统筹发展和安全视角下的内部审计探索

袁亮亮 陈桥 陈瑜 陈洁洋

[摘要]当今世界正经历百年未有之大变局，新科技革命不断深入，新冠肺炎疫情影响深远，企业发展面临诸多来自安全方面的挑战。在新时代背景下，党的十九届五中全会明确提出统筹发展和安全的要求，赋予内部审计新发展阶段的任务和使命，如何落实党和国家关于统筹发展与安全的战略安排，保障促进组织安全与发展，成为内部审计亟需研究的课题。本文从理论分析出发，论证了內部审计工作对平衡组织发展与安全关系具有的独特作用，并以广州地铁内部审计为案例进行分析，论述了在传统确认型审计基础上，同步开展以护航战略为目标的咨询类审计项目方式，对组织取得发展与安全关系平衡的重要实践意义，总结了在新发展阶段内部审计工作存在的不足及对未来工作的启发。

[关键词]“十四五”规划纲要   发展和安全   内部审计

一、引言

改革开放以来，中国各类型经营企业和社会组织取得了卓有成效的发展，为推动我国经济社会发展、保障和改善民生、增强综合国力作出了重要贡献。在组织快速发展的背后，各类风险挑战也孕育而生，中国的经济发展进入对安全有着更高要求的新阶段（李永清，2021）。国家安全和社会稳定是改革发展的前提，我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）也提出要统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。作为市场重要微观主体的企业组织，统筹好组织发展与安全的关系，更好地实现安全发展，不论从企业组织自身抑或服务国家发展大局上看都显得至关重要。

内部审计作为组织实现有效治理的重要组成部分，为维护组织安全提供有力保障和支撑，在推动组织发展方面发挥着独特作用。内部审计起源于企业所有权和经营权分离下企业所有者的财产安全需求，其最初目标是在评价企业财务和其他经营活动基础上，通过查错防弊，确保组织所有者财产的经济安全。20世纪90年代后，风险导向审计理念被运用到内部审计，风险管理成为内部审计的新职能，以企业经营风险为基础，内部审计的对象、目标和职责被重新定位。过去十年间，随着企业内外部环境发生深刻变化，内部审计职能已不仅仅局限于保障企业合规经营和控制风险，更要为企业发展和战略目标的实现保驾护航，“风险+增值”型内部审计理念逐渐形成。

中国进入新发展阶段的背景对充分发挥内部审计在统筹组织安全与发展中的作用提出客观诉求。然而，现阶段仍有相当一部分企业管理者对内部审计缺乏有效认知，内部审计人员不足、定位不合理、技术方法滞后等问题也限制了内部审计统筹组织安全与发展作用的实现（郑婷，2018）。究其根源，内部审计的理论研究严重脱节于审计实践发展是一个深层因素。同时，内部审计实务中的先进经验未能及时得到理论提炼和总结，限制了一些先进做法的推广。这些都导致内部审计在组织管理与治理框架下的地位较为尴尬，甚至被忽视，职责作用难以得到有效发挥。

本文采用理论归纳与案例分析相结合的研究方法，以广州地铁集团内部审计为案例对象，对内部审计如何发挥独特优势，为组织统筹发展与安全提供增值服务进行探讨。

二、内部审计与组织安全、发展的关系及趋势

当前，中国经济进入新发展阶段。安全是关乎发展质量的头等大事，事关国家和人民的根本利益。2014年4月，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，首次提出“总体国家安全观”，并指出要“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。坚持总体国家安全观，统筹发展与安全，是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展必须坚持的方略。

统筹发展与安全，需要现代化国家治理体系和治理能力的支撑。作为国家治理体系重要组成部分的内部监督机构，通过对内部审计如何充分认识自身定位、平衡组织发展与安全的关系、为实现组织安全发展服务开展研究，对今后工作的开展具有重要的现实意义。

（一）内部审计是审计监督体系的重要组成部分

推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标之一。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。作为审计监督体系中的重要构成，内部审计是促进组织决策科学化、风险防控常态化的重要制度设计，为所在组织提供价值创造服务（李凤雏，2020）。

