新时代中国边疆治理：从“区域主义”走向“域际主义”

◇何修良

在中国陆地边疆治理取向上，长期以来一直奉行“族际主义”取向。随着研究深入和边疆社会发展，人们越来越认识到，以处理族际关系为主要内容的“族际主义”取向遭到了巨大挑战，其单一性的视角既无法认清多样性的边疆现实和合理性地概括出新时代所呈现的边疆问题，也无法通过边疆所蕴含的特定思维认知和深层逻辑提供出当下边疆诸种问题治理的有效理论方案和制度安排，迫切需要新的研究思路。早在2008 年学界就有学者提出中国边疆治理取向转变问题，主张陆地治理从“族际主义”转向“区域主义”取向范式[1]。但遗憾的是，十多年来，边疆治理“区域主义”取向研究一直没有实质进展。本文沿着“区域主义”取向拓展，提出边疆治理“域际主义”取向，有助于进一步理解新时代边疆治理的取向，也有利于进一步推动新时代边疆治理的发展。

一、边疆治理“区域主义”取向的提出与内容

中国边疆治理研究脱胎于传统的边疆史地研究，特别强调边疆研究的历史性因素。近些年开始兴起了关注边疆现实问题的治理研究，但也只有十多年的历史(1)从知网检索，当代中国边疆治理概念最早是在2008 年由周平教授提出，为此，马大正教授赞扬周平教授“率先提出了‘边疆治理’这一概念，并对我国边疆治理的概念、价值取向、战略等问题进行了系统性的论述，这对于我国边疆治理研究具有开创性意义”。具体参考，周平.我国的边疆治理研究[J].学术探索，2008（2）：28-34；马大正.当代中国边疆研究：1949 ～2014[M].北京：中国社会科学出版社，2016：484.。可以说，中国边疆治理研究虽历史悠久，但直面现实边疆问题进行当代边疆治理研究的时间则比较短。因此直接带来了边疆治理取向是什么这一前提性问题的追问，其取向确定直接决定了边疆治理的方向与思路。

从历时态看，我国边疆治理长期坚持“族际主义”传统，究其原因，中国的陆地边疆地区和民族分布格局基本重合，使得族际问题和边疆治理紧密地铰接在了一起，转化到具体历史情景中的边疆治理实践，处理好中央王朝和周边少数民族的关系，以实现王朝国家的安全与稳定构成了历史上边疆治理的核心问题。王朝国家的文化格局和地缘政治决定了边疆治理的“族际主义”取向，这构成了“族际主义”取向的历史因袭和路径依赖。随着中国边疆区域全面发展、边疆治理空间的扩大和边疆问题的复杂性增加，“族际主义”的研究取向的局限性逐步凸显，制度绩效边际递减，难以适应时代发展对边疆治理的要求，带来了很多负面效果。周平教授较早地看到了这一点，2008 年发文第一次质疑并批判了边疆治理“族际主义”取向[1]，提出并详细论述了边疆治理“区域主义”的内涵、合理性以及建构路径，他认为“区域主义”取向的边疆治理核心是解决边疆区域的全部性问题，目标是促进边疆发展、安全与稳定，并详细论述了将族际关系问题一并纳入到区域治理的框架中谋划以适应国家治理的需要。2015 年周平教授又发文[2]指出，陆疆治理应从“族际主义”向“区域主义”取向转变，并对如何建构与完善“区域主义”取向的政策观念和治理框架进行了深入探讨。两篇文章共同构成了边疆治理“区域主义”取向的创新性内容（见表1），受到了学界的高度关注和认可(2)在知网，从引用次数来看，两篇文章的引用高达186 次（截至2022 年2 月），高引用率说明了这一理论解释当今边疆治理的创新性。从引用方式来看，都基于肯定性认可的引证，没有批判性阐释与拓展。，边疆治理取向研究进入新阶段。

