我国基层政府河长制执行偏差：主要表现形式、成因及其矫正路径

曹新富　周建国

基金项目：国家社会科学基金重点项目《河长制的长效机制研究》（18AZD002）;江苏省社会科学基金青年项目《江苏省地级市河长制政策转移的绩效差异与优化策略研究》（19ZZC003）;江苏省高校哲学社会科学研究一般项目《河湖长制绩效差异生成逻辑与长效运行策略研究》（2019SJA0146）;南京大学博士研究生创新研究项目《跨界流域治理的河长制模式研究》（CXYJ21-10）。

作者简介：曹新富（1993—），男，安徽枞阳人，南京大学政府管理学院博士研究生，主要研究方向为资源与环境管理;周建国（1965—），男，江苏如皋人，博士，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为地方治理创新、公共政策。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.005我国基层政府河长制执行偏差：主要表现形式、成因及其矫正路径曹新富，周建国（南京大学政府管理学院，江苏南京210023）

[摘要] 基层政府是河长制执行的最后一公里。当前，河长制政策在基层政府存在多种类型的执行偏差。在分析基层政府河长制执行偏差主要表现形式的基础上，构建了以政策特性、组织基础以及任务环境三个关键因素为主的分析框架，来对基层政府河长制执行偏差何以产生进行分析。分析认为：河长制政策的冲突性和模糊性导致政策执行偏差不可避免，权责结构失衡以及总体能力相对薄弱的组织基础进一步加大了政策执行偏差，而由压力型体制下的体制性压力、打好污染攻坚战的政治性压力以及过度强调工作留痕的制度化压力等共同塑造的“强任务、强压力”任务环境则更进一步加重了政策执行偏差。未来，为了提升基层政府河长制执行效能，需要践行生态优先、绿色发展的理念、建立完善基层政府生态环境主体责任和配合责任清单、积极推进乡镇综合执法改革、提升基层治水能力、推行柔性管理以及考核检查更加注重实绩等。

[关键词]基层政府;河长制执行偏差;政策特性;组织基础;任务环境

[中图分类号]  F205;D630[文献标识码]  A[文章编号]  1673-0461（2022）03-0033-08

一、引言

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），提出“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系”，到2018年年底前全面建立河长制。《意见》的出台标志着河长制这一发轫于太湖蓝藻水污染事件的应急之策正式上升为国家政策。河长制，顾名思义，就是指由各级地方党政领导担任河长，落实河湖管理与保护责任的一项制度，它是2007年江苏省无锡市为应对太湖蓝藻水危机而建立的一项强有力的政策。河长制作为新时期我国环境治理领域的一项重要政策创新，集中体现了绿色发展的理念，对中国水治理具有非常深远的意义。但是，河长制的生命力并不仅仅取决于其先进的制度理念，而更在于其能否得到有效执行，尤其是在基层政府的执行情况。为了确保河长制的有效执行，水利部专门建立了河长制督导检查制度，生态环境部也将各级河长制建立和落实情况纳入中央生态环境保护督察内容。在中央政府的高位推动下，我国在2018年6月全面建立河长制，而且在各级河长的组织、领导下，水治理也取得了明显成效。根据生态环境部2017年和2020年的中国生态环境状况公报，全国地表水优良水质断面比例明显提升。2020年，I～III类水质断面占比为83.4%，较2017年提升了15.5%;劣V类占0.6%，较2017年下降了7.7%[1-2]。虽然河长制在总体上成效明显，但是在具体执行中也出现了不少问题，尤其是在一些基层政府（以乡镇政府为主，也包括县级政府），存在“虚假巡河”“应付式打卡式巡河”“不上报问题或上报问题少”“象征性治污”等问题[3-5]。制度的生命力在于执行，这些现象和行为的反复出现，严重影响河长制的生命力。而且，这些现象和行为的反复出现，成為一种制度化了的非正式行为，也必定有着诱发其产生的结构基础和制度逻辑[6]。那么，基层政府河长制执行偏差的主要表现形式有哪些？哪些因素可能导致了基层政府河长制执行偏差的产生？未来，应该如何提升基层政府河长制执行效能？目前，关于基层政府河长制执行方面的学术研究相对较少，比较有代表性的研究有：赖慧苏以GC县河长制实施为例，研究了多重激励机制下的基层政府河长制执行行为[7];颜海娜、王思宁分析了村居级河长的政策执行力及其影响因素[3];颜海娜、曾栋从“权虚责实”的视角分析了治水“最后一公里”何以难通[4]。以上研究为本文研究提供了重要参考和借鉴，但目前研究未能对基层政府河长制执行偏差的主要表现形式及其产生机理有一个深入系统的认识。鉴于此，本文在分析基层政府河长制执行偏差主要表现形式的基础上，构建以政策特性、组织基础以及任务环境三个关键因素为主的分析框架，来对基层政府河长制执行偏差的产生机理进行分析，最后提出相应的对策建议。

