地管理法》，进行平台资金的融通管理。

2010—2013年的小幅政策收紧效果并不显著，出于对债务风险的担忧，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确平台剥离政府融资职能，意味着应当重新审视融资平台于地方政府之间的关系，不得假借平台名义新增债务，各地需对平台公司存量项目甄别清理。

第一轮“宽松—紧缩”周期时间轴见图1。

2.2 第二轮“宽松—紧缩”周期：2015—2018年上半年

2015年，伴随着新《预算法》正式实行，地方政府债务置换工作也正紧锣密鼓展开。经济下行压力持续、存量债务置换需求迫切、化“隐”为“显”目标明确。在此背景下，融资平台监管政策也经历了2015—2016年上半年的相对宽松时期。以《关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题的意见》（国办发〔2015〕40号）及《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金〔2015〕3127）为代表，鼓励以多种方式支持融资品台存量项目的后续融资，并降低主体资产负债率要求。

进入2016年下半年后，稳增长压力逐步减小，中央重新强调“去杠杆，防风险”重要性，相关监管政策开始第二轮趋紧。通过《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）与《地方政府性债务风险处置指南》（财预〔2016〕152号）重申“中央不救助原则”，建立债务风险应急处理机制，引导平台公司向市场化运营国有公司转型，并严肃违法违规举债责任追查机制。与此同时，进一步要求引入外部监管，形成跨部门、内外部监管合力。

2017年7月，全国金融工作会议及中央政治局会议相继召开，确定了“遏制隐性债务增量”的总基调，地方债务进入全面深化监管阶段。银行保险机构及国有金融企业参与融资平台投资行为将坚持“穿透原则”对融资平台进行审核，推动融资进一步规范化、市场化。

第二轮“宽松—紧缩”周期时间轴见图2。

2.3 第三轮“宽松—紧缩”周期：2018年下半年至今

伴随中美贸易摩擦逐步升级，叠加经济下行压力持续增大，以基建支撑发展的重要性凸显，稳基建、补短板成为重点任务。在宏观政策支持基建大力发展背景下，2018年下半年，我国对于平台监管进入第三轮相对宽松阶段。一方面，银保监会《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》（银保监办发〔2018〕76号）及国务院《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）指出，各金融机构应当积极配合地方政府建设基础设施，对平台合理融资需求予以满足，避免项目因资金短缺而陷入烂尾困境，并支持转型中的融资平台依法合规承接地方政府公益性建设;另一方面，国务院《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函〔2019〕40号）指出，允许金融机构在不新增隐性债务前提下对平台存量债务展开借新还旧及展期工作。

2020年，受新冠肺炎疫情影响，全年经济增速总体放缓，地方政府整体债务率显著攀升，其中城投债全年发行量为历史上发行和净融资最高的年份。尽管在经济提振与推动城市化建设双重任务之下，本阶段仍延续对融资平台监管宽松环境，但遏制新增隐性债务、防范化解债务风险的主体基调并未改变。一方面，随着复工复产陆续展开，经济形势重新回暖，政策收紧趋势愈加明显;另一方面，资本市场上债券暴雷事件频发，城投债违约风险攀升，至2021年正式迎来融资平台监管“最严”时期。

2021年4月，国务院将“防范化解隐性债务风险”提升至政治纪律与政治规矩高度，要求完善常态化监管机制，对不符合规范要求、违规进行政府融资的平台进行清理。与此同时，由于“红黄绿”政策的限制，发债空间进一步缩小。随后银保监会再次重申平台债务与政府债务分离原则，要求银行及保险机构不得为其新提供流动资金贷款或者流动资金贷款性质的融资，以严监管实现对隐性债务的常态化风险管理。

第三轮“宽松—紧缩”周期时间轴见图3。

通过梳理发现，每一轮政策周期受国家宏观经济发展影响较为明显，监管严格程度呈螺旋式上升趋势，这其中有2条贯穿始终的主线：其一是治理地方政府债务，对于新《预算法》实施后融资平台产生的隐性债务遵循“化存量、控增量”思路，多措并举，明晰融资合法来源，强化资金管理，切断债务风险来源;其二是推进融资平台市场化转型，2014年中央要求进行政府融资的平台剥离政府融资职能，正式开启其市场化转型，然而受平台自身性质、历史债务负担沉重等因素影响，不转型、假转型现象屡见不鲜。针对这些问题，近年来监管政策逐步收紧，2021年新一轮政策紧缩周期或将成为倒逼平台转型的最后“通牒”。政策演化过程中，2条主线也越来越清晰，推动平台实质性转型，落实隐性债务治理势在必行。