表1 边疆治理“区域主义”取向的内容

二、边疆治理“区域主义”理论取向亟需深入发展

当今边疆治理研究更多的是移植国外理论与概念，缺乏从我国边疆治理丰富实践中抽象出适合边疆发展的标识性概念，其结果是，“基于不同学科视角对边疆治理概念的截取、解构和演绎，导致边疆治理的内涵和边界日渐模糊，对这一核心概念的解释力产生了消解和削弱效应”[3]。作为一个本土化的中层概念，“区域主义”取向以一种开放性眼光整体地看待边疆区域变化，以建设性态度重释边疆治理理论，围绕改革开放以来边疆治理社会发展状况，形成了一个边疆治理实践的方向性框架，能够将边疆地方发展、民众需求、制度变革、方式创新以及相伴的治理理念放在一起讨论，推动了边疆内涵拓展和治理创新，为边疆问题解决提供了新视角与新思维。在理论发展上，“区域主义”取向的边疆治理突出了解决边疆问题的多样性、全面性和动态性，求解与自证了学理阐释的周延性和理论发展的自我变迁，打破了认识当代中国边疆治理理论的思想桎梏和思维枷锁，在一定意义上推动当代边疆治理研究发展。一方面纠偏了长期以来边疆治理以族际关系为研究对象与内容的窠臼，形成了边疆治理综合性的方向视角；另一方面其融合性的学理特征促使了边疆研究对象与叙事方式的拓宽，推动了边疆治理研究的多学科进程，形成了边疆治理研究科际整合的特征，为当今学术界倡导与探索的中国边疆学建构与发展注入了新动力。

但十多年过去了，学术界除了对“区域主义”取向一边倒的认可声音之外，没有人再进行更为深入的讨论(3)周平教授虽然在2015 年重新撰文进行阐释，但如果认真分析会发现这篇文章无论从内容结构，还是核心思想，甚至论证思维与材料方面，都对2008 年文章的拓展性不够。。随着新时代边疆区域的巨大变化和边疆治理理念的转变，边疆治理的“区域主义”取向亟需深入拓展研究。

首先，“区域主义”取向需要明确“区域”的内涵。区域即分类[4]。“区域”在不同的学科中有不同的内涵，可以指主权辖制下的地理空间，可以指国家体制划分的行政区域所在，可以指相同经济类型的发展区域，可以特指群体文化的聚落区，甚至可以泛指各种社会生活的功能性空间。放在中国边疆理论研究长时段背景中考察，“区域”概念在不同的文本中各有所指、杂糅交错。例如拉铁摩尔以“内亚边疆”多面性论述中国，“内亚”主要指东北、新疆、内蒙古、西藏四地，这里的“区域”是指内亚这一广袤的空间。在中国传统历史叙事中，一直沿用东北边疆、西北边疆、西南边疆，显然这是按照地理空间的相似属性称谓的边疆。在中央政策文件中，比如2020 年中共中央、国务院发布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中明确指出，为了加快西部发展，要“拓展区际互动合作”，在具体措施中提出“依托陆桥综合运输通道，加强西北省份与江苏、山东、河南等东中部省份互惠合作；推动北部湾、兰州－西宁、呼包鄂榆、宁夏沿黄、黔中、滇中、天山北坡等城市群互动发展”等，这里的“区际”是一个复合性的概念，既有指某一区域经济地带的，也有指行政划分的地理省份的，还有指一个省份内的某个特定区域的。无论是历史沿袭的称呼还是边疆治理政策中的所指，“区域”的所指具有多样性和混杂性。按照周平教授的理解，“区域主义”取向中“把陆地边疆界定为国家疆域的边缘性区域”，“将具有边界的边境县、市及生产建设兵团的团场确定为陆地边疆是比较可行的”[2]，很明显这里的“区域”是按照行政区域划分所指向的空间，显然这一界定显得过于偏窄，不符合学术建构的历史与逻辑、理论与现实的自洽性与统一性。无论从词源还是现实政策看，“区域主义”取向中的“区域”内涵模糊不清、指代不明。换言之，需要明确一种视角进行划分与界定，以更清晰地界定“区域”的内涵，指明“区域主义”的边疆治理取向所指向的内容，否则影响后续的研究。

