市域社会治理法治化的实践探索与路径优化

摘 要：市域社会治理法治化是以法治思想为指导，以法治手段为依托，以法治思维考察市域社会治理问题，是依法治市的集中体现。市域社会治理法治化的实践探索，既有以绿色发展引领、科技手段运用和“枫桥经验”相结合的可鉴举措，也有法治思维缺失、法治能力不足和治理格局不调的影响因素。市域社会治理法治化的路径优化应当秉承以人民为中心的原则，从发挥立法权优势，完善法律规范体系、健全行政执行体系，规范行政执法行为、将非诉纠纷解决机制前置，优化纠纷调处机制和加强普法宣传及法律援助工作四个方面进行优化。

关键词：市域社会治理；法治化；实践探索；路径优化

中图分类号：D913文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００93 — ０4

党的二十大报告指出，要推进完善现代社会治理体系，建立健全共建共治共享的中国特色社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和拓宽群众诉求表达通道、创新并完善利益协调机制和权益保障体制，树立社会治理人人有责、人人尽责、人人享有共同体观念。同时还提出“提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”，体现了以问题为导向的思维方式，对加强当前社会治理具有很强的针对性。随着我国经济的高速发展，人口的流动性不断增强，推动着城市化进程越来越快，带动着各类生产要素不断向城市聚集，由此也产生一系列社会问题，这些问题一方面促进着社会治理能力和治理水平的提高，另一方面也增加了政府提升自身社会治理能力的紧迫性。从社会治理被提出到实践探索，我国对社会治理的认识水平和理解能力不断深入，这也更加符合中国式现代化的内在要求。市域不仅是社会重大矛盾的集中地，也是丰富社会治理资源的汇集地，市域层面具有解决社会治理中出现的各类重大矛盾问题的域场和能力。法治在社会治理中具有举足轻重的地位，是实现社会治理的重要手段，党的二十大报告更是对法治建设进行专章论述、专门部署，充分体现了党中央对全面依法治国工作的高度重视。换言之，就是要引导人们在法治轨道上解决社会上存在的问题，就是要运用法治手段改变城市风貌、保障城市发展、促进市域正义，真正从法治层面实现市域社会治理法治化水平的提高。

一、市域社会治理法治化的内涵

2019年10月市域社会治理被正式提出。①市域社会治理在国家治理体系中起着衔上接下的重要作用。市域社会治理法治化是一个复合概念，其既具组合要素的共性，又具有复合概念的特性。对市域社会治理法治化的理解，应从对域场、社会治理、社会治理法治化等部分内涵作为出发点。

（一）市域社会治理法治化的域场

市域社会治理中的市主要是地级市一级的行政区域内的市，包括副省级市、省会城市和计划单列市，这类设区的市。地市一级市域内人口等各类生产要素聚集，党、政、工、商等社会治理主体多元，且立法权、行政权和司法权相对完备，市域范围内的社会治理更具实践性和代表性。

（二）社会治理的内涵

最初，社会治理与社会管理同意，没有什么特殊的意义。社会治理一词内涵的丰富是在2013年11月，“社会治理”一词被重新定义，并引起学界的广泛关注。①随着对社会治理实践和理论研究的深入，“社会治理”被作为与“社会管理”相对的概念，其内涵也被不断被丰富，学界结合社会治理实践，总结出社会治理具有重过程，以过程管控结果；重调解，以调解促进和谐；重参与，以多元主体共治；重互动，以沟通化解矛盾的四个特点，是政府组织下，由各类社会主体共同参与治理，以沟通互动促进协调解决社会事务，并最终实现各社会主体利益平衡，利益共享的过程。与社会管理重“管”不同，社会治理强调“治”，“管”是一种拘束，突出的是自上而下的支配与服从，“治”则是一种参与，强调的是多元主体的共建与互动。

（三）社会治理法治化的内涵

社会治理上升为国家意识形态后，引起了学界的广泛关注。社会治理的手段和路径是多样的，其中尤其重视法治化路径，法律要在社会治理中发挥作用，这是国家层面的共识。②社会治理法治化就是要实现社会治理有法可依，有法必依，执法必严和违法必究。就是要以法治思想为指导，以法治手段为依托，以法治思维考察市域社会治理问题，将法治理念贯穿社会治理全过程，发挥“良法善治”的作用，以法治保障社会治理的实施和成果。

