公共服务外包规避政府责任的心理透视与矫正

张朝华 方薷羚

〔摘要〕 随着社会治理现代化、多元化以及创新实践的不断推进，公共服务外包成为各级政府采用的一种重要治理工具。然而，近年来部分政府部门工作人员实施公共服务外包的心理产生了变化，将其视作规避履职风险的工具。其实，公共服务外包根本无法规避政府责任，相反，政府必须在公共服务外包中担起多重责任。为了矫正这种错误心理，应增强行政行为合法性，促进公共服务外包市场良性竞争;完善政府工作机制，压实政府全过程监管责任;形成公共服务外包多元监督，强化政府主导责任。

〔关键词〕 公共服务外包;政府责任;风险规避;心理透视;心理矫正

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）02-0072-06

现有《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》等多项文件，鼓励政府将不涉及秘密的业务承包给专业公司。从理论上看，政府实施公共服务外包的目的主要集中于三方面：一是顺应政策导向，为理顺政府、市场、社会关系，建设服务型政府提供原动力。二是提升公共服务供给质量和效率，弥补政府一元化供给模式的不足。三是减轻政府财政负担，在不增加政府人员编制的情况下，最大程度利用承包方专业的知识技能与规模经济优势，减轻政府在公共服务领域的财政支出负担。然而，近年来部分政府部门工作人员实施公共服务外包的心理产生了变化，将其视作规避履职风险的工具。这种心理是非常错误的，有必要对其进行透视与矫正。

一、公共服务外包规避政府责任的心理及其成因

一般而言，政府防范风险的手段主要是强化风险管理。然而，部分政府部门工作人员将公共服务外包给承包方时，采取在合同中添加责任条款等方式，要求承包方使用商业保险和赔偿来抵消潜在的损失及风险，以期实现责任转移〔1〕。除此之外，个别政府部门工作人员还将某些分内职责，通过公共服务外包的形式转嫁给市场，并缺乏对承包方必要的调控和监管，进而埋下风险隐患。总而言之，部分政府部门工作人员存在通过公共服务外包业务规避履职风险的心理。这种心理的出现，其原因不外乎以下四点：

（一）利用公共服务外包的公私法双重属性规避公法追责风险

我国目前并未在官方层面区分公法与私法，但从学术上来说，公法与私法的区分早已获得普遍共识。合同本身作为一种传统意义上的私法手段，因订立合同的一方是代表国家意志及公共利益的政府部门，就具有了公法与私法的双重属性〔2〕，进而政府外包合同更多地被看作带有公法因素的民事合同，或者说是公法与私法融合的产物。由于行政法等公法规范对行政主体的规制和束缚程度相对较高，使得部分行政主体利用外包合同这一工具“遁入私法”〔3〕，以达到规避公法追责风险的目的。尽管公共领域民营化从不意味着政府角色的缺位，但公共服务外包合同自带的混合属性极易使部分政府部门工作人员产生一定程度的误解，以为责任随服务外包发生转移，从而逐渐模糊其所应承担的监管职责。当代行政法学主流观点认为，除少数情形外，行政主体在完成行政任务的过程中，虽然会受到上位法以及有关特殊规定的限制，但出于履行行政任务的目的，在公、私法领域之间可以有一定的选择自由〔4〕，因而存在以私法形式躲避公法控制的可能性。

（二）简政放权配套措施不到位导致的结果

近年来，我国大部制改革取得了巨大进展，但在简政放权过程中，由于缺少与其增加的责任相配套的专业岗位及相关软硬件设备等，使得有些部门对一些下放的权责事项承接不畅。以某地区基层市场监管部门为例，除了保留工商部门原有的注册登记、市场秩序监管外，还增加了针对食品、药品、特种设备等专业性更强、操作流程更加复杂的监管任务。再加上数量庞大、调解困难的消费者维权案件，以及日常的联合执法行动等，精简后的基层市场监管部门负担很重。简政放权各环节在一定程度上尚未达到同步运转，使得政府工作人员能力欠缺和责任更重之间存在矛盾，增大了其因履职不到位而被问责追责的风险。而实施公共服务外包，一方面可以使高素质专业人才参与到相关公共服务供给工作中，从而降低基层政府工作人员的渎职风险;另一方面可以减少政府工作人员在直接面对一线群众的执法工作中可能出现的民事甚至是刑事责任风险。这两方面的考虑在一定程度上使部分政府工作人员作出以外包的形式分散责任风险的决定。