其次，“区域”内涵无法明确，边疆治理的主体也就难以确定。如果“区域”按照行政区域划分所指向的空间，边疆治理主体为“按照我国现行的政府管理体制，辖有边疆区域的省（自治区）、市（州）、县三级政府，都是边疆治理的具体的责任主体，都负有边疆治理的责任”[2]。这种划分具有很大的模糊性，如果按照“区域”指向行政划分属性来对照相应的治理主体，在很多限定语境中的“区域”治理的主体就无法一一对应，比如一些跨境区域的合作，既有国家主体，也有地方政府主体，还有一些地方性社会组织的主体参与。虽然周平教授也倡导政府协同各种力量实施多元共治[2]，但这是局限于一个特定区域内部政府引导下的多元治理，并没有明确不同边疆区域类型以及所带来的不同问题的治理主体。边疆治理主体如果按照行政属性划分显然不符合边疆社会现实。“区域主义”取向的“区域”内涵界定是前提，直接影响治理主体确定和边疆治理体系的建构。

最后，边疆问题在不断发生变化，边疆治理“区域主义”取向的内容需要拓展。随着国家发展战略实施，边疆治理对象在不断扩大，既有边疆区域内部的问题，也有边疆与内地合作的问题，尤其是后者，随着边疆与内地交流互动与合作日益频繁，推动边疆与内地一体化议题已经成为国家治理的重要组成部分。随着中国成为世界第二大经济实体，不断地融入全球化发展中，国家外向性发展成为了重要内容，尤其随着“一带一路”建设，以“路”“桥”“廊”“带”的空间格局连接和贯通，边疆地区成为了国家未来对外发展的新空间。边疆治理受外部空间因素的影响不断增加，边疆议题也愈来愈具有跨区域性乃至全球性意义。因此，“区域主义”取向的边疆治理需要更广阔的视野来认识边疆问题与治理对象。

三、边疆治理“域际主义”取向的提出与内容

根据以上分析，边疆治理“区域主义”取向的缺陷或局限性可以概括为：边疆治理的空间性质的行政区划假定，使得空间的指向较为单一化和内敛化，难以概括和描述出当今各类边疆问题的辐射范围与问题性质，进而导致边疆区域“对内地”与“对外域”关系特征的兼顾分析阙如，无法完整性地阐释当今流动性社会背景下涌现的“移动”“跨境”与“跨界”的各类边疆现象。内在地看，边疆社会现实的多样性和复杂性，在“区域主义”取向中，被假设为高度的抽象性和同质化。走出这一困境，需要我们从更广阔的学术视野和整全性的理论知识重新认识“区域”在当今中国边疆社会中的涵义。

边疆是由特定空间或区域组成，边疆是“复杂矛盾关系所形成的国家主权、利益、能力所及的边缘性场域”[5]，甚至有学者认为“没有区域的概念就不能产生疆域和边界的概念”[6]187。纵观中国传统边疆治理，空间思维缺失，“传统的边疆治理延续时间决定论的取向，突出时间(历史)维度在边疆治理话语叙事和治理实践过程中的作用，遮蔽甚至扼杀了边疆治理的空间想象，即时间(历史) 消解了空间，边疆治理呈现出明显的去空间化特征”[7]。按照库恩范式革命的理解，中国传统边疆治理在很大程度上遵循牛顿力学原理而隐喻发展，因为边疆地理空间辽阔，逐步形成了边疆治理的“中心/边缘”的二元空间想象。在这种机械论的绝对空间隐喻思维中，“边疆往往附属于中心区域的叙述逻辑，在以‘人群’治理为旨归的治理需求下，对于边疆空间的认知附着在对生活在当地的民族的认知基础之上”[8]。于是，边疆问题被本质化了，族际问题也就理所当然地作为治理对象并固化了下来。

