交易成本视角下日本土壤污染防治策略与启示

王 琳，王娇娇，曾辉祥

(1.中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉 430074； 2.中南大学 商学院，湖南 长沙 410083)

2018年5月2日，在全球土壤污染研讨会上，联合国粮食与农业组织(FAO)发布了题为《土壤污染：隐藏的现实》的报告，概述了全球土壤污染现状和主要污染物来源，指出土壤污染的潜在威胁已致使全球1/3的土壤退化。2014年我国发布的《全国土壤污染调查公报》显示，我国土壤污染状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地的土壤质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总的点位超标率为16.1%。分土地利用类型来看，耕地、林地、草地土壤的点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。

面对日益窘迫的土壤污染困境，许多国家和地区都逐步通过立法与土壤修复技术探索来保护土壤、预防污染，并处理历史遗留的污染问题。自震惊全球的“痛痛病”爆发以来，经过50多年的发展，日本在土壤污染防治领域取得显著成效。为此，本文拟以日本为对象，分析其土壤污染防治策略，并从中汲取经验。现实中，每项污染防治政策的选择与实施都离不开成本核算，因而从交易成本视角分析日本土壤污染防治策略既具客观性，又有现实可行性。

本研究首先明确了影响土壤污染防治交易成本的因素；然后在梳理日本土壤污染防治历程的基础上，比较其点源和非点源土壤污染地区应用不同污染防治策略的交易成本和实施效果，基于成本效益原则总结科学有效的防治策略；最后，结合日本经验与我国土壤污染防治困境，提议从加强执法力度和管理体制建设、强化工业污染物排放披露管理、推动土壤污染预防综合调查与分区治理相结合、提高公民土壤保护意识等方面优化我国的土壤污染防治策略。

1 影响土壤污染交易成本的因素

交易成本理论最早是由科斯于1937年在对新古典经济学进行反思的基础上提出的，其主要观点是：市场交易存在成本，因此我们必须对不同交易的特征进行分析，区分不同特征的交易应该选择怎样的组织机制进行协调，从而达到节约交易成本的目的。此后，威廉姆森于1985年对交易成本理论做了进一步的发展，从资产专用性、交易频率和交易的不确定性3个维度来分析具体影响交易成本的因素。

在土壤污染防治过程中，任何一种治理策略的选择和使用，都需要以成本核算为基础。在新制度经济学家看来，土壤污染可以用外部性理论来解释，从而为政府干预提供充分依据。通常，解决外部性问题的办法是自愿谈判、公共机构的干预等，如规定企业的排放标准、税收再分配、政府对受污染者进行财政补贴等。选择某种治理策略所产生的谈判成本、管制费用和行政成本，实质上形成了交易成本。

与威廉姆森将交易成本应用于产业组织的情境有所不同，由于土壤污染本身的隐蔽性、不可逆性和土地特定的产权属性，土壤污染防治政策实施过程中所产生的交易成本，与产业组织中形成的交易成本在内容上是有所区别的。具体表现为：交易主体通常围绕土地产权保护产生于监管机构、企业和社会公众之间，而不是市场主体之间；谈判成本、管制费用和行政成本源自交易各方为降低信息不对称所进行的博弈行动。一般来说，土壤污染防治政策实施所引起的交易成本包括搜集信息的成本、交易主体的谈判成本、政策的执行成本。影响此类交易成本的因素主要包括制度环境、交易的不确定性与频率、交易主体的有限理性和交易主体的机会主义行为。

1.1 制度环境

首先，如果土地出让方式的规制严格，土壤污染防治法律法规得到健全发展，“污染者付费”原则的主体逐渐明晰，那么土壤污染治理中交易双方的搜索成本和政策实施成本必然呈现降低趋势。其次，自然资源公有制是当今世界各国在制度设计时的普遍选择。例如，俄罗斯、日本、韩国、意大利等国在法典中均明确规定自然资源归国家所有。在我国，土地使用权的获取方式主要有划拨、出让、转让3种方式，其中，土地出让又包括招标、拍卖、挂牌、协议4种具体方式。在土地行政主管部门与其他组织或个人签订出让协议后，就明确了土地的使用方式与使用年限，即构成土地这项实物的专用性。一般来说，土地资产的专用性程度越高，资产也就越难从一种用途转移到另一种用途，资产的转换成本也就越大，交易成本也越高。

