美英两国涉农项目绩效审计经验与启示

刘冠亚 李宝智 聂勇 孙成显

[摘要]涉农项目对实施乡村振兴战略具有重要支撑保障作用，其实施绩效关乎乡村振兴战略推进进程，做好涉农项目绩效审计意义重大。本文分析了美英两国在涉农项目审计方面的做法，结合我国绩效审计发展情况，提出了对我国开展涉农项目绩效审计的相关启示，可助力我国涉农项目绩效审计创新发展，对完善其它领域绩效审计工作亦有参考价值。

[关键词]涉农项目   绩效审计   经验借鉴

一、引言

实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。乡村振兴等涉农项目对实施乡村振兴战略具有重要支撑保障作用，涉农项目绩效关乎乡村振兴战略推进进程，做好涉农项目绩效审计意义重大。

他山之石，可以攻玉。美英两国绩效审计理论与实践发展均早于我国，在全球绩效审计方面具有较大影响力，在涉农项目审计方面积累了不少经验。本文分别对美国和英国涉农项目绩效审计的开展情况进行梳理和分析，总结可供我国开展涉农项目绩效审计借鉴的经验做法，可推动我国涉农项目绩效审计创新发展，对完善其它领域绩效审计工作亦有参考价值。

二、美国涉农项目绩效审计经验做法

（一）积极服务国家治理

2004年，美国审计署由General Accounting Office更名为Government Accountability Office（也译为“政府责任署”），以更加凸显其“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保障美国人民利益”的职责使命。目前，美国审计署将揭示关系民众福祉和国家财政安全的当前和新兴的挑战、维护国家安全和应对全球化挑战、促进联邦政府的转型和建设问责政府等作为战略目标。这一战略目标在涉农项目绩效审计领域也有重要体现。

根据美国审计署在世界审计组织论坛上关于涉农审计情况的报告，美国联邦政府涉农项目绩效审计主要包括两种类型。一种类型是对现有涉农项目进行审计评估并提出改进建议。如为了评估政府防范和抵御疯牛病工作的有效性，以及美国出现疯牛病可能造成的潜在经济影响和健康风险，提出阻止疯牛病在美国出现和传播的建议，美国审计署开展了关于疯牛病的审计。通过数据分析，美国审计署认为尽管疯牛病还没有在美国出现，但是政府所采取的现有措施还不足以确保感染的动物或产品不会在美国出现，或者说，不足以确保一旦美国出现了疯牛病，政府能够迅速地抵御并防止进一步传播。同时，美国审计署还发现，农业部和食品药品监督管理部门对于进口产品的管控薄弱；农业部关于病毒的检测存在盲区，未包括许多在农场死亡的动物；食品药品监督管理部门在饲料添加剂禁用及禁用标识方面的管理行动迟缓；食品药品监督管理部门关于饲料禁令的检查数据严重缺失，导致其无法全面掌握行业遵循情况。审计建议农业部和食品药品监督管理部门加强对可能存在感染风险的进口产品的检查，加强对动物饲料禁令执行情况的监督，加强病毒检测项目的执行和管理。另一种类型是通过涉农审计为国会决策提供依据。如为了分析农场补贴对小型农场的扶植力度以及年轻人进入农场业的主要障碍，美国审计署开展的农场审计项目，通过数据分析和访谈调研等，发现80%以上的农场补助都投向了大中型农场；有经营农场意愿的年轻人进入农场业的主要障碍来自于需要投入的资产，主要是土地和器械。该审计结论成为新的农场法令出台的重要决策依据。又如，在新冠肺炎疫情影响下，美国食品供应链严重中断，农业生产者难以销售其商品。根据新的“农民到家庭食品箱”计划，美国农业部将购买食品的资金用于分配给食品银行、非营利组织和其他实体。2020年7月，美国农业部宣布了第三轮采购计划。但美国审计署经过审计发现，美国农业部尚未对前两轮采购计划实施情况进行绩效评价，据此提出对该计划开展绩效评价、强化绩效管理的建议。

（二）持续跟踪风险隐患

美国的食品安全和质量受到一个高度复杂的体系制约，这个体系源自至少30项联邦法律，由15个联邦机构共同管理。美国审计署对食品安全问题高度关注，历年来多次反映联邦食品安全监督体系支离破碎，导致监督协调不力、资源利用效率低下的问题。2007年，美国审计署将联邦政府对食品安全的监管问题列入了高风险名单，并进行持续跟踪。美国审计署历年来提出了一系列建议，旨在帮助完善联邦政府食品安全监管体系。