然而，这种匀质化的边疆空间假设只是统治者“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治想象。中国历史上西南边疆、东北边疆、西北边疆的历史叙事划分以及带来的不同治理之策，边疆所呈现的空间差异性既是历史事实，也有差异性的政策实践，比如在“族际主义”取向的边疆治理中，历史实践中也存在着“重北轻南”的倾向，即治边思想及政策相对重视北方而较轻视南方的倾向[9]。同时，在同一个边疆区域的内部，又存在着内部社会结构的差异性，比如南京国民政府时期，西南边疆各省地方实力派与南京国民政府中央存在着各不相同的政治关系形态，南京国民政府对各省边疆治策也呈现出不同之处[10]。因此，边疆区域从来都不是匀质的铁板一块，从来都不是同质化的物质与文化所构成的单一性的边缘乃至绝缘之地，而是由政治、经济、文化、族群与个体等因素相互作用与整合所形成的区域系统，不同物质、群体与文化在边疆区域相遇、交融与共生，表现出了丰富多彩的区域性图景，这充分体现在中外学者对边疆区域性特征的描述之中（见表2）。显然，中外学者所讨论的边疆的区域特征所指向的空间远远大于行政区划省份所在的空间。在新时代边疆发展中，边疆非匀质化的特征更加明显，不断呈现出“地域”“群域”“领域”等结构化的世界，正如有学者所言，当今边疆区域呈现出“混杂性、流动性和重叠性的世界”[6]202特征。

表2 中外学者对边疆区域特征的描述

任何边疆治理都是在一定的空间发生，边疆空间并非是均质性的绝对空间，而是由文化、经济以及制度等区域性元素型塑的现实空间，边疆的族群或人群也并不是一个内部同质化的群体，而是存在多种差异和各样抉择的群体与个体，因此在不同的空间中，边疆治理需要遵循所在空间的“行为规则”“思想习惯”与“价值文化”。进一步讲，“边疆”不能被想象为某个省份内部需要治理的无差异性空间或统一的治理对象，现实边疆表现出非同质性，而且往往呈现出类别性的差异，即具有不同“域态”（区域形态）特征进而呈现出不同“域类”（区域类型）的边疆问题，这类问题不再仅仅限制在行政区域划分的地理省份之中，比如跨境的边疆问题日益增多。因此，我们需要将“匀质化的边疆空间”假设转换为“差异性边疆空间”，这种空间包括特定的自然地理环境、经济发展、政治生态、民族宗教、地缘政治等所带来的多样边疆问题以及相对应的差异化治理。按照这种理解，应根据边疆问题指向的范围来确认“区域”内涵，我们把这种呈现出“域态”的“域类”问题以及进行的边疆空间差异性治理所体现的思维称之为边疆治理“域际主义”范式（综合的区域观）。这无疑把“区域主义”取向的边疆治理理论又向前推动了一步，不再局限于所指行政区域划分的国家体制视角来认识“区域”，而是根据边疆问题本质与影响的范围来认识“区域”。在理解边疆问题的思路上，不仅强调要解决所属省份内的所有边疆问题，而且还要对跨省份与跨境的边疆问题进行认知，包括不同边疆问题性质以及彼此之间的关系进而提出相互支撑的边疆治理措施。“域际主义”取向有助于解释新时代中国边疆问题的空间性、建构性、动态化与国际化的多样特征。

一是“域际主义”取向的边疆治理理念。从哲学意义上看，“族际主义”取向中，均质化的空间所治理的对象（民族问题）具有同质性，所追求的目标是所有问题的共性假设，处理族际关系问题为边疆治理的主要任务。而“区域主义”范式的治理对象则是按照行政区域划分的边疆省份内部不同问题的集合，边疆问题是不同的异质体，其对问题的假设是具体的、个性的。事实上，在当今边疆世界，边疆治理面对的现实对象，是既有共性也有个性的非匀质的“复杂体”，因而可以根据分域集合的各种“域类”问题进行分类，并且同样“域类”的边疆问题，比如跨界民族问题，在西北边疆和西南边疆，治理的重点和难度就不一样。这些不仅仅是哪个单独省份的治理任务，而是所在区域内所有省份共同面临的问题，这样认识与理解边疆问题才能贴近现实，才能找准边疆问题性质、类型与治理措施，即反映了边疆治理对象的共性及个性所体现的现实情形（见表3）。