1.2 交易的不确定性与频率

土壤污染防治政策实施过程中，交易的不确定性在于交易双方违约造成交易失败。交易主体违约的可能性越大，不确定性越高，交易各方在政策执行前后需要搜集的信息就越多，从而致使搜索成本、谈判成本、执行成本增加。

交易发生的频率越高，则越有利于监管机构与社会主体之间建立明确的交易规则，频繁的合作会使得交易主体之间的谈判成本和执行成本大大降低。原因在于，交易主体各方通过频繁发生交易、建立长期合作关系，基于经验和信任原则，无需反复重新签订合作协议，从而节约了信息搜索成本和互相博弈的成本。同时，这也有利于增加交易主体之间持续合作的愿望，减少机会主义行为。

1.3 交易主体的有限理性

由于交易主体各方均存在有限理性，交易信息的获取成本、执行交易时的讨价还价成本都会增加。同时，土壤污染防治政策的实施难度也会增加，随之而来的就是履约成本的增大。在土壤污染防治政策实施过程中，有限理性意味着交易各方从做出交易决策到实施交易政策的始末，会耗费巨大的时间成本和交易方案调整成本，尤其是像政府指定企业安装土壤修复处理设备这样技术复杂的交易，往往会存在耗时久、技术方案反复调整的问题，交易主体的有限理性将使得交易成本增加。

1.4 交易主体的机会主义行为

威廉姆森指出，机会主义行为是交易费用研究的核心概念，尤其是对于涉及交易专用性物质资本的经济活动来说。所谓的机会主义行为是指，人们在交易过程中，不仅追求个人利益的最大化，而且通过不正当的手段来谋求自身的利益。工业生产中排放的废水、废气、废渣(合称为工业“三废”)是造成土壤污染的主要污染源。在土壤污染防治中，某些工业企业违规领取环保资金，或利用地方政府监管漏洞长期闲置治污设施，或在夜晚通过暗管大量超标排放未经处理的工业“三废”。这些均构成典型的机会主义行为。监管机构控制企业机会主义行为的措施往往是制定更加严厉的规章制度或增加监控频次，但繁琐的政策规制毫无疑问会增加土壤污染防治的交易成本。

2 日本土壤污染防治历程

日本是全球最早发现土壤污染的国家，在50余年的土壤污染防治历程中，逐渐形成了完备且系统的土壤污染防治管理体系。在立法和执法上，日本较早地区分了农业用地土壤污染和城市工厂迹地土壤污染2种情况，并分别制定《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染防治法》予以规范(表1)。

2.1 农业用地

在日本，“痛痛病”爆发以后，针对土地污染的防治对策开始被严格执行。“痛痛病”是由食用镉污染大米而引发的一种与污染有关的疾病，起源于富山地区的金祖河流域。“痛痛病”在1910年首次被发现，但直到1955年才广为人知。1968年，日本卫生和福利部宣布，造成“痛痛病”的原因是某矿业设施排放污染水造成土壤镉污染。值此社会背景，在1970年的日本国会特别会议上共制定、修订了14项关于环境污染的法律，其中一项主要的法律改革是在《环境污染控制基本法》下增加“土壤污染”作为一种典型的污染。此外，在这次国会特别会议上，还颁布了《农业用地土壤污染防治法》(APSCAL)和《企业家负担公共污染控制工程费用法》(AEBCPPCW)。《农业用地土壤污染防治法》规定了严格的重金属排放标准和农用地土壤管制措施。《企业家负担公共污染控制工程费用法》规定，即使地方政府对受污染的农业用地进行了整治，也可以强制污染责任方承担费用。该法确立后，“污染者自付”原则成为日本环境污染控制措施的普遍规则。