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。

（二）促进组织安全发展将成为新时代内部审计的指导思想

统筹发展与安全的理论，是马克思主义中国化的重要成果，体现了唯物辩证思维和系统思维，体现了矛盾对立统一的思想和方法论，体现了以人民为中心的宗旨，彰显了党和国家治国理政的实践智慧（冯鹏志和王浦劬，2021）。

国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础、党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在构建新发展格局、维护社会经济稳定发展方面，承担更大责任和使命，发挥关键的战略支撑作用（张定法，2021）。国有企业的竞争力和抗风险能力，是我国经济社会能否实现高质量发展的主要因素（李凤雏，2020）。进入新发展阶段，强化企业自主创新地位，解决“卡脖子”技术问题是畅通国内大循环，塑造我国在国际大循环中主动地位的关键所在。轨道交通行业作为基建投资增长的重点领域，也是未来“新基建”的重要方向之一，对我国经济稳定发展、科技创新实现突破具有重要战略意义。

内部审计作为服务公司治理的一项重要活动，其治理目标的确立受到组织战略等多种因素影响。笔者认为，内部审计特别是国有企业内部审计要切实把组织安全发展的战略贯穿于工作的各个方面，实现组织高质量发展和高水平安全的有机统一、协调并进。鲍国明（2021）从两方面论述了内部审计如何贯彻促进组织安全发展的指导思想：一方面，内部审计要以总体国家安全观为指导，审视组织发展在维护国家安全和组织自身安全中存在哪些问题，如何加以改进提升；另一方面，要充分认识“安全是发展的前提，发展是安全的保障”这一辩证统一的关系，深入贯彻“统筹发展和安全”的工作理念和思路，正确处理好发展与安全的关系，不可单纯强调安全而裹足不前，也不可单纯强调发展而盲目冒进，应既帮助组织防风险、保安全，又帮助组织抓机遇、促发展，从而实现组织更安全、更高质量、更可持续的发展。

（三）内部审计具有平衡、调节组织发展与安全关系的独特优势

组织的发展与安全需同步推进、协调统一、平衡并重。通过梳理国际、国内内部审计的发展演变历程，笔者发现，内部审计对组织统筹发展与安全具有独特优势，发挥着两者平衡的“调节器”功能。

1.内部审计的产生源自经济安全。

国际内部审计产生于企业所有权和经营权相分离下企业所有者对财产安全的需求。1941年，国际内部审计师协会（以下简称IIA）正式成立，当时内部审计的主要任务是根据组织总部的指令定期派出专职内部审计人员到所属分支机构检查会计账务，着重检查财务收支活动中有无舞弊和错误，这一阶段内部审计的主要活动是进行财务审计。1947年，IIA首次公布了《内部审计职责说明书》，对内部审计进行了定义：“内部审计是建立在审查财务、会计和其他经营活动基础上的独立评价活动，它为管理提供保护性和建设性的服务，处理财务和会计问题。”内部审计主要目标是查错防弊，最终确保组织、所有者财产的经济安全。

这一时期内部审计属于典型的“监督主导型”，内部审计的工作内容主要为会计记录检查（20世纪50年代）、合规性评估（20世纪60年代）和程序检查（20世纪70年代）等。

2.风险管控是内部审计促进组织安全发展的重要抓手。

进入20世纪90年代，随着COSO框架等公司治理和内部控制理论的创新应用，现代风险导向的审计理念逐步运用到内部审计之中。2003年，IIA对《内部审计实务标准》进行修订，对内部审计进行了重新定义：“内部审计是一项独立、客观的鉴证和咨询服务，其目标在于增加价值并改进组织的经营。通过应用系统、规范的方法评价和改进风险管理、控制和治理過程的效果，帮助组织实现其目标。”该定义以风险为基础，对内部审计的对象、目标、职责进行重新定位，推动了风险导向型内部审计的发展（冯西儒，2013）。