综上，市域社会治理法治化就是以法治理念和法治思维为主线的社会治理在设区的市域内的实施。

二、市域社会治理法治化的实践探索

市域社会治理作为践行国家治理的重要课题，许多地方在中央文件精神的指导下进行了有益尝试，取得了一些可供借鉴的经验，同时也发现了一些普遍问题。

（一）可鉴举措

1.绿色发展的引领。绿水青山不仅代表环境健康，也代表着经济健康，在城市建设中只有坚持绿色发展，才能实现可持续发展。“绿水青山，就是金山银山”，提示我们应以绿色发展理念引领市域社会治理，应将绿色发展理念与市域社会治理一体推进，同步建设，应以法治保障社会治理，服务生态文明建设。在这方面西宁市提供了很好的范例，2018年西宁市颁布了我国首部地方绿色发展法规——《西宁市建设绿色发展样板城市促进条例》。该条例最大的亮点就是以法律形式将社会治理与市域绿色发展联系起来，以社会治理为手段，有效利用资源，在推进城市发展的同时兼顾环境保护治理和生态文明建设，以法治保障绿色发蔚县，以绿色发展提升经济质效，促进社会治理能力的进一步提高。

2.科技手段的运用。市域社会治理法治化水平的提高，应充分发挥科技的力量，以科技手段为支撑，不仅可以拓宽社会治理的广度，而且可以提高社会治理的质效。随着互联网、大数据的不断深化发展，“互联网+”的模式被越来越多的运用到社会治理领域。以珠海市为例，近年来珠海市将互联网、大数据等技术手段运用到传统领域中，建立了法院智慧送达（执行）平台，使长期困扰法院的“送达难”问题可实现了“E键送达”，显著提升了司法效率。此外，珠海市还首创了“平安+”市域社会治理指数和“综合中心+网格化+信息化”的“一心两化”建设，提升了社会治安防控体系和警务的信息化、全面化、准确化水平，大大增加了群众的安全感，提升了社会治理水平。科技赋能社会治理，让法治借助科技释放更大的能量。

3.“枫桥经验”的结合。在党和政府的领导下，走进群众，依靠群众，有效的预防纠纷，就地化解群众矛盾，维护安定团结的社会氛围，促进地方经济和谐发展，是枫桥新经验的主要内容，也是新时期对坚持和实践党的群众路线的高度概括。“枫桥经验”扎根于群众之中，形成的群防群治群调，矛盾就地化解，风险不外溢的治理理念值得每个城市学习，有些地方将“枫桥经验”与本地区实际情况相结合，建立多渠道纠纷调解机制，将人民群众之间的矛盾冲突化解在基层，现实源头治理，在不稳定因素在萌芽初期即被消化解决。还有很多地方建立社区微信群，确保沟通及时和信息对称，减少误解及矛盾的发生。

（二）普遍问题

1.法治思维缺失。法治思维首先是一种平等思维，人生而平等，这种平等不仅体现在司法实践中，更体现在进行社会治理的每个环节中，不论是政府工作人员还是普通公众首先应是平等的，目前，政府工作人员较普遍存在的“高人一等”的思想和优越感心理正是缺少平等法治思维的表现；其次法治思给是一种参与思维，社会治理是政府的事，也是广大公众共同的事，对于涉及人民生活和公共利益的重大事项，如法律修订、基础设施建设、环境生态保护等，广大公众都有参与的权利与义务，但目前公众与公共生活重大事项的参与意识明显不足；再次治理思维是一种公正思维。公正不仅体现在对同类事情，同类处理，而且体现为不同事情，应不同处理，事情相同，但所处不同程度、阶段或者情形不同的，应不同处理。

2.法治能力不足。首先，立法方面，2015年修订的《立法法》赋予绝大多数地级市获以地方立法权，①为通过立法解决市域社会治理难题提供了条件，但目前设区市的立法权没有充分行使，科学立法、民主立法的原则还有待进一步落实，立法能力和立法质量还有待进一步提高，有些地方法律及规范性文件不周延、相互矛盾、抵触的情况还时有发生。对社会广泛关注的热点和难点问题回应不及时，如个人信息保护、物业服务等缺乏规范和实施细则。其次，在行政执法方面，职权不明，有法不依，选择性执行和任性执行的情况还时有发生。再次，在司法方面，“立案难、诉讼难、执行难”问题仍需要进一步解决。虽然近些年，司法+互联网+大数据的模式在司法实践中广泛应用，并取得了明显效果，在一定程度上缓解了“立案难、诉讼难、执行难”问题，但受人为的拖延推诿、案多人少、纠纷解决机制不畅等主客观因素影响，“立案难、诉讼难、执行难”问题仍需进一步解决采取措施。