表1 日本处理土地污染的两项法律大纲

2.2 城市用地

在日本，城市土壤环境保护政策的重点是防止污染。工厂或车间排放的废水、煤烟或烟雾受到《水污染控制法》或《空气污染控制法》的管制，废物处置受《废物管理及公众洁净法》规管。20世纪90年代，日本在关闭的工厂或实验室所在的城市地区，经常发现被有害物质污染的土壤。为解决这些问题，政府修订了环境管理的目标，并分别于1991年和1997年颁布了土壤污染和地下水污染的环境质量标准。两年后，日本颁布《反二恶英特别措施法》，以解决二恶英污染问题。之后，于2002年颁布《土壤污染防治法》，规定土壤污染的严格责任、连带责任和溯及责任一体化的民事责任制度，以及对指定污染区的管制和惩罚方式。由此，日本城市土地污染防治法正式启动。

综上，日本通过《农业用地土壤污染防止法》《企业家负担公共污染控制工程费用法》《土壤污染防治法》为农业用地和“城市型”土壤污染的治理提供了专门法律保障。

3 日本土壤污染防治政策工具

经过50多年的发展，日本对防治土壤污染问题的对策进行了系统的完善。大体上，可将其土壤污染防治政策分为政策规制、经济工具和教育工具3类。

3.1 政策规制

3.1.1 制定排放标准

制定排放标准是指，日本政府针对不同的排放源制定相应的排放标准，并监测排放源的执行动态，以达到减少社会污染的目的。当排放污染物的企业的边际私人成本不等于边际社会成本(包括对受害者造成的污染损害的边际成本)时，就会产生负外部性。在这种情况下，社会最优污染量是边际社会效益等于边际社会成本的量。因此，监管当局可通过要求企业排放低于这一水平的污染物来达到社会最优污染量。

但这一工具的局限在于，为了监测企业的排放情况，监管机构需要定期测量某一受保护区域内的污染物浓度。然而，与空气、河流或湖泊等不同，日本的土地通常属于私人或组织占用，政府实施定期检测的难度较大。

3.1.2 规定生产方法

规定生产方法，又称指定技术标准，是指日本政府会要求可能造成污染的企业使用某种污染控制技术或安装某种控制污染的设备。但是，这种规定可能会剥夺企业选择和采用生产技术的自由，妨碍企业进行有效的生产。因此，企业往往不愿开发更有效的技术来控制排放。

就可行性而言，这项措施较制定排放标准更有优势。这是因为，监管机构可以在生产阶段管理有害物质。特别是对于很难监控污染排放量的非点源土壤污染地区，在生产阶段实施污染控制尤为重要。此外，在许多情况下，小公司可能没有能力来开发减少污染的技术，为其指定特定的生产技术相对而言更具可行性。

3.1.3 分区制

分区制，又称土地使用管制，是指管理当局在特定地块限制生产经营活动，例如在指定地区禁止使用会造成污染的有害物质。它是对生产过程中允许使用的材料种类进行的限制，是防治土地污染，特别是防治污染土地对地下水造成污染的一种切实有效的措施。禁止在指定区域内使用指定物质对减少该区域污染的效果较为明显，因此这一政策常用于污染敏感地区，如水源地区、河流流域或湖泊。

3.2 经济工具

3.2.1 税费

庇古税是有效治理环境外部性的措施，其作用机理是根据污染者所造成的危害程度对其征收税额，目的是在负外部性的情况下达到最优污染水平，具体做法是监管者根据企业经济行为产生的边际社会成本和边际私人成本之间的差额对企业的污染排放征税。就其实质而言，庇古税实质上是排放污染物的价格。要实施庇古税，监管机构必须知道边际社会效益曲线、边际社会成本曲线和每个企业的边际私人成本曲线等信息。实际中，监管机构很难获得此类信息。因此，庇古税作为一项环境政策措施，实施难度很大。