（三）职责界限模糊导致的结果

从纵向来看，部分地区上下级政府间既出现上级层层下放工作，致使责任压力向下传导的情况，也存在上级不愿下放部分项目审批权，导致出现决策效率低下的现象，进而衍生出部门间推卸责任、多层执法等不良后果。从横向来看，针对某一公共领域的管理可能会涉及多个同级别的不同部门，比如就市场监管职能而言，除作为主体的市场监管部门外，还有部分专业性监管职能散落在其他行政管理部门。政府部门在某种程度上所存在的职责界限不清现象，会导致额外占用时间来进行协调，同时也增加了政府工作人员的执法压力。为降低履职风险，个别政府部门工作人员除对内将任务层层发包外，还意欲通过对外发包的途径转移和规避风险。他们认为，任务几经流转之后，上级政府对下级的监督深度和监督能力相对有限，就可以弱化外包服务具体供给过程中自身的履职风险。但是，实质上以这种方式规避任务执行过程中可能发生的失职风险并不会使风险消失，而是将其转化为潜在风险，增加了结果层面出现重大风险损失的可能性。

（四）行政问责不当导致的结果

党的十八大以来，党風廉政建设和反腐败工作受到高度重视并深入推进，顺应了群众期待，打造了较之过去更风清气正的政治生态，但同时也存在行政问责不当现象，客观上给各级干部带来很大压力。比如，虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规文件强调了要将事前决策、事中执行、事后追踪三个阶段的监督和问责进行有机结合，但现实问责却大多集中于事后追责阶段，对决策失误等源头性的事前监督和操作不当等程序性的事中检查有所忽视，大量事后总结性的“主观描述”被使用〔4〕，弱化了行政问责本身的预防性价值。这种过度的结果导向有可能使政府官员尽可能缩小自己的职责范围，以最大程度地避免履职风险。再如，《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》第十九条明确了安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任的十种情形，但在发生重大安全事故之后，执法干部面对的往往是从严从重处理，这在某种程度上会削弱他们开展工作的积极性和创新性，使保守主义、风险规避思想冒头。

二、公共服务外包无法规避政府责任

（一）公共服务外包可能产生新风险

在公共服务外包过程中，除存在部分政府部门工作人员本身想转移的追责风险外，还存在由于管理不善或外包形式本身所固有的缺陷等原因而可能产生的新风险（见图1）。

图1 公共服务外包各阶段可能产生的新风险

1.项目决策阶段：寻租、私人垄断与隐藏成本等新风险可能产生。这一阶段可能出现的风险主要包括权力寻租风险、私人垄断风险和隐藏成本风险。部分官员以权谋私，利用所掌握的发包权和内部信息索取贿款和回扣，会形成权力寻租风险。他们甚至通过与承包方达成幕后协议，形成某一承包商“垄断”的局面。或是由于具备承包商资质和能力的社会组织较少，并未形成良好的竞争市场等原因〔5〕，而引发私人垄断风险。另外，政府在对外包项目的可行性评估过程中，如果低估了合同复杂性及环境不确定性等因素造成的成本，就会产生隐藏成本风险。隐藏成本的存在会导致政府需要额外为公共服务外包投入更多支出，甚至使实际成本大于政府内部生产成本，增大了公共服务外包的负效益。

2.合同缔结阶段：风险并未实现本质上的转移。首先，针对合同外包中存在行政主体“向私法逃遁”的风险，行政权力在转换到私人领域活动时会受到法律法规的限制。通过分析《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等法律文件，同时总结归纳上海、广东、浙江等多地政府向社会力量购买服务的规范性文件，清晰可知：涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政执法、行政强制以及政府未批准向社会转移的行政许可、行政审批等事项不可外包。与此相对应，在基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务等领域中适宜由社会力量承担的事项，需积极有效地施行合同外包。其次，尽管合同外包存在行政主体的公共性导向与承包商的私利性导向之间的两难〔6〕，但是基于公共利益的考量，公法原则须起到对公共服务合同外包的限制作用，尤其针对自由裁量空间较大、服务对象属于弱势群体的外包，必须与基本的公法价值保持一致〔7〕。再次，面对行政伦理自主性与自由裁量权，法律起到的约束作用有限，尤其是对有关新领域实施管制时，缺乏法律与事实根据，行政人员更多地依靠行政经验开展活动〔8〕。可见，法律法规、制度原则等约束下的合同外包对于行政主体的责任要求只增不减，行政主体所承担的责任风险虽然在形式上有所变化，但是并未实现本质上的转移。