（三）聚焦绩效管理循环

美国审计署在涉农项目绩效审计中聚焦绩效管理循环，关注绩效目标设置和执行过程监测、绩效结果评价和应用等各个环节。如美国审计署根据国会要求审查疾病预防控制中心对多州食源性疾病暴发的反应，主要内容包括：疾病预防控制中心的角色和职责；疾病预防控制中心面临的挑战以及它在多大程度上应对了这些挑战；疾病预防控制中心评估其绩效的程度。美国审计署审查了该机构的文件资料和相关数据，进行了现场调查和案例研究，并对联邦、州和地方公共卫生官员以及利益相关方的代表进行访谈。审计发现，疾病预防控制中心已采取措施评估其在识别和应对多州疫情方面的表现。具体来说，疾病预防控制中心制定了总体战略目标，并采取了初步措施，制定了绩效指标。然而，疾病预防控制中心还未建立起健全完善的绩效评估体系，没有使用绩效指标来跟踪进展，也没有对其多州食源性疾病暴发调查工作进行项目评估，不利于提升工作绩效。

（四）以研究谋划为基石

美國审计署在绩效审计项目计划阶段，通过设计矩阵对审计目标、内容、方式、方法等进行提前规划设计，具体包括：一是审计待研究问题；二是信息来源和评价判断标准；三是范围和方法；四是局限性及解决方案；五是可预期的审计结论。即，在绩效审计计划阶段进行全程设计，首先将国会对审计工作提出的相对比较宽泛的需求转化为审计项目能够研究和回答的问题，从而厘清审计项目需要回答哪些问题，回答这些问题需要掌握哪些信息，有无评判标准，评判标准是什么，时间跨度是多久，延伸单位有哪些，采用什么手段采集数据，运用什么方法进行数据分析，有无局限性，应采取哪些措施克服局限性，预期能够得出什么样的审计结论等。美国审计署应用研究和技术方法部门在计划阶段即开始全程介入审计项目，为审计计划出谋划策，确保审计计划方案的适当性和可操作性。而审计计划一旦确定下来，整个审计实施过程即为通过设计好的审计方案和路径来回答待研究问题的过程。美国在开展涉农项目绩效审计时，也同样以研究为先导，将对审计对象的调查研究作为谋事之基。

三、英国涉农项目绩效审计经验做法

（一）构建绩效评价体系的最佳实践标准

英国在绩效审计方面非常具有特色的做法是，英国审计署设立了关于绩效评价体系的最佳实践标准以及成熟度模型，为其开展绩效审计评价提供遵循的标准，同时指导政府部门建立与各自外部环境和职责履行相适应的绩效评价指标体系，并将绩效评价划分为设立绩效评价体系、报告绩效信息和使用绩效信息三个阶段，每个阶段再细分为若干活动，针对每项活动列示其最佳实践标准。具体情况如表１所示。

（二）加强对标准和计划的审计

英国审计署将标准和计划的制定和执行情况作为审计重点内容之一。如2019年英国审计署组织对食品安全及其标准进行审计。审计目标一是关注食品标准机构是否识别了食品标准方面的主要风险隐患并采取有效措施；二是食品标准机构是否有证据表明监管体系在执行绩效管理和实现预期成果方面是有效的；三是在新的风险挑战下现有的监管体系是否能够耦合并可持续。审计结论表明，地方政府多年以来用于食品安全监管方面的支出连续下降，部分地方政府在执行食品安全监管方面未达预期；食品标准机构正在引入抽样方法来评估食品安全风险，但该方法尚未经过检验；食品监管体系中缺少强有力的执法权；食品监管机构尚未建立一套绩效评价指标体系并以切实的数据证明其监管措施的有效性。英国审计署建议食品标准机构明确抽样技术在消减食品安全风险方面应用的范围和具体方法，建立地方政府在确保食品企业遵循食品安全标准方面的绩效指标以及在打击食品安全犯罪方面的绩效措施，推动卫生等级制度在英国的强制施行，强化国家食品犯罪执法权力以保证其独立性；建议食品监管体系中的相关组织紧密合作起来，确定保障食品安全所需资源，评估退出欧盟对食品监管体系的中长期影响以及可能的资源短缺并制定报告评估结果的时间表。又如，英国之前作为欧盟成员国参加了欧盟共同农业政策（CAP），欧盟委员会与欧盟成员国之间商定农业补贴和农村发展计划。从欧盟退出后，英国不再是CAP的一部分，政府正在设计和实施新的国内农业政策安排。环境、食品和农村事务部（Defra）正在制定未来农业农村计划。这是一项重要的政策倡议，也是一项重大而广泛的变革计划，意味着农业产业从传统管理向环境管理框架转变。英国审计署进行持续跟踪，审查Defra实施该计划的早期进展，旨在概述转换过程的关键点以及在此早期阶段需要管理的风险。