排放收费，是一种通过设定目标环境标准，对超标排放量进行收费来减少污染的措施，这一措施可以鼓励污染者开发环保节能新技术以减少污染。排放收费虽然符合成本效益原则，但最优排放量需经多次调整才能达到理想的环境标准。为了有效地实施排放收费，监管机构必须监控不断变化的污染源数量和可用于减少污染的技术变化。此外，监管机构还需要根据其不断监测的结果，定期调整收费数额。同时，在设置或变更收费金额方面，极可能会出现一些问题。例如，如果排放费用的数额经常改变，企业必须应付业务的不确定性，导致监管机构可能会遭到目标公司，甚至整个行业的抵制而难以实行这些措施。因此，作为一项旨在解决土地污染的措施，排放收费的有效性很低。

一种可用于替代排放收费的办法是在生产阶段征税或收费，如对生产过程投入的特定污染物质征税。这将增加公司的边际生产成本，倒逼公司采用环保材料进行生产，因此是一种能够减少特定污染物质使用的有效方法。然而，这项措施也存在如下缺点：第一，监管机构必须不断地研究减少污染的技术进步，因为技术进步可能会改变企业边际成本或边际效益；第二，监管机构必须根据企业边际成本或边际效益的变化来调整税收或收费金额；第三，不同地区减少污染的紧迫性不同，但很难根据每个地区的情况确定适当的税收或收费；第四，在成功减少特定有害物质的使用后，企业可能会改用其他有害物质，这可能会造成新的污染问题；第五，由于并没有禁止企业使用这些特定物质，该措施减少极端有害物质污染的有效性较低。

虽然在生产阶段征税或收费的方法存在着一些缺点，但这一措施可以在不监测所有排放源的情况下实施。因此，作为一种治理土地污染的经济工具，税费在针对点源和非点源的土壤污染防治管理中都比较容易实施。

3.2.2 补贴

行政当局可以采用补贴的形式引导经济主体采取适当的行动，以实现有效的污染管控，具体的形式包括发放排放补贴、补贴受害者，和补贴能够修复污染或减少污染的技术。其中，向污染者提供补贴以鼓励企业减少污染排放的措施很难实施。这是因为：一方面，补贴制下监管机构需要获得所有污染源的排放量，而这将会耗费巨大的搜索成本和执行成本；另一方面，补贴排放者增加了排放污染物企业的利润，可能会降低企业退出产生污染行业的倾向，甚至会增加污染行业新的进入者，从而增加污染。如果补贴来自税收，这还会导致收入再分配的扭曲。此外，对污染者的补贴也违反了“污染者付费”原则，难以取得社会共识。

3.2.3 排污许可证交易

市场经济的本质是交换经济，在市场中交换商品的实质是交换产权，可交易性是产权界定的主要属性，明晰的产权也是在交易中不断演进的。由此，排污权交易应运而生。发放可转让的排放许可证是有效减少污染的另一种经济工具。监管机构在排放量限制范围内为每个排放主体分配一定数量的排放许可，然后，排放方可以自由交易这些许可证。如果许可证的价格低于其边际减排成本，排放方将购买额外的许可证并增加排放量；相反，如果许可证价格高于其边际减排成本，排放方就会减少排放，并出售剩余的许可证。因此，排污许可证交易可以通过市场机制有效地实现社会最优的污染排放，而监管者则无需获得关于污染者的边际成本和边际效益信息。

3.3 教育工具

3.3.1 责任法

责任法是基于受害方必须得到不法之人的补偿这样一种思想而设计的，通过污染者对受害者的补偿来控制污染的一种方法。这一计划旨在鼓励潜在的污染者预防污染，并将污染损害的成本内部化。

责任法不仅可以在经济上补偿污染受害者，而且可以有效防止污染。与命令控制规则不同，使用责任法的方案更多地依赖于法律惩罚和相关主体的环保责任意识，管理成本很低，监管者不需要监控每个排放源。然而，由于受害者需要在成功判决之前承担提起诉讼的费用，受害者往往不会轻易提起诉讼。如果受害者不太可能起诉污染者，那么这种方法就会失效。另外，当污染造成的损害未被发现，或当受害者因不能确定造成污染的责任人而无法起诉污染者时，这个方案同样不起作用。此外，即使污染者能够被确定，受害者也对其进行了起诉，但当污染企业面临破产时，受害者在此情况下也极有可能得不到赔偿。由此可见，该方案以诉讼为前提，虽然管理成本较低，但司法成本有时也可能很高。