引入现代风险导向审计理念后，内部审计形成了风险识别、评估、控制、化解等一系列行之有效的理论和实践（卫建国等，2011）。内部审计作为组织风险防控的重要防线，对保安全促发展发挥着“免疫作用”（如图1所示）。在新发展阶段，坚持审计的经济体检作用，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义（彭华彰等，2020）。

3.内部审计独立性视角具有客观、系统的思维优势。

内部审计被定位为独立、客观的确认咨询活动。首先，从职能定位看，内部审计由组织主要负责人直接领导，对党委、董事会负责，具有在组织内部高度独立的环境，内部审计在履行职责时可以免受任何威胁，获取更全面、更可靠的信息，相对组织其他部门，其系统性更强，更易发现风险源，通过科学有效的重大风险预警、建议、整改运行等机制尽早实现组织风险控制。其次，基于职业道德的客观性要求，内部审计人员在开展业务时不会轻易做出质量妥协，在进行职业判断时不易屈从于其他因素。最后，内部审计人员的职业审慎和专业能力使内部审计具有驾驭、统筹发展和安全关系的思维优势。

4.“风险+增值”型内部审计与组织统筹安全与发展的需要高度契合。

过去十年间，随着时代发展与技术进步，内部审计所面临的内外部环境都发生了极大改变。外部环境方面，因信息系统的普及、数字化运用的深化、商务规则的复杂化及企业规模的扩大，内部审计的审计范围进一步拓宽，审计技术需要优化，审计运用也需要更加灵活多变；内部环境方面，由于企业发展与行业要求，对内部审计的定位也发生了变化，内部审计已不仅仅是用于保障企业合规、控制企业风险的有效手段，其更需要为提高企业创新效率，实现企业战略目标保驾护航（王亚男和戴文涛，2019）。“风险+增值”型内部审计理念逐渐形成。

2018年发布的《审计署关于内部审计工作的规定》，将内部审计的目的从“加强经济管理”“实现经济目标”提升到“促进单位完善治理、实现目标”，并将内部审计的监督范围拓展到内部控制、风险管理等领域，特别是增加了贯彻落实国家重大政策措施情况跟踪审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计等新职责，直接体现了内部审计和国家审计共同服务于实现国家经济社会高质量发展的时代要求。

从内部审计的发展历程可以看出，内部审计实现“风险”与“增值”的均衡，与新时代“安全”与“发展”并重的理念高度契合（如图2所示）。

三、广州地铁内部审计促进组织统筹发展与安全的探索

（一）案例背景介绍

广州地铁集团有限公司（以下简称广州地铁）是广州市政府全资大型国有企业，截至2020年末资产总额约4600亿元，员工约3万人，主要负责广州城市轨道交通系统的工程建设、运营管理和附属资源开发经营。“十三五”期间，广州地铁累计完成投资2800亿元，截至2020年末运营轨道交通线路里程累计达676.5千米（其中广州本地地铁531.1千米、城际铁路60.8千米、有轨电车22.1千米，南昌地铁3号线28.5千米，三亚有轨电车8.4千米，巴基斯坦拉合尔橙线25.6千米）。业务布局“地铁+城际”的建设与运营管理、物业开发经营、咨询服务、轨道交通装备制造等5大版块，涵盖近20个行业及投资企业，遍布轨道交通产业链上下游各个领域。

进入新发展阶段，广州地铁迎来一系列政策红利。“十四五”规划纲要明确提出要加快建设交通强国，广州地铁所处的粤港澳大湾区经济、科技、人才要素密集，区位优势明显，正成为国家双循环新发展格局的示范区。轨道制式的交通，以其环保、准点、快速、高科技等优势，成为粤港澳大湾区互联互通的首选。打造“轨道上的大湾区”“湾区一小时生活圈”已纳入粤港澳大湾区规划等文件。根据粤港澳大湾区城际建设规划，广州地铁将负责实施广州市都市圈城际建设任务，涉及700多千米里程，8条线路，5个综合枢纽，涉及投资超3000亿元，广州地铁将迈入“地铁+城际+”的时代。