3.合同履行阶段：服务质量风险可能引发公众信任危机。一方面，市场逐利性无法保证公平的实现，在履行合同的过程中，部分承包商会采取选择性地提供公共服务、缩减材料成本等方式来增加利润，这样大概率地会有损于其所提供服务和产品的质量与数量，形成服务质量风险，进而损害公众利益。另一方面，公共服务外包各个阶段存在的风险经过不断积累和发酵，往往会在这一阶段转化为服务质量风险的形式。服务质量风险是合同履行效果不尽如人意，甚至失败的直接表现。目前公众对于公共服务外包的监督和反馈多是基于最终产品的质量，一旦服务质量风险触发，很容易引发公众信任危机，不利于政府公信力的树立和社会秩序的稳定。因此，这一阶段对政府工作人员的专业能力和责任意识都提出了较高要求。

4.绩效评估阶段：信息不对称风险可能使政府降低服务质量要求。从项目决策阶段开始，承包商、政府与公众之间出现的信息不对称贯穿了公共服务外包全过程。在与承包商的博弈过程中，政府作为委托方，前期如果没有充分了解承包商的专业能力、人员素质等情况，则在合约履行中可能会出现迫于其实际能力的不足，而降低对其服务质量要求的情况〔9〕。同时，也可能存在部分政府工作人员自身专业化水平较低、经验缺乏，从而使监督工作流于形式的问题。而公众作为与政府委托—代理关系中的委托方，信息获取的范围和深度相较之下更显不足。到了绩效评估阶段，随着第三方评估机制的引入，这种信息不对称的风险进一步复杂化：由于目前我国在公共服务外包第三方评估方面存在相关法律制度保障缺失、机构专业性和独立性不足等问题，既导致第三方机构在执行评估任务过程中合法性遭受质疑，同时作为承包方的部分社会组织信息法定公开程度有限，也不利于第三方机构进行判断和评估。

综上所述，公共服务外包能否规避风险，更多地取决于政府的部署、统筹、监管等方面的机制是否完善，专业能力是否到位，责任意识是否端正等。政府身为公权力行使者，其供给公共服务的责任不会伴随外包合同的订立而发生转移，只是从法律顺位以及责任形式上由直接的责任主体转变为间接的担保责任的最终承担者〔10〕。风险也仅是发生了形式上的转变，实质上并未得到转移。

（二）公共服务外包中政府应承担的责任

1.促进公共服务外包市场良性竞争的责任。在公共部门中引入市场竞争机制，对于我国社会主义市场经济体制的发展和行政体制改革的深入推进具有重要价值。推动公共服务领域竞争市场的形成正是优化公共资源配置的一剂良药。但是，由于我国政府购买服务市场化发展时间不长，一方面，政府部门从外包市场选择承包商、进行项目决策时，对于承包商的招标与授权如果做不到合法合理、公开透明，公权力存在暗箱操作的嫌疑，那么竞争市场的先天优势便难以发挥，易形成权力寻租、价格垄断等风险。另一方面，构成良性竞争市场的主体条件尚不充分，符合参与公共服务供给条件的社会组织数量不多、整体规模偏小，多数社会组织自身发育不足，或多或少存在经验缺乏、专业性不高、对政府依赖性较强等问题。对此，政府理应担负起推进公共服务合同外包领域良性市场竞争的责任，不仅要促进行政活动的合法化，推动良性竞争体系的构建，还应着手培育新型社会组织，使公共服务外包市场充满生机，进而助力公共服務的高效供给。

2.全过程监管的责任。首先，政府工作人员必须不断强化自身专业能力，利用切实可行的方法和措施，有效监督和管理承包商供给公共服务的过程，及时发现其在供应过程中出现的问题，并积极引导其进行改正，从而确保合同的正常履行。其次，由于公共服务外包过程中信息不对称、权力垄断等风险的存在，一方面容易滋生腐败行为，另一方面可能出现相关权责事项承接不畅、部门间相互推卸责任的不良现象。因此，政府既要防范监管者“监守自盗”，防止其成为违规承包商的保护伞，也要着力优化相关行政事权的划分与衔接，保障公共服务外包持续有效运行。再次，公共服务外包所涉及的风险贯穿整个过程的每一个细枝末节，且各类风险并非独立存在，如信息不对称风险可能会招致权力寻租风险的滋生，权力寻租风险又会为服务质量风险的形成埋下祸根。因此，政府监管必须覆盖公共服务外包的全过程，包括对事前决策、事中执行、事后结果的监管，以监管职能的加强对风险的产生和发展起到相应的抑制和打击作用。