3.3.2 污染物释放与转移登记制度

2004年，日本大范围推行一种激励特定公司自愿控制特定化学物质使用的措施，即特定化学物质环境登记管理制度，简称PRTR制度。首先，该制度要求公司向政府报告释放或转移的特定化学物质的数量；然后，政府部门披露从这些公司收集的数据，从而加强土地污染问题的风险管理。土地污染问题通常是区域性的，通过披露各公司的排放数据，可使区域内的企业和居民共享污染风险信息，从而敦促企业和民众自愿控制污染，以达到管理某一地区环境风险的目的。

4 交易成本下日本土壤污染防治的最优策略

在生产和排放阶段都会产生点源污染和非点源污染，因此根据污染源是否可识别来区分点源和非点源，并相应采取不同的防治策略就显得尤为关键。以下从交易成本视角，进一步分析日本在点源土壤污染地区和非点源土壤污染地区所实施的不同政策工具。

4.1 点源土壤污染地区

点源污染的污染源一般可以识别且相对稳定，如工厂生产的“三废”或家庭生活垃圾的排放，其特点是污染集中度高，比非点源污染更易控制。日本土壤污染者与受害者的关系一般是企业与企业、企业与个人。根据成本效益原则，点源土壤污染防治的有效策略在于综合运用制定排放标准、规定生产方法、分区、补贴、责任法、PRTR制度(表2)。在3类工具中，虽然制定排放标准需要政府定期监控企业的排放量，政府的执行成本较高，但由于点源土壤污染地区的污染源易识别，交易成本只在企业与监管机构之间产生，政策实施效果还比较理想。经济工具与教育工具的交易成本的承担者均涉及企业、监管机构和生活居民。教育工具建立在培养企业和个人环保意识的基础之上，搜索成本与执行成本最低。经济工具本质上是一种“先污染后治理”的措施，在税费或补贴的倒逼作用下企业被迫减排，交易三方在市场信息不对称和相互博弈中，往往会产生较高的谈判成本。

4.1.1 污染源排放管制标准

表2 日本点源污染地区的土壤污染防治策略分析

但是，实施制定排放标准这一策略时，理论上都道府县需要收集企业的边际社会成本曲线、边际社会效益曲线和边际私人成本曲线等信息，实际上政府获得这些资料的难度较大且周期较长，搜索成本和执行成本很高；因此，一般认为，采用统一标准的标准管制在可识别污染源的点源污染地区效果良好，但不适用于非点源土壤污染地区。

4.1.2 责任法激励企业自主减排

使用责任法的方案旨在激励每个排放源自愿采取适当的行动以有效减少污染，执行成本较低，是管理点源土壤污染的有效方法。然而，社会经济地位较低的公司，如小公司，可能无法通过主动调整生产经营方式的办法来达到有效防止污染的要求；因此，这一计划极有可能无法有效激励小企业主动防止污染。同理，该方案对非点源土壤污染地区的管理也是无效的。

表3 日本有害物质统一排水标准

4.1.3 分区规制，指定生产技术

在日本，城市里有各种用途的小场地，居民往往暴露在土壤或地下水污染的危险之中。监管机构根据土壤或地下水系统的不同性质设定分区，对那些在分区地所设立的中小公司，政府将指定其采用特定的生产技术(减少污染的技术)以实现对污染地块的分类分区管理。2001年，东京都政府开始计划搬迁位于原东京中央区的批发市场，搬迁的新址以前是东京煤气公司的一个煤气制造厂所在地，此地块存在高浓度的苯和重金属污染超标问题。但是，东京都政府对搬迁项目的安全性和成本缺乏详细论证，也未能向公众披露相关污染信息，作为土壤污染防治措施之一的部分建设工作并未开展，只是进行了简单的污染修复(如清除污染土壤，代之以去污土壤，堆砌新土壤)，之后便宣布将新建批发市场。然而，在一些新建筑中，地下污染已经形成，旧建筑物所残留的地下空间却一直没有被新土壤所填充。由于事实真相与东京都政府向市民公开宣布的内容相矛盾，该事件引发民众强烈不满，成为一个典型的特别有争议的点源污染案例。自此，日本政府开始采取严格的分区制，工业区内的场地只限用于工业工厂，而不能用于居民住宅或商业用地。分区管理在提高土壤修复集中度的同时，可以有效地降低交易成本。