作为广州市最大的准公益型企业，广州地铁项目投资额大，经济安全风险高，建设、运营过程与工人和市民生命安全息息相关，同时还肩负着城市规划发展、宏观经济调控、产业带动、科技发展等使命任务，机遇、风险与挑战并存。如何又好又快地建设地铁和城际轨道，将已有的资源经营好，为建设及运营筹资，通过内部变革实现管理提质增效，推动实现粤港澳大湾区“一张网、一张票、一串城”的安全发展交通格局，考验着广州地铁的智慧。

广州地铁内部审计部门自成立以来，一直坚持一把手负责制和审计垂直化管理，审计资源全部集中在公司总部。面对人手少、项目多、时间紧、变化快的现状，内审部门在审计实践中注意汲取先进理念和方法，统筹抓好确认型和咨询型项目，做到既防风险又促发展，审计结论和审计成果得到管理层和被审计单位的认同，体现内部审计的价值增值。

站在新的历史起点，广州地铁内部审计结合内外部环境、政策变化，进一步推进内部审计改革发展，紧紧围绕组织战略这“一个中心”，统筹确认和咨询这“两个基本点”，做到内部建设“四个领先”（如图3所示），保障公司战略平稳落地。笔者认为，“一个中心”“两个基本点”“四个领先”与促进组织统筹发展和安全的理念不谋而合，并在实践中体现了独特的优势。笔者结合实践，阐述内部审计如何为组织统筹好发展和安全两件大事提供增值服务。

（二）在规划上，紧紧围绕组织战略，把好保安全促发展的大方向

广州地铁在公司“十四五”规划中提出，以“高质量发展”为主线，致力成为城市轨道交通行业的“科技典范”“经营典范”与“产业典范”。在“十四五”期间，广州地铁将完成五大转型升级，在规模、质量、能力等方面要有明显提升，并据此提出了涵盖业务、财务、人力、管理的四大发展目标。同时，公司也意识到“资金偿债形势严峻”“建设工程质量、安全问题增多”“整体增速相对不足”等问题，匹配“11种安全”形态下的风险模型（如表1所示），發展面临着风险叠加的严峻挑战。

在践行“统筹发展与安全，实现稳增长和防风险长期均衡”的主题上，广州地铁强调“将审计作为战略落地的重要保障”，促进公司战略目标的实现（如图4所示）。

广州地铁内部审计在公司总体战略目标的指引下，坚持“防风险、促战略”的基本定位，在2018年—2023年的内部审计战略规划中，已明确了将“一个中心”作为审计战略规划的核心目标。作为公共交通行业的企业，广州地铁长期以来特别强调安全与质量目标的顺利完成，在总结“十三五”战略的执行情况后，进一步丰富了战略内涵，追求在安全的基础上高质量发展。内部审计紧跟公司战略方向，坚持以高质量发展为第一要务，坚持做好公司战略目标实现的保障工作，充实战略导向型审计的内涵，审计部定位从“监督者”向“战略护航者”转变，成为公司高级管理层保障战略实现与管理公司业务的有效抓手。

（三）在落地上，统筹抓好确认和咨询两种形态业务，在保安全的基础上促发展

为贯彻发展与安全的新发展理念，广州地铁内部审计在实践中也进行了多项尝试，逐步提炼确认类审计与咨询类审计并举的工作基本点。

1.审计计划中落实确认与咨询两统筹，实现“一比一”布局。

首先，广州地铁内部审计将咨询型业务作为实现企业战略目标的两个基本点之一，提出公司内部审计需输出增值的专业咨询服务，且咨询服务工作量占比需达到50%以上。同时，确认了现阶段咨询型业务的目标为：协助公司节约成本，提高效率，实现价值最大化；通过风险控制提高战略落地的稳定性。

其次，在明确咨询型业务目标后，采用风险战略导向式咨询方法（该方法是指，内部审计人员在识别出组织中存在的内控风险时，以独立、专业、务实的工作原则，通过调研、沟通、评价、联动等工作方式，对公司业务运营部门进行内控调查与风险评估，发挥内部审计的咨询作用），通过内部审计对风险进行识别与评估，出具咨询报告。通过有效的咨询建议促进业务部门及时调整内控措施，有效规避风险，确保组织运营始终围绕企业战略方向运转，最终确保公司业务部门和内审部门共同实现企业战略目标。