3 融资平台转型政策建议

地方政府融资平台相较于一般国有企业，始终无法彻底与政府划清职能，且多投资于建设周期长、回报机制单一的项目，收益往往很难达到偿债需求。长期以来，平台依赖政府土地出让收入已是不争之实，但2021年后，将土地出让金划转税务部门使这种途径成为历史。平台债务化解难、转型难业已成为各方讨论的重点。本文基于平台自身角度，从转变职能、因地制宜、优化管理3个方面提出政策建议。

3.1 重塑理念，转变职能

在转型过程中，融资平台应当首先明晰自身定义，以国发〔2014〕43号文为基础，划分地方政府与平台公司主体责任，坚持全流程市场化运作。

一是依法依规，重塑理念。厘清融资平台与政府义务边界，打破地方政府刚性兑付预期，使融资平台能够以市场化法人的身份与政府建立契约，牢牢守住不新增隐性债务的原则，向独立运作个体转变。融资平台应积极寻求机遇，参与专项债项目、PPP项目及公募REITs试点。依靠自身在基础设施建设等方面的经验与优势，一方面能够在项目建设过程盘活资金，另一方面也为平台自身树立良好形象。

二是审时度势，转变职能。融资平台迎合“十四五”规划需要，将项目投向乡村振兴与绿色金融领域，促使外部收益性向内部收益型转化，成为推进乡村现代化、城市高质量发展的成熟投资运营机构。从过去只管“找钱还钱”，到真正有效整合利用资源禀赋优势，平台公司亟待完成职能转变，以可持续、共发展为目标，破解转型难困境。

3.2 因地制宜，积极探索

在转型过程中，应当依据各地方实际分类推进，循序渐进，切忌一味追求速度，搞“一刀切”。目前已有不少融资平台进行市场化转型的积极探索，形成了较成功的转型道路。

一是向投资类企业转型。这种方式以合肥建投为代表，通过成立控股集团或者设立产业基金，发挥融资平台的引领作用，参与新型产业投资。一方面，能够进一步“反哺”城市建设，发挥人才红利作用，提振新经济发展;另一方面，能为平台创造实质性经营现金流，为其转型提供资金支持，形成良性循环。但其局限性也十分明显：第一，对地区经济发展水平有较高要求，能够托底高新技术产业落地孵化，直至形成完整成熟的产业链条;第二，融资平台自身资金实力、投资能力、风险控制能力也是重要考量因素，一些原本负债较高的中小型平台实力较弱，无力支撑转型。

二是逐步向公用事业倾斜。该种模式更有利于发挥融资平台的天然优势，助力市场化转型。以上海城投为例，其在所属区域的公共服务领域具有一定垄断性，能够依靠成熟的产业链发挥规模经济效应，获得稳定收入。相较于一般企业，融资平台更容易获得政府支持，整合区域资源或利用已有合规项目经营公用事业，但也应关注2个前提：一是经营建设能力能够与地方政府财力相匹配;二是防止平台借补贴之名等再新增隐性债务。

除此之外，向商业产业类、建筑使用类、园区类等方向转型也是可行之策。各融资平台在选择时充分结合当地区自然、金融资源优势，走多元化发展之路。

3.3 优化管理，防控风险

完成融资平台市场化转型同样离不开企业自身制度改革与优化管理。

第一，完善公司治理结构。参照现代企业管理制度，完善治理框架，明确各职能部门责任分工，禁止地方政府有关工作人员直接参与平台公司运营或与平台高层管理人员私下勾稽，有效避免平台公司借用人事关系为政府兜底平台债务提供方便。设立独立的内部监督机构，与外部审计、财政监督等形成长效协同监察机制，确保平台公司在融资、运营等环节依照市场化原则规范运行。

第二，强化风险预警与风险管理。一方面，构建融资平台内部风险预警指标体系，重点关注平台短期偿债能力、债务结构，以及平台所属地区财政情况等影响因素，并设立风险预警“红线”，防控潜在风险点;另一方面，积极主动进行风险管理，选择合适的风险管理工具并建立应急机制。

第三，建立信息披露机制。融资平台依照有关部门要求，定期对外公开债务规模、项目融资运营状况、政府补贴金额等信息。适应当前财政金融协同监管体系，搭建线上和线下信息共享平台，提高披露自主性与公开信息真实性、有效性。

4 结语

纵观融资平台发展及监管政策演化过程，其转型始终受经济发展与风险规避双重治理逻辑的支配。进入“十四五”新时期，一方面是地方财政仍不断承压，债务结构亟待调整;另一方面是落实维护金融稳定的需要，重新审视融资平台属性，推动平台实质性市场化转型势在必行。

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收稿日期：2022-01-09

作者简介：

倪旻澍，女，1997年生，硕士研究生在读，主要研究方向：金融审计与风险治理。

杨玥，女，1999年生，硕士研究生在读，主要研究方向：金融审计与风险治理。