4.1.4 PRTR制度

在日本，根据PRTR制度，某些公司可自愿对排放物或转移指定化学物质进行信息披露，从而促使企业加强自身的环保意识。使用责任法的方案通常与诉讼有关，搜查成本、谈判成本和执行成本由有关各方承担；但PRTR制度的目标是实现自动控制化学物质的排放，因此对监管的要求程度低，执行成本也低。

相较而言，运用经济工具会产生较高的执行成本。例如，要实施排污许可证交易制度，为了保障制度有效，都道府县需要调查持有排放许可证的企业是否遵守排放标准。此外，监管机构还需要调查所有持证企业的排放量，并更新所有权转让后持证方的排污量最新记录。因此，监管机构的行政成本可能很高。此外，从排污许可证交易的市场成交价角度衡量，当排放方交易其排污许可证时，他们必须承担很高的交易成本。从这一角度出发，排污许可证交易作为一种治理土地污染的措施是无效的，因为都道府县需要时刻监控所有排污许可证持有者的土地污染排放情况。

4.2 非点源土壤污染地区

不同于点源污染地区，非点源土壤污染是指污染物从非特定地点，在降水或融雪的冲刷作用下，通过径流过程和汇入受纳水体等方式间接引起的土壤污染。在日本，非点源土壤污染地块由于污染者与受害者的关系错综复杂，污染源头不易监察，搜索成本十分巨大。这就决定了政策规制的效果往往不佳。若要制定排放标准和规定生产方式，都道府县的监管机构，一方面需要经常监控工厂是否使用了特定的设备或技术，另一方面还需要持续关注更有效的排污新技术的发展；因此，监管机构的行政成本很高。相较而言，教育工具具有交易成本低的显著特征，然而责任法是在“污染者付费”原则之上建立的一种惩罚机制，虽然交易成本较低，但实施前提是污染源头可识别，故而在非点源污染地块也无法奏效。虽然针对非点源土壤污染防治的高效策略十分有限，但适用于点源污染地区的分区治理、补贴、PRTR制度在非点源污染地区同样奏效(表4)。

4.2.1 分区实施补贴

分区治理可以规定土地的使用权限，因而在点源土壤污染地区和非点源土壤污染地区都有效果。补贴制度很容易被生产企业所接受，故其在日本非点源土壤污染地区普遍得到较好执行。而且，社会作为减少污染的利益接受者，承担资助补贴的费用也具有一定的合理性。KBETI(关东经济产业局)于2012年对日本企业进行的问卷调查发现，大公司的土壤污染调查和治理措施实施比例较高，而小公司的实施比例较低，近70%的受访者表示土壤污染调查补贴制度和应对措施是促进工厂运营等过程中控制土壤污染的理想措施。有足够资金的大企业可以主动适应控制污染排放的要求；但对于资金紧张的小公司来说，实施补贴是管理非点源土壤污染地区减少污染的有效措施。

4.2.2 PRTR制度

非点源污染往往存在于居民的日常生活中，因此居民在一定程度上承受土地污染的环境风险是不可避免的。根据PRTR制度和土壤污染防治法规，日本居民需要了解附近排污企业的土地污染风险，并及时与污染企业和市政当局加强沟通。从运行效果来看，PRTR制度在治理非点源污染上发挥着积极作用。

表4 日本非点源污染地区土壤污染防治策略分析

5 结论与建议

本文基于日本近50年来在土壤污染防治历程中对各种政策规制、经济工具、教育工具的运用和比较分析，从交易成本视角出发，比较日本在点源和非点源土壤污染地区实施以上污染防治策略的搜索成本、谈判成本和执行成本，得出不同污染类型的最佳防治策略组合。日本对点源土壤污染实现有效防治的策略在于综合运用政策规制、经济工具和教育工具；而对于非点源土壤污染地区来说，污染源头不易监察，搜索成本巨大，命令性政策规制的效果不佳，有效的防治策略是运用交易成本较低的教育工具。研究成果可为我国土壤污染防治提供一定的借鉴。