二、基层政府河长制执行偏差的主要表现形式

所谓政策执行偏差，是指执行主体在政策执行过程中，由于受各种主观因素、客观因素等制约和影响，其行为效果偏离原有政策目标的要求，并产生了不良社会结果的政策现象[8]。也就是说，政策执行偏差的表象特征是产生了不良社会后果，本质属性则是政策执行偏离既定政策目标。对基层政府河长制执行偏差的分析不仅有赖于对相关学术概念的理解，还有赖于对基层政府河长制执行内容的把握。一般而言，基层政府河长制执行主要包括巡河和治河两个方面：第一，巡河。基层政府的河长负责对辖区内责任水域进行日常巡查。如果发现了问题，则需要及时予以处理。如果该问题已经超出其职责权限和能力，则需要按照相关规定和程序及时向上级政府和部门报告，并等待处理。第二，治河。《意见》提出各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等，涉及面广，牵扯面大。在河长制框架下，基层政府的河长需要根据河湖存在的主要问题，组织、领导相关部门和负责人综合施策、精准治河。在这里，巡河和治河是两个有机联系的环节，其中巡河主要是发现问题的过程，治河主要是解决问题的过程。在实践中，基层政府河长制执行偏差也最有可能发生在以上两个环节中。以下是基层政府河长制执行偏差的主要表现形式：

（一）象征式政策执行

所谓象征式政策执行，主要是指执行主体在政策执行过程中，仅做表面文章，只是“喊口号”“走形式”“做样子”，根本谈不上解决什么实质性问题。象征式政策执行在巡河和治河两个方面都存在。在巡河方面，主要表现为基层政府的河长在巡河时，未沿着既定路线展开巡河，存在虚假巡河;或虽然按照既定路线巡河，但是“走马观花”“蜻蜓点水”，存在应付式打卡式巡河。而且，对于发现的问题，或是“能不报就不报”，或是“避重就轻地上报”[3-4]。例如，广州市河长办2018年12月就通报批评了三名因虚假巡河、应付式打卡式巡河、巡河达标率低、没有开展“四个查清”、没有上报河道问题的基层河长[9]。在治河方面，主要表现为基层政府及其河长在河长制执行中，仅做表面文章，采取象征性、粉饰性的治污策略，有其名而无其实。例如，沈坤荣、金刚的研究指出一些基层地方政府倾向于通过打捞蓝藻、清除垃圾等方式对水污染进行治理，以取得显而易见的感官治理效果[5]。

（二）残缺式政策执行

所谓残缺式政策执行，主要是指执行主体在政策执行过程中，采取选择性执行的手法。也就是说，对于一项完整的政策，执行主体不是不执行，也不是全部执行，而是有选择地部分执行。《意见》提出河长制的任务包括水资源保护、水污染防治、水生态修复以及水域岸线管理等。残缺式政策执行主要表现为基层政府及其河长在河长制执行中只是盯着一些简单的、容易完成的任务，例如成立机构、建立规章制度以及对河道进行日常巡查及垃圾清理等，至于其他更为重要的、困难的、复杂的水治理任务如水生态修复、水中深度污染物治理等则选择“理性冷漠”，缺乏积极性[5]。

（三）附加式政策执行

所谓附加式政策执行，主要是指执行主体在政策执行过程中，人为扩大原来政策外延，导致政策的调整对象、范围、力度和目标都发生了显著改变，从而超越了政策原定的要求。附加式政策执行在基层政府河长制执行中主要表现为基层政府及其河长在河长制执行中搞“土政策”，表面上看是贯彻了上级的政策意图，实际上更多地是为了实现自身的额外目标，如经济利益目标。例如，2018年10月，中央第一环保督察组通报河南省鲁山縣在水源地一级保护区以疏浚之名行采砂之实，使得“清障疏浚”工程变相成为砂石加工点，变成政府获利的工具，对生态环境造成了极为严重的损害，严重偏离了河长制生态保护的目标[10]。