四、国际经验的主要启示

（一）服务治理

国家审计服务于国家治理的观点已经得到世界审计组织的认同和倡导，特别是涉农审计关系到国计民生，政策性强、敏感度高，集中体现了国家治理的理念和思想。开展涉农项目绩效审计应立足于更好地推动和服务国家治理，要通过脱贫攻坚和乡村振兴领域的审计监督推动农村改革、维护农民权益，促进农业发展，最终实现我国经济社会全面协调可持续的高质量发展。因此，涉农审计要靶向聚焦，精准发力，瞄准农业农村农民的关键问题开展审计。稳妥审慎、客观求实地作出审计判断、得出审计结论，力争提出切实可行的解决关键问题的审计建议，确保充分发挥审计监督作用。

（二）制度保障

相关法规制度的建立健全是涉农项目绩效审计深入开展的前提条件。因此，在国家审计准则中要明确绩效审计的目标、内容重点、方式方法，同时要制定绩效审计操作指南，对涉农绩效审计要出台具体的审计实务操作指引，将审计计划、审计实施和审计报告三个主体阶段再进一步拆分为层层推进、环环相扣的一系列子过程，通过模板、表单等应用工具为审计人员执行审计业务提供程序化、规范化的指导，也可使用案例展示的形式深化审计人员对指南的理解和把握。

（三）标准先行

制定绩效审计指标评价体系是绩效审计的一项基础性工作，也是开展绩效审计工作的前提和依据。对涉农项目绩效审计而言，审计机关应制定一套科学规范的涉农项目绩效审计指标评价体系，并将其嵌入涉农项目绩效审计基本框架之中，以对涉农项目的绩效情况进行客观评价，并以此推动政府部门建立健全绩效评价体系。在这方面，英国审计署的做法提供了一个很好的范本。

（四）风险导向

当今世界处于百年未有之大变局，国际国内社会面临的各种风险挑战上升，不稳定不确定因素明显增多，许多国家审计机关开始把防风险摆在突出位置。当前，农业农村问题仍是我国经济社会发展中的短板。要实现土地的规模经营、农业的现代化以及人口的城镇化，是需要时间和条件的，这是涉及我国农业农村改革的根本性问题，也是关系我国整个经济社会发展的核心重大问题，是牵一发而动全身的高风险领域。因此，涉农项目绩效审计更需要以风险为导向，将风险思维贯穿于审计始终，密切跟踪经济社会运行中的新情况新问题，及时揭示风险隐患。

（五）政策聚焦

随着绩效审计的发展，绩效审计已经逐渐地超越了资金的概念，越来越围绕政策这一主线。因此，审计机关和审计人员必须深入研究党和国家重大决策部署和方针政策，以及各个业务领域的改革方向、目标路径、政策措施、重点难点和审计发挥作用的着力点等，持續推动相关业务领域深化改革、完善制度、加强管理。对于涉农项目绩效审计而言，不仅要关注涉农资金使用管理情况以及绩效目标实现情况，也要关注涉农项目整体的制度设计、政策执行和监督管理情况，实质上是回答战略规划是否清晰、制度安排是否完备、计划准备是否充分、预算安排是否合理、实施举措是否到位、监督管理是否有效的问题。

（作者单位：审计署审理司  科技部科技经费监管服务中心  水利部太湖流域管理局纪检组  科技部机关服务中心，邮政编码：100038，电子邮箱：borislee01@163.com）

主要参考文献

[1]史庚元.我国财政支农资金绩效审计的理论与实证研究：基于经济福利视角[J].当代经济， 2016（11）：77-79

[2]张欣鑫.农业绩效审计评价指标浅析[J].财会通讯， 2011（1）：102-103