3.治理格局不调。社会治理是一个复杂的综合体，需要建立起全方位、立体化的治理体系，结合各地实践，还需要继续探索完善“五治融合”机制。部分地方存在未将“条”的管理和“块”的治理协同起来的问题，往往是一级组织包揽一切，弱化了职责关系。另外，市域社会治理所在处理的社会矛盾较县域社会治理更加复杂，风险的不确定性和难测性更大，如常见拆迁补偿、环境污染、基础设施建设等问题矛盾更加突出，与之相适用的治理措施、治理能力尚未完全匹配与实现对各类风险矛盾进行有效化的目标尚有差距。

三、市域社会治理法治化的路径优化

随着经济社会的不断发展，我国城市人口规模将进一步扩大，城市化进程将进一步加强。要做好应对因资源与利益冲突带来的社会矛盾集中突显的法治准备，需要进一步优化市域社会治理法治化路径，不断提高市域社会治理法治化水平。

（一）坚持以人民为中心的原则，提高人民参与度

民惟邦本，本固邦宁，人民性是马克思主义最鲜明的品格。市域社会治理法治化要始终坚持人民利益至上的以人民为中心的原则。要充分发挥人民在城市治理中的积极性、主动性和创造性，要打破传统管理的以政府为中心的一头独大局面，不断创新城市治理举措。人类社会发展的事实证明，没有万能的政府，事无巨细的政府是不可行的。政府不仅需要通过法律、政治、技术等手段为社会经济发展搭建一个平台，而且需要为其他社会主体参与社会治理提供一个舞台。中国已步入一个新时代，经济的高速发展和进步推动着城市化进程不断加快，我国社会的主要矛盾也发生了转变，物质文化需求与落后的社会生产力之間的矛盾已转化为人民对美好生活需要的增长与社会发展不充分、不平衡之间的矛盾。社会主体的自决意识不断增强，人民对社会治理的参与意识和对自身价值的追求意识不断提高。但由城市化、老龄化带来的公共服务不均衡、公共政策出台不及时、配套制度健全，极大制约了社会治理的效果。与传统的社会管理不同，社会治理强调的是社会公平、强调的是社会主体参与城市建设，共同治理并享有城市建设的成果。社会治理关注的是社会主体在社会发展方面的作用，强调治理主体的多元性，而政府只是众多治理主体中的一元，而人民的参与是社会治理的主要依托，应以人民为中心，以人民的参与度和满意度去衡量社会治理的成效。

（二）发挥立法权优势，完善法律规范体系

立法权是指由有权机关行使的制定、认可、解释、补充、修改或废止法律的权力。立法权是国家意志形成和表达的重要途径，是确认社会关系和社会秩序的重要手段，是调节社会关系，解决社会矛盾的重要方式，同时也是判断未来社会发展的重要指引，立法全面依法治国的基础性工作，是建设社会主义法治国家的必经之路。目前，市域立法体系不完善，不健全，存在规章制度内容重合、规定笼统，可操作性不强、相互矛盾等情况，极需清理、修订现行规章制度中不合适宜的内容，应主动适应我国社会政治、经济、文化发展的需要，优化顶层设计。我国设区的市拥有一定的立法权，②应充分发挥设区市的立法权优势，完善市域法律规范体系。与国家立法权相呼应的地方立法权，应当更具有针对性，更切合当地实际情况，更能有的放矢的实现城市的法治化需要。地方立法应当围绕与城市生活和发展密切相关的生态环境保护、市政管理建设、民生热点难点等重点领域展开立法，充分发挥市域立法的自主性，坚持科学立法，积极探索立法功能，创造性的运用地方立法权，为地方经济发展和城市治理提供法治保障。通过有效的市域立法破解地方社会治理难题，不断丰富和完善地方法律法规体系，将市域社会治理纳入法治轨道，以法律手段推进和保障市域社会治理的进程和成果。