（四）替代式政策执行

所谓替代式政策执行，主要是指执行主体在政策执行过程中，偷梁换柱，将原有的政策替换为表面上一致而事实上相背离的政策内容，以“保证”原有政策的执行和完成。替代式政策执行在基层政府河长制执行中主要表现为基层政府及其河长在河长制执行中“上有政策，下有对策”。例如，赖慧苏在实地调研的基础上总结了基层政府河长制执行中的两种消极应付的制度抗拒行为，一是把其他方面的工作成果计入河长制执行成效中，以实现“一石二鸟”的效果;二是通过坐在办公室编造数据和信息，以完成目标任务[7]。

（五）观望式政策执行

所谓观望式政策执行，主要是指执行主体在政策执行过程中，总是被动观望，能拖就拖，实在不能拖的才勉强执行。观望式政策执行在基层政府河长制执行中主要表现为基层政府及其河长在工作中，存在观望心态，缺乏主动性和积极性，上面不问、下面不动，上面不催、下面坐等，工作总是被动应付、敷衍了事[11]。

（六）照搬式政策执行

所谓照搬式政策执行，主要是指执行主体在政策执行过程中，只是简单机械地照搬照抄，未能因地制宜，政策执行缺乏灵活性，导致政策“水土不服”。照搬式政策执行在基层政府河长制执行中主要表现为基层政府及其河长在“一河一策”制定中不调查、不研究，工作方案不细不实，照搬照抄，[11] “头痛医头，脚痛医脚”，甚至盲目采取“一刀切”的执行方式[4]，不仅不能有效解决问题，还引起一些社会公众和企业的不满。

三、基层政府河长制执行偏差何以产生的关键因素解释：基于史密斯模型的修正运用

在政策执行研究受到西方学者们的普遍重视以后，西方学者们基于各自的学科背景和研究旨趣，从不同角度来研究影响公共政策执行的因素，从而建立起若干政策执行的理论模型。在这些政策执行的理论模型之中，史密斯提出的“过程模型”由于其简洁性和系统性，受到众多学者的认可，并被广泛应用于不同领域具体政策的分析。史密斯认为政策执行虽然涉及到的因素众多，但主要是以下四个因素：第一，理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。第二，执行机关，通常指负责特定政策执行的政府机构。第三，目标群体，指受政策最直接影响的政策对象。第四，环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等[8]。由于本研究主要讨论基层政府，侧重于以基层政府为主体的分析视角，因此对于以企业和社会公众为代表的广泛存在的政策对象暂不讨论。在接受理想化的政策、执行机关以及环境因素这三大关键因素的基础上，本文试图就这三大关键因素的内涵进行进一步阐述和说明，以提出本文的分析侧重点。第一，就理想化政策而言，史密斯主要是从政策设计以及合法性角度而言，更多地强调政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识，为了避免陷入对政策方案本身过多的细节性探讨，本文将借用理查德·马特兰德（Richard Matland）的“模糊-冲突”模型，从模糊程度和冲突程度两个维度来分析河长制的政策特性，从而更好地认识河长制政策。第二，就执行机关而言，史密斯主要强调执行机构的权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况等。对此，本文将重点从权责配置以及总体能力这两个方面来对基层政府展开分析，以进一步考察其河长制执行的组织基础。第三，就环境因素而言，史密斯更多地强调宏观环境，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等。本文认为，对于基层政府而言，由于其所处的行政管理层级较低，因此基层政府的主要工作大部分是执行来自上级政府和部门的任务，俗话说“上面千条线、下面一根针”。因此，具体的任务环境对基层政府的影响更加显著。正如美国学者威尔逊所言：“政府机构人员的行为主要取决于其所承担任务的性质和要求。”[12]由此，本文在史密斯模型的基础上，根据研究需要，构建了以政策特性、组织基础以及任务环境三个关键因素为主的分析框架，来对基层政府河长制执行偏差何以产生进行分析（见图1）。