以此为指导思想，广州地铁内部审计优化工作安排，2021年度的审计工作计划着重体现服务集团战略，作用于企业增值的目标上（如图5所示）。

2021年，广州地铁内部审计坚持“防风险、促战略”的定位，围绕公司“三转、四稳、五提”的工作总基调（根据《广州地铁2021年发展计划指导纲要》，“三转”即目标、任务型思维向市场、经营思维转变，局部、本位思维向全局、共赢思维转变，传统管理思维向数字化管理思维转变；“四稳”即稳方针，稳红线，稳品质，稳目标；“五提”即提速线网建设，提速资源统筹，提速科学创新，提速能力发展，提速产业布局），践行“风险+价值”导向的现代内部审计理念，聚焦公司战略，前移审计监督链条，在高风险业务领域发挥“治已病、防未病”作用。在“一个中心”的指导思想下，根据公司基本战略方向细化“十四五”开局之年的具体审计计划。

2021年，广州地铁审计部深化公司战略实施，进一步做好公司战略方向上的兼顾发展与安全工作。在审计项目的方向设置上，除传统的合规审计与确认审计之外，关注企业动向，聚焦城际业务的风险防范、投融资模式的前置审计价值、科技创新与数字化转型等；在传统业务上进一步推进审计与战略相结合，持续关注建设主业，主推运营业务的降本增效等。

在项目设置上，对比上一年，2021年度广州地铁内部审计项目计划总数由22个提升至41个，并大幅提高咨询类项目的比重，实现确认型项目与咨询型项目“一比一”的要求，持续关注并强化安全与发展方面的新要求。此外，在各个专业模块上，咨询型审计项目数量相比上一年都有一定程度的增加（如图6所示）。

2.审计执行中落实确认与咨询两统筹，实现多种审计成果输出。

结合党和国家对审计全覆盖的要求以及“一审多项、一审多果”的创新理念，广州地铁积极探索审计模式创新，通过试点融合式、嵌入式两种审计模式，实现确认类、咨询类项目两统筹，以确认类项目保安全，咨询类项目促发展。

（1）融合式审计模式：稳固扎实推进传统审计保安全，并行探求促发展策略。

在公司高质量发展的战略主题下，广州地铁审计部探寻战略实践落地实施方式，在“追求发展与安全的长期均衡”间考量，尝试在传统的确认型审计之外，对同一被审计单位（各总部、子公司、中心等）开展战略咨询服务。

以广州地铁设计研究院股份有限公司（以下简称设计院）项目为例。设计院是广州地铁所属控股子公司，主营城市轨道交通、市政、建筑领域的勘察设计、规划咨询和工程总承包等业务，服务范围覆盖全国40个城市，下设21个外地分院。2020年8月，设计院成功实现A股上市。设计院具有行业竞争优势，近年经营情况良好，2020年经审计营业总收入18.7亿元，净利润2.9亿元。设计院代表着广州地铁的先进生产力，是广州地铁总体战略实施的发力点之一。较好的市场前景，良好的财务状况与经营能力，特别是上市后资本运作经验的积累，使设计院能够主动试水新战略方向，但也面临着新的风险。

2019年，广州地铁审计部依据循环审计要求，对设计院董事长兼总经理开展了任期经济责任的常规审计。同时，在此次常规性经济责任审计项目过程中，审计部还结合设计院的战略定位与未来发展方向，承接集团公司层面对设计院的战略考量，在经济责任审计的基础上，对设计院同步开展战略评估咨询。结合市场环境及机遇，对设计院的优劣势进行分析，提出业务拓展相关咨询建议、实施路径及框架（如表2所示）。

经济责任审计目标明确，范围清晰，审计对象统一，审计执行程序有规可依，是典型的传统确认型审计。该类审计主要通过对标法规政策，通过确认评价业务活动的“健康程度”，确保业务活动的合法合规，很好地诠释了“安全是发展的前提”这一辩证关系。