表3 边疆治理取向的哲学基础

二是“域际主义”取向的边疆问题的界定与治理主体确认。根据“域际主义”取向理解，应该根据边疆治理的对象，即边疆问题的性质界定“区域”，即属于哪类边疆问题，就根据哪类问题所影响的区域进行治理，既可以是行政区划的所在省份，也可以超越行政划分的跨区域，比如非传统安全问题已经是边疆区域面临的共同问题，那么这里“区域”就是指所有边疆区域。再比如跨境民族问题、跨境生态治理就属于跨国区域治理，这里的“区域”是指两国之间的边境区域。总之，边疆问题的性质及影响范围决定了“区域”所指范围。同时，“区域”所指向范围不同，边疆治理主体也就不同，属于边疆省份内部的边疆问题，所在的省、市、边境县及生产建设兵团的团场是治理主体；属于跨区域联合治理的边疆问题，跨区域联合的省份是治理主体；属于跨境的边疆问题，国家和所在的地方政府（包括社会组织）是治理主体。“域际主义”价值在明确各类边疆问题治理的任务、治理主体与显示边疆治理层次的同时，有助于区分不同边疆区域的功能定位、治理目标以及精准化的治理效果。

三是“域际主义”取向的边疆治理内容。“域类”问题的存在方式可以分为边疆省份内的边疆问题和跨边疆省份的边疆问题两种，后者又可以分为内域际（边疆与内地的边疆问题）与外域际（跨境的边疆问题）两类，三者面临的边疆问题不同，其问题的复杂性与敏感性也完全不同，治理的难度也就不一样（见表4）。以跨境的“外域际”边疆问题为例，新时代中国边疆治理外部环境与场域发生了很大变化，边疆治理被置于“一带一路”倡议和国家发展战略、空间再造的政治地理空间中，边疆治理面临着“关系千万重”，既是发展机遇的受益区，也是不确定因素的风险区，使得一些“外域际”的边疆问题变得更复杂、更敏感、更脆弱，其治理难度也就最大，这一点与“内域际”的边疆问题治理迥然不同。在新时代背景下，把边疆地区作为推进“一带一路”倡议的重点区域和其他内地省份共同承担“一带一路”相应的任务，则体现了“内域际”与“外域际”边疆问题相结合的“域际主义”取向的边疆治理。

表4 边疆治理的“域际主义”取向类型

四是“域际主义”取向的治理方式。新时代边疆治理的对象越来越清晰地显现出“内域际”与“外域际”的“域际关系”的边疆问题特征，边疆治理理念与方式也随之发生了很大变化。“族际主义”与“区域主义”取向更多强调权威与资源在某一个省份内部的整合与利用，其治理方式体现了自上而下的科层体系特征。“域际主义”取向的边疆治理则强调不同权力主体的协同合作治理。“内域际”边疆问题的治理目标是实现边疆内地一体化，强化省际协商与合作。在主边疆和国家核心区之间的次边疆，历来是国家治理主边疆地区的缓冲之地和战略基地，但“国家空间治理的‘核心-边缘’二元结构叙事和实践，忽视了次边疆与主边疆治理的互动、互构关系”[11]，也就是忽视了“内域际”边疆问题的关注与研究。因此“内域际”的边疆问题是边疆治理向内发展的重要战略，旨在有效地实现边疆与内地的互动与合作继而实现一体化发展。“外域际”的边疆问题是指边疆治理问题的解决与跨境国家和地区甚至弥散到更远的地方联系在一起，比如近些年讨论比较热的“利益边疆”的治理，越来越突出主体间性合作的特征，在理念上强调从交往范式向合作范式转变[12]。积极应对“外域际”的边疆问题，是边疆治理适应国家战略外向型发展的需要，也是拓深边疆治理研究的重要内容。从中可以看出，未来中国边疆治理，合作治理模式与相应工具优化构成了首要的治理选择。