3.多主体引导的责任。政府的能力终究有限，无论是对公共服务外包竞争性环境的营造，还是对公共服务供给全过程的监督管理，都不能仅仅依靠单一政府主体完成。通过对公共服务外包中信息不对称风险的分析可知，公共服务的高质量供给，离不开主体间的相互配合、各司其职。从治理主体多元化的角度出发，政府理应担起引导者的责任〔11〕，统筹协调相关主体共同参与公共服务供给工作。一要对引入的社会力量作出恰当的引导，使其深入体会公共服务的目标和价值，从而有利于公共服务供给工作的顺利开展和推进。二要针对我国公共服务外包领域第三方评估机构独立性合法性受质疑、专业性有限等问题，积极推动第三方评估机构依据合同规定与相应的评估标准，基于真实的项目实施情况进行评估，从而使其更好地在社会治理中发挥辅助作用，并为之后改进公共服务外包政策提供一定的参考依据。三要推动公众参与公共事务。这是社会治理的一大发展趋势。公众是公权力的委托方，政府除了以加强信息公开、增加投诉渠道的方式强化对公众诉求的回应外，还应积极引导社会公众参与公共服务供给的监管，利用公众分布的广泛性以及实地获取信息的有效性，加强同公众之间的信息共享，使其成为政府获取信息的有效途径之一，进而形成事实上的全覆盖、全方位监管。

三、公共服务外包规避政府责任的心理矫正

（一）增强行政行为合法性，促进公共服务外包市场良性竞争

1.合法授权。公共服务外包是有限政府的实现方式之一，实质上属于政府委托授权。在进行项目决策、合同缔结和执行的过程中，政府工作人员享有行政自由裁量权是保证其灵活工作的重要条件，但同时应注意作为私人主体享有行政自由裁量权可能引发的风险，因而关于行政授权的合法性必须引起重视，这也是依法治国、依法行政的必然要求〔12〕。依据公法原则规范公共服务外包相关行政权力的授予，首先，要保证公共服务外包过程中行政决策和执行的透明化，体现公开原则。其次，要防范和打击政府工作人员滥用职权以及承包商选择性提供服务，致使弱势群体利益受损等违法行为，确保行政自由裁量权的行使符合公平公正原则。再次，行政权力的使用聚焦于公共利益的同时，不能疏忽行政效率的提升，要在二者间寻找恰当的平衡点。最后，政府工作人员行使行政权力时，应遵循合法程序的要求，必须符合正当程序原则，不可越权行事。

2.合理控权。现有公共服务外包的控权机制突出体现为对外包行使结果暴露出的问题进行责任追究的行政问责追责机制。对于政府工作人员因公共服务外包而被问责追责，社会上有两种不同的观点：一种认为被问责追责的政府工作人员缺乏相应的事权授予，导致其对于外包决策和执行过程中的违法违规行为难以做到及时发现和遏制;另一种认为过大的自由裁量权给了政府工作人员滥用权力的机会。可见，合理的行政问责追责首先要基于权责对等的实现，因此，应不断深化行政体制改革：要明确行政问责追责的主客体，健全相关程序;规范问责和追责范围，细化合法依据;拓宽问责追责渠道，扩大有效信息来源等。另外，在问责追责的过程中不能忽视行政自由裁量权的作用，要以合理的容错纠错机制作为补充，要收集事实证据，分析致使公共服务外包出现问题是否基于主观故意，是否合乎程序，是否采取了得力措施及时止损，是否以捍卫人民利益为出发点等，从而确保处理结果更加客观公正。

（二）完善政府工作机制，压实政府全过程监管责任

1.完善政府工作人员能力培训机制。加强政府工作人员能力培训，首先，要做到因材施教、对症下药，有效地弥补岗位相关专业知识、经验、技能的不足，开展与职位相匹配的、符合政府工作人员现实需要的精准化培训。其次，要将岗位职业素养与专业能力有机结合，在加强专业技能培训的同时，要强化政府工作人员的政治学习，提升他们的政治素养。再次，要利用好不同地区政府间的交流研讨会、政府门户网站等有效平台，向公共服务外包做得较好的政府部门汲取经验，增加经验认知，并结合本部门的实际情况，择善而从之。