相较而言，设计院的管理咨询从审计目的、审计手段到审计程序等都与经济责任审计存在较大区别。在方案设置中，审计组计划通过收集市场信息、梳理轨道交通业态、分析设计院业务布局，以设计院自身能力为基础提出咨询建议。在审计方法上，除了传统的询问、检查、分析等方法，审计组结合管理咨询的有效经验，在多个主题上采用了非常规审计工具，如审计组在市场供需分析上采用波士顿矩阵，用于分析设计院未来在各地域的资源排布。在结果输出上，该审计项目将重点放在了设计院自身能力评估、结合外部环境与市场分析、对标广州地铁的战略要求等方面，提出了系统有效的管理咨询建议。对设计院的管理咨询项目，从审计免疫作用的角度看，更强调企业的战略要求，讲究风险认知前置在发展中的作用，更侧重体现“发展是安全的保障”这一辩证命题。

融合式审计项目有效体现了确认与咨询两统筹以助力组织发展与安全并驾齐驱的态势。同时，通过共享同一被审计单位的审计信息，减少了审计资源的内部损耗。

（2）嵌入式审计模式：传统审计稳定安全的保障，提高企业经营管理与战略发展问题的关注度。

以广州地铁12号线跟踪审计项目为例，分析嵌入式审计的实施路径。12号线是广州地铁的在建线路，全长37.6千米，全部为地下线，且大部分穿越市区，建设难度大，对施工单位的要求高。工程项目采用施工总承包模式，总承包方牵头人为中国交通建设股份有限公司（以下简称中国交建）。因中国交建首次以总承包方式进入广州地铁市场，广州地铁公司管理层对其总承包管理的实施情况、管理效率等相关问题较为关注。

2018年，随着12号线建设项目的全面启动，广州地铁内部审计同步开展对12号线的跟踪审计。总承包模式是广州地铁新时期引进的建设模式，为了评估该模式在12号线的实施效果，广州地铁内部审计在传统跟踪审计以确认型为主的基础上，新增对公司推进总承包模式的战略部署实施效果进行评估，以“促、帮、带”模式，为12号线建设的有序推进提供服务，嵌入式审计框架及实施路径如表3所示。

由表可见，类似设计院融合式审计，12号线的跟踪审计模块与总承包模式管理咨询模块，项目方案、审计发现的侧重点都有所不同。跟踪审计项目是传统确认型审计，重点关注建设的“健康程度”，重在保证项目的施工安全、人身安全、经济安全等；相对的，咨询建议则聚焦于公司“十三五”战略所推行總承包模式的实施成效，重点关注管理效率、资源调配、效益评价等，更关注项目执行成果与战略目标的匹配程度。

不同于融合式审计项目，该项目在报告形式上是“一份报告，两块重点”，咨询类项目不单独设置报告。从审计安排上，确认类与咨询类工作同时进行，两者共享审计信息，节约了审计资源。

嵌入式审计模式，是广州地铁内部审计在平衡发展与安全，紧贴公司战略执行的另一种尝试。同时，因项目间差异，在经济性原则的考量下，形式上也与融合式审计模式有所区别。

（3）统筹落实确认和咨询的实施效果。

经过2020年、2021年两年试点，广州地铁内部审计通过确认与咨询业务各占50%的设置，实现项目确认与咨询相融合及嵌入式发展，实现“一审多果”，在夯实防风险、保安全的基础上，实现审计价值增值，实现了安全与发展的有效平衡。该模式得到了公司领导和业务部门的高度认可，也为内部审计营造了更好的组织环境，实现内部审计发展的良性循环。

以12号线跟踪审计项目为例，通过确认型审计的实施，促成12号线工程现场多达36条安全问题的整改，有效消除了施工现场安全隐患。项目还推动了农民工实名登记、工资发放、清理民营企业欠款等国家重大政策的落地落细，有效降低了公司的合规风险。