综上，“域际主义”取向基本逻辑是按照边疆问题的性质与影响范围来精准界定区域空间，进而确定治理理念与方式。与“区域主义”取向对比，“域际主义”范式下边疆治理的范围、主体、理念与方式更明确、更清晰、更具体。换句话说，“域际主义”是更复杂的范式思维框架，“区域主义”取向只是“域际主义”取向的一部分。“域际主义”取向推动了“区域主义”取向理论的向前发展，进而促进了对边疆治理内涵的整全性理解，形成了对边疆治理内涵歧义的“最低共识”，其外延具有延展性特征，突出了社会科学概念创新的“最小—最大定义”[13]的建构方式。

四、新时代下“域际主义”取向的边疆治理发展

正如周平教授所言，“区域主义”和“族际主义”取向一样，都不是陆地边疆治理的具体政策，而是陆地边疆治理的总体方向，是陆地边疆治理的“元政策”[2]。同样，“域际主义”取向也不是边疆治理的具体政策，而是沿着“族际主义”取向进一步拓展的边疆治理新方向。作为一种新的方向性“元政策”，“域际主义”取向的实现需要建构相对应的政策观念，制定反映“域际主义”取向的一系列边疆治理政策。

一是从国家治理与发展的全局来认识陆地边疆治理。新时代的陆地边疆处在一个全新的空间场域中，边疆日益成为国家发展的新增长极[14]。边疆新的空间格局的重塑和治理场域的扩大，使边疆同时向国内外两个方向开放，成为沟通国内外的实时节点和空间接点。边疆与对外开放、周边外交和人类命运共同体紧密地联系起来，日益成为一种跨国分析、流动社会分析和国际政治分析的重要元素，边疆治理被推置到一个新的历史进程和一种完全不同的理论认知、政策导向、治国方略之下来审视。边疆治理、国家治理与全球治理紧密相连。这就要求重新认识陆地边疆地位，从国内外两个视角确立陆地边疆治理战略，以适应边疆内地一体化和国家外向性发展的需要。

二是立足开放视野界定边疆问题性质与治理内容。边疆空间场域的变迁，使得大多边疆问题都具有了跨区域性、跨境性甚至全球性的特征，识别边疆问题性质与特征就必须拓宽研究的视野与领域，需要在开放情境中去认识和把握。从客观实际出发，今后陆疆治理的重点是解决好“内域际”与“外域际”问题。“内域际”的边疆问题要改变次边疆地区的地位，加强对次边疆区域的规划与发展，发挥次边疆在边疆内地一体化中的枢纽与桥梁作用，构建主边疆与次边疆整体安全与发展的协同治理体系，以实现国家治理与边疆治理相互促进。“外域际”的边疆治理，要结合国家治理的相关议题，注重边疆问题的解决不仅要指向地缘政治、边疆区域与周边国家的互动与交往，也要放置到不同文明的交流中理解，进而形成边疆治理的世界性思维。

三是不断形成有针对性的边疆治理结构与治理理念。新时代的边疆治理是国家治理的重要一部分，在国家治理中，其中一个显著的变化是，在传统政治领域之外的社会力量存在及其对推动社会发展的不可或缺的作用。在当今的中国边疆治理中，在发挥政府主导性作用的同时，充分重视、挖掘、发挥社会力量，形成政府、市场、社会组织等多主体性的合作治理，探索跨境治理、府际协同治理、社会参与治理模式，完善搭建平台、优化政策、信息共享等措施，建设利益共享、责任共担、体系共建、服务共筑的保障体系，构建多元主体互动机制和合作网络，打造共建共治的边疆治理结构，进而塑造跨省份、跨区域、跨境之间的整体性边疆治理理念。