2.完善行政事权划分机制。在我国层级式的政府结构中，行政压力自上而下层层传递，从行政发包制〔13〕的理论视角分析，基层政府部门对事权的需求进一步扩大，然而上级政府部门却并未同步推进配套机制改革。因此，亟待通过完善行政事权划分机制予以解决：首先，要以确保政府部门职能的有效履行为目标，全面分析研究行政事权的性质、所需专业性强度、风险层级和各级执法资源的配备状况，以层级、类别合理划分相应的行政事权。其次，要优化行政事权的衔接机制，与新时代全面深化“放管服”改革相适应，进一步完善横、纵向行政事权衔接機制，确保相应的事权不仅要“放得下”，还要“接得住”。再次，要做好部分事权及时调整的准备。完善有关事权清单管理机制和及时报备机制，有利于在相应的事权划分上做到及时调整。

3.完善公共服务外包配套机制。首先，要组织专家建立和完善一整套切实可行的政府公共服务外包工作机制，细化公共服务外包全过程的运作流程和操作细则，进而较大程度地防范化解各环节可能产生的风险。其次，要建立服务质量的动态监督机制。当政府通过合同将公共服务交由其他社会组织提供时，政府也随之由公共服务的供给者变成监管者，虽不直接插手生产领域，但需要对承包商生产和供给服务的质量进行动态的监督和跟踪，增大发现合同履行过程中服务质量风险的概率，从而有助于及时纠正和补救。再次，要形成科学合理的绩效评估机制，将政府定期和不定期抽查、第三方评估机构检测、社会公众意见反馈、教育承包商自律、扩大信息公开范围等方式结合起来，对承包商公共服务供给进行全方位、多角度的评价〔14〕。

（三）形成公共服务外包多元监督，强化政府主导责任

1.强化政府主导责任。政府对于公共服务外包应负主导责任，以保证公共服务外包在合法合理的轨道上运行。首先，为避免市场竞争性缺乏可能导致的服务供给成本过高、服务质量和效率低下等状况的发生，要加强公共服务外包信息公开，减少不同竞争主体之间的信息不对称。同时，要有效支持和培育一定数量和质量的社会组织，强化竞争市场中的优胜劣汰，把好公共服务外包的入口关。其次，要根据公共服务外包项目的性质和重要性，调整好监管力度和监管范围，并通过项目阶段的专业性程度决定是以政府监控为主还是更多地借助第三方专业机构的力量〔15〕，从而合理利用行政资源。再次，要杜绝政府工作人员以公共服务外包规避责任的想法，通过上级政府或专家的指导，使地方政府深刻认识到公共服务外包过程中可能出现的各类风险，以及风险规避的最佳途径在于良好的运行机制的构建和有效监督;要使地方政府深刻认识到，只有及时发现和处理弱风险，才能较大程度地避免强风险的突然袭击，从而强化自身在公共服务外包过程中的主导责任。

2.引入并完善第三方评估。对于公共服务外包的绩效评估，首先，要求评估方必须保持客观中立，第三方评估机构本身与政府和承包方不存在直接隶属关系或利益关系，其务必保持获取信息的独立性这一先天优势，以保证作出客观公正的评估。其次，对评估机构的专业性有较高要求，要构建和完善符合当地现实情况的公共服务外包评估指标体系，不断增强公共服务外包第三方评估机构的专业性。再次，要保证第三方评估机构的合法性，除完善立法、健全相关法律法规外，也应充分发挥行政规范性文件的独特作用，从而打造良好的制度环境、削弱多方之间信息不对称带来的负面效应，进而降低外包服务风险。

3.吸纳公众参与监督。公共服务供给质量与公众生活息息相关，因此，要从社会治理角度，引导公众形成参与社会治理的兴趣和责任感，促使其主动了解公共服务供给相关信息。同时，要拓宽公众表达利益诉求的渠道，如搭建并推广监管信息的线上数据采集平台，使之与政府的监管信息库形成有机衔接与良性互动。公众可以正确利用此平台上传监督信息，政府则可以定期查看信息，这样有助于尽早发现问题，及时采取补救措施。

〔参 考 文 献〕

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〔4〕林鸿潮.公共危机管理问责制中的归责原则〔J〕.中国法学，2014（04）：267-285.

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责任编辑 梁华林

〔收稿日期〕 2022-02-23

〔作者简介〕 张朝华（1972-），男，湖南武冈人，暨南大学人文学院副教授，经济学博士，硕士研究生导师，主要研究方向为农村发展与城乡社会治理。

  方薷羚（1998-），女，海南海口人，暨南大学人文学院硕士研究生，主要研究方向为社会治理。