同时，通过项目对总承包模式的运作情况进行诊断、咨询，发现了因总承包模式运作不畅影响资金流转等顶层设计的缺陷。后续，广州地铁内部审计通过CSA（Control Self-Assessment，内部控制自我评估）形式组织公司管理层、业务部门开展内控自评，探讨建设业务总承包模式下的管理解决方案。经审计部推动，相关部门先后印发组织架构调整的通知、总承包考评管理办法、总承包合同管理办法等重要文件，畅通了建设业务行政管理链条和资金链条，为在建的其他11条总承包线路提供了管理参考，有效促进了公司总承包模式的发展。

（四）在自身建设上，强调保持领先，提升内部审计保安全促发展能力

广州地铁内部审计通过打造内部建设“四个领先”，即理念领先、人才领先、体制机制领先和技术领先，不断提升自身保安全促发展能力。

1.创新审计生态圈理念，筑牢防线的同时促进共同发展。

为发挥行业监督的整体效能，共同筑牢防风险、保安全的红线，广州地铁内部审计创造性提出“审计生态圈”理念。根据企业的组织架构，将国家层面的顶层设计、监管要求转化为落地的具体任务输入传达给企业的董事会、高管层，高管层将任务按照部门职责分解至各职能部门。审计与其他职能部门除完成自身需承担的任务职责外，还应根据所属企业、部门及机构的特性逐级细分、下达任务目标。审计生态圈实施路径如图7所示。

构建“审计生态圈”便于及时将国家层面的顶层设计理念传达至各个层面的组织中，畅通外循环，将党和国家发展与安全的新发展理念及时传达至执行端。此外，通过外部第三方的监督与协同配合，形成“审计生态圈”的内循环，促进审计理念、审计方法与审计程序的及时更新与自我纠偏，促进自身能力进一步与战略匹配。

2.推进审计人才链建设，促进保安全促发展价值外延。

广州地铁内部审计在内部审计战略规划中提出“泛审计人员”的概念（企业审计人才链包括以下三类：一级泛审计人员、二级泛审计人员以及三级泛审计人员。一级泛审计人员指内部审计机构下的审计辅助人员；二级泛审计人员是指审计组织架构下其他业务部门的审计人员；三级泛审计人员是指企业利益相关方的审计工作对接人员），将审计人才的范围扩充到企业各个部门，甚至外部利益相关方。采用开放和包容的方式，使人才培养不再局限于一个部门，通过囊括其他“泛审计人员”共同培养的方式进行内部审计知识的转移和传递，实现人才信息网络高度畅通（如图8所示）。通过“泛审计人员”的培养及交流，建立“审计生态圈”，充分利用内外部资源，实现审计资源互换，利益共存，合作共赢，激发组织活力。依托“审计生态圈”，打造审计人才链，激发人才活力。“泛审计人员”机制是“审计生态圈”外循环的有力补充，是广州地铁对审计能力自我革新的一次有效尝试，本质上也与发展与安全战略大方向相契合。

3.打造审计全生命周期管理机制，为保安全促发展提供制度保障。

广州地铁内部审计全生命周期管理理念是指对于管理对象的生产、建设、运用等横跨其整个生命周期的管理。推行全生命周期管理要求在审计工作进程中建立审计项目全过程管理机制，贯穿审计项目的计划管理、范围管理、进度管理、成本管理、质量管理、变更管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理、知识转移管理等，保障审计业务有制度可依，能按照程序执行（如图9所示）。打造审计全生命周期管理机制，对质量进行全方位管控，提高审计效率与水平，体现了内部审计保安全促发展的职责。通过对组织内部管控进行系统化、规范化和精细化梳理，促进内部审计在参与战略实施过程中，被审计主体接受配合审计与理解信任的程度。