基于前文分析，提出如下建议。

5.1 加强执法力度与管理体制建设

日本在土壤污染防治过程中，通过《农业用地土壤污染防止法》《土壤污染防治法》划分土壤污染地块，对农业、工业用地分别确定目标进行立法规范保护。我国《土壤污染防治法》的颁布标志着我国土壤污染防治工作已有法可依，但对比日本相关立法研究和应用的发展趋势，我国对土壤的保护不应仅局限在对已污染土壤的治理上，还应注重对土壤污染或表土破坏的预防。在贯彻建立全过程的土壤管控体系，确保土壤保护、治理和监控一体化的过程中，建议给予地方政府一定的自主权，可以参照日本的做法，由中央政府制定统一的排污限制标准，同时允许各级地方政府根据当地的污染监察状况，追加更为严格的排污标准并报国家相关部门备案。鼓励和推动各级地方政府根据当地土壤性质制定地方性的土壤污染防治条例与排污限制。

针对我国土壤保护的实际情况和发展需要，建议加强执法力度和管理体制建设，清晰规定国土、环保、农业、市容等相关部门的职责权限，在土壤污染防治中多部门联动，杜绝管理主体互相推诿的现象。

5.2 强化工业污染物排放披露管理

在我国工业化、城镇化的进程中，工业“三废”是造成土壤污染的重要源头。要预防土壤污染，关键是要将可持续的生态文明理念贯穿于城镇化建设进程中，从工业企业的日常经营抓起。我国可以借鉴日本的PRTR制度，建设完善公司自愿控制污染物排放的披露管理系统。首先，该系统应实现公司向政府报告其释放“三废”的数量；其次，对外披露每家公司的排放数据，从而敦促企业自愿控制污染物排放，加强社会对工业企业的排污监督，降低环保风险。

5.3 土壤污染预防综合调查与分区治理相结合

进行土壤污染防治工作的必要条件是获取完善的数据资料。日本的《土壤污染对策法施行令》规定了管理土地的种类、实施土壤污染状况调查的基准、调查命令和处置命令等要件；《土壤污染对策法施行规则》对土壤污染调查的程序、方法和相关技术标准做出了规定，要求土地所有人进行调查并实施污染清洁。我国应当在已经进行的全国土壤污染状况普查的基础上，出台土壤污染防治法施行规则，明确实施土壤污染状况调查的基准，对土壤污染调查的程序和方法作出明确规定，并在此基础上开展普查和专项调查相结合的土壤污染调查工作，具体可包括工农业生产用地和居民住宅土地利用情况，耕地种植结构与规模，农药、化肥、农用塑料薄膜等生产资料使用状况，工业污染源和污染物排放情况等。

同时，可以借鉴日本土壤污染防治的经验，在健全土壤污染防治法律法规和标准体系的同时，根据成本效益原则，在点源污染地区，实施制定排放标准、规定生产方法、税费、排污许可证交易、加强责任教育等政策；在非点源污染地区，实施污染源信息披露制度，对工农业用地和住宅用地按污染等级分区管理并划分土地使用权限，划定优先保护区域进行分区防控，按照区域受污染程度分地块实施污染防治，从而实现高效的土壤污染防治。

5.4 提高公民土壤保护意识

学习日本环保教育“从娃娃抓起，全民总动员”的经验，提高公民对土壤质量重要性的认知。在日本，环境教育有明确的法律依据，制定的《环境教育法》共有28条内容和附则，规定了政府、国民和民间团体在国民环境教育方面的责任和义务，重点关注环境教育的课程性质、授课方式、教师培训等方面。我国也应加强土壤保护的宣传和教育，使土壤污染与土壤质量维护的知识和理念深入人心，提高企业和社会公众的土壤环境安全意识和防治土壤污染的积极性，全民努力，共同呵护国土资源。