（三）健全行政执行体系，规范行政执法行为

法律的生命和权威均有赖于于对法律的贯彻实施，法治化的关键亦在于法律规范执行。行政执法是法律实施的途径之一，也是治理社会的重要途径，行政执法水平的高低直接关系社会治理的效果，影响着社会治理的水平。市域社会治理法治化应将健全行政执法体系，规范行政执法行为作为治理重点。首先，应进一步简政放权，将社会能够自行调节的事务交给相关社会主体自行解决，继续推进事业单位、行业协会、学会、工会等社会组织的去行政化，将权力下放至社会，将社会事务交给社会主体去处理，突出社会治理的多元化，改变传统政府管理和包办的情形。其次，建立专家论证和社会听证机制，对涉及社会公共生活和人民重大利益的决策进行论证、听证，使行政决策更加合理和完善。行政决策应保障公众的知情权和参与权，通过对重大决策开展专家论证和社会听证使行政决策更加规范化、合理化和法治化。再次，应深化市域行政执行体制改革，完善行政裁量制度和执法监督制度，将统一行政执法标准和落实行政“软执法”相结合。一方面要将行政执法人员向基层倾斜，充实基层行政执法力量；另一方面要依托政务公开，负面清单等制度，加大对行政执法监督和检查的力度，通过完善公众和社会监督、政务监察、行政复议和行政诉讼等制度，促进市域行政执法质效的提升。

（四）应将非诉纠纷解决机制前置，优化纠纷调处机制

市域社会治理的重要内容之一是解决各类社会矛盾和纠纷。在各类纠纷解决机制当中，诉讼方式是最耗费人力物力和时间的成本最高的方式。应将诉讼作为处理社会矛盾和纠纷的最后一道屏障，而将人民调解、机构仲裁等非诉纠纷解决机制作为化解社会矛盾和纠纷的优先选项。这不仅有利于将有限的司法资源用于解决更重大的问题，而且以人民调解、商事仲裁等非诉方式解决纠纷更有利于社会和谐和矛盾的真正化解。事实上，正如新时代“枫桥经验”总结的那样，要广开渠道，让人民群众充分表达自己的诉求，那样才能找到问题的关键，再通过最亲近人民群众的人民调解、行政调解等非诉纠纷解决机制，才能将矛盾纠纷有效化解在基层，进而切实保障人民群众的权益。

（五）加强普法宣传和法律援助工作

市域社会治理法治化的根本在于人们法律知识的丰富、法治意识的提高和法治思维的养成。加强普法宣传，提高人民的法律意识，建立法治思维，鼓励人民从法律角度，理性对待和解决矛盾纠纷。组织建立法律服务平台，实现公共法律服务全面覆盖，为人民群众提供与其自身利益直接相关的法律普及服务，帮助受困企业解决法律问题。提高法律援助的针对性和精准性，强化法律援助方式，倡导律师代理人民群众的涉诉信访案件，为人民群众提供针对性强的法律服务。充分利用新媒体平台，丰富普法宣传的形式，紧跟时代特点和社会热点，增强普法宣传的鲜活性和代入感。

市域社会治理是联系国家社会治理和县域社会治理的重要纽带，对完善和提高国家社会治理体系和治理能力具有重大意义。要充分认识市域社会治理法治化所具有的长期性、系统性和基础性特点，需从保障人民利益出发，持以人民为中心的原则，在党和政府的领导下，依靠人民群众、社会组织、民间团体等社会主体积极参与来提高社会治理水平，共建共享，协同发展，使市域社会治理法治化的不断向前发展。

〔参 考 文 献〕

［1］陈慧娟.市域社会治理现代化试点启动［N］.光明日报，2019-12-05（10）.

［2］唐钧.社会治理的四个特征［N］.北京日报，2015-03-02（14）.

［3］閆富林.市域社会治理法治化在西宁的实践与发展［J］.青海党的生活，2021（09）：26.

［4］张强.提高市域社会治理法治化水平［N］.人民日报，2020-03-11（05）.

［5］刘雁鹏.全面推进社会治理法治化的对策思路［J］.中国领导科学，2020（02）：64-67.

［6］陈一新.习近平法治思想是马克思主义中国化最新成果［N］.人民日报，2020-12-30（10）.

［7］张继焦.打破政府唱“独角戏”的格局 激发社会组织参与城市治理活力［N］.人民日报，2017-05-23（07）.

［8］李小立.市域社会治理法治化的内涵、价值和进路［J］.长春师范大学学报，2021（05）：41-42.

［9］周振超、侯金亮.市域社会治理法治化：理论蕴含、实践探索及路径优化［N］.重庆社会科学，2021（08）：125-129.

〔责任编辑：侯庆海〕

① 2019年10月中共十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》正式提出要“加快推进市域社会治理现代化”。

收稿日期：２０22 — １2 — ０６

基金项目：本文系黑龙江省社会科学院青年项目“市域社会治理法治化的实践探索与路径优化”（2021-Q02）的阶段性研究成果。

作者简介：任广章（1980—），女，黑龙江安达人，助理研究员，主要研究方向：民商法学研究。