4.探索性推进智慧审计，创新保安全促发展手段。

自2020年持续进行审计模型试点开发建设以来，广州地铁逐步实现从审计工作标准化到审计工作信息化的转变，促进审计成果、信息资源与经验做法的提炼和沉淀。在内部审计原有系统的基础上，加强业务系统对接、大数据和外部数据库对接，大力建设审计与风险管理作业系统，打造支持智慧审计的信息化集群，使企业逐步构建起全面覆盖、统一高效、业审融合的数智化持续审计工作体系（如图10所示），实现实时、动态、前置的风险预警效果。从审计免疫的角度看，推进审计数字化、标准化，有利于更高效地管控已识别风险，在保安全的举措上提升效率，从而腾出更多的资源参与组织战略实施落地，更好地促发展。

四、不足与启发

本文以广州地铁内部审计为案例分析对象，探讨了内部审计在统筹组织安全与发展中的作用。通过理论研究和实践探索，本文认为，内部审计为组织统筹发展与安全发挥增值功能在理论上具有高度契合之处，在实践上也具备可行的实施路径。当然，在具体实践中，配套理念、体制机制支撑尚有需完善和优化之处。

（一）将统筹发展和安全的要求融入内部审计理念，实现理念同步

我们看到，组织统筹发展与安全的要求，与内部审计“风险+价值”导向的理念是一脉相承的，通过确认和咨询两个抓手进行落地。由于统筹发展与安全的理念较为前沿，多数组织内部审计仍未将其融入具体工作中，在设计和执行上重监督、轻咨询的现象仍普遍存在，内部审计在保持独立性和提供咨询服务之间的关系还不够明晰，对新发展理念、发展与安全辩证关系的理解不够透彻。在具体工作中，这些理念上的差异一定程度上会阻碍内部审计功能作用的发挥。内部审计部门具有统筹全局、关注系统性风险的天然优势，将统筹安全与发展的系统观念落实到内部审计建设全过程，才能做好组织平衡发展和安全的有效“调节器”。

（二）内部审计主动融入国家治理体系中，实现步调一致

内部审计作为国家治理监督体系的重要组成，在大方向上，应积极主动融入国家治理体系，承接国家对审计工作的指导与安排，积极融入国家审计“以审代训”“联合培养”的体制机制中；在组织层面上，应主动融入组织战略规划，在战略方向契合过程中找准、革新自身定位，在保安全促发展中有所作为，最终形成审计上下“一盘棋”的格局。

（三）人才是第一资源，不断扩充审计人才队伍，为组织保安全促发展提供重要支撑

新发展阶段对审计人才队伍建设也提出了新的要求，对审计人才类型的诉求也进一步拓宽，不再拘泥于传统的财务审计与内控管理专业的人才。随着改革发展进入深水区，对人才的前瞻性、创新性等综合能力要求进一步提升，审计人员需要贯彻新发展理念，既有把握機遇的能力，又有防控风险的专长。在审计业务方面，确认和咨询两种形态业务的融合使审计队伍更需要来自相关行业、咨询方面的专家和实操人才进行补充，壮大丰富复合型审计人才队伍。

（四）创新是第一动力，不断开拓内部审计创新驱动发展的新局面

在新发展阶段，信息科技飞速发展，以人工智能、大数据、5G等为代表的新技术逐渐融入我们的日常生活。内部审计在技术运用上相对还处于较为保守阶段，典型的数据分析工具、分析方法、分析平台、预警系统等手段尚未得到广泛使用。现代信息科技提高了信息沟通的效率，减少了信息不对称与套利机会，使大范围数据检测、自动预警成为可能，也给内部审计带来了新的挑战。内部审计应及时拥抱变化，引入、运用新科技新手段，提高内部审计用于保安全促发展的总体效率，实现工作质量的飞跃提升。

（作者单位：广州地铁集团有限公司，邮政编码：510000，电子邮箱：chenjieyang@gzmtr.com）

主要参考文献

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[2]金晓燕，任广乾，罗新新.双循环发展格局下国有企业高质量发展对策[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），  2021（2）：55-61

[3]李凤雏.深入贯彻落实党的十九届四中全会精神 实现新时代内部审计高质量发展[J].中国内部审计， 2020（10）：4-24

[4]彭华彰，戚振东，刘军，等.审计发挥经济体检作用研究[J].审计研究， 2020（5）：3-9