（一）冲突性与模糊性：作为政策执行起点的河长制

理查德·马特兰德认为政策特性是认识政策执行过程的基础。也就是说，抛开具体的政策执行过程，仅是政策特性本身就会显著影响政策执行。理查德·马特兰德还认为，对于任何一项政策，都可以从该政策的模糊性和冲突性这两个维度来认识，而且他根据政策模糊性以及冲突性程度的高低，划分了四种类型的执行模式，分别为行政执行、政治执行、试验性执行和象征性执行[13]，它们的具体情况如表1所示。基于理查德·马特兰德的分析框架，本文认为河长制政策具有冲突性高和模糊性高的特性，这在很大程度上决定了象征性执行难以避免。

1. 冲突性：生态环境保护与经济发展之间的目标冲突

河长制政策的冲突性主要表现为生态环境保护与经济发展之间可能存在的目标冲突。党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设工作，提出了一系列新思想新理念，如“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，引领我国各级政府发展理念的转变。河长制也正是在此背景下向全国全面推广。作为落实绿色发展理念的一项重要政策，河长制在从中央政府向基层政府的贯彻落实中，并不是一個直线的过程，而是一个需要不断经历政策再建构和再规划的过程[14]。在这个过程中，每一层级的政府都会在河长制政策细化和执行中嵌入自身的理念和利益，从而决定了河长制执行的深度和广度。河长制落实到基层政府，其背后便是基层政府经济利益与生态利益之间的博弈，基层政府对经济发展与生态环境保护这两者之间孰轻孰重的目标排序将直接影响河长制执行效果。当前，虽然生态环境保护工作已经得到前所未有的重视，但对一些基层政府尤其是经济欠发达地区的基层政府而言，生态环境保护与经济发展之间的目标冲突依然十分明显。对这些基层政府而言，一方面面临上级政府关于推行河长制的要求，另一方面自身又具有促进地方经济增长的动力。在经济发展目标优先的情况下，这些地方往往选择象征性的治污策略[5]。由此，政策执行偏差也就难以避免。

2. 模糊性：纵向层级政府之间治理责任划分的模糊性

就河长制政策的模糊性而言，纵向层级政府之间治理责任划分的模糊性最为突出。《意见》提出：“全面建立省、市、县、乡四级河长体系”“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等”。由此可见，国家出台的《意见》对各级河长的职责采取了一种较为统一的、相对笼统和模糊的界定，即各级河长负责辖区内相应河湖的治理。受此影响，各省、市、县在制定河长制方案时，也基本上采取了同样的思路，即强调各级河长对本行政区域内的河湖治理负总责，而未考虑根据上下级河长之间权力和能力的差异来明确各级河长在职责划分上的差异性。由于各级河长之间的责任模糊，基层政府河长制执行的责任边界实际上是不清晰的，原则上上级政府和部门可以以“属地管理”为名义将责任层层下移，进而导致基层政府河长制执行“不堪重负”。在这种情况下，基层政府为了完成任务，采取象征式政策执行、替代式政策执行等策略也就成为一种理性选择。

（二）弱权力与弱能力：基层政府河长制执行的组织基础

前面从政策特性的角度分析了河长制政策，得出河长制政策的模糊性和冲突性就已经决定了河长制政策执行偏差不可避免。接下来，将重点关注基层政府的组织基础。基层政府是河长制执行的主体，所拥有的组织基础对于其能否有效执行河长制尤为关键。基层政府组织基础的薄弱会显著影响基层政府河长制执行的意愿和能力，进而有可能进一步加大政策执行偏差。

1. 权责结构的失衡

根据现行《环境保护法》等相关法律规定，行政执法权力主要由县级以上政府部门来行使。也就是说，乡镇政府一般是没有执法权的。在这种情况下，乡镇政府河长制执行便容易出现权责结构失衡的问题。一方面，县级相关职能部门可以依照法律法规和职责分工依法对侵占和围垦河道、乱排污水、乱倒垃圾以及非法采砂等违法违规行为进行查处，具有明显的执法优势和经验，但是由于信息不对称等问题，有时难以及时发现和查处违法行为。另一方面，乡镇政府处在河长制工作的最前沿，在河道日常巡查和发现问题等方面具有天然的信息优势，但是又缺乏执法权或执法力量。于是，当乡镇河长对巡查后发现的问题难以处理时，只能按照相关规定和程序向县级政府及有关职能部门报告，并等待县级政府及有关职能部门来处理。由于目前生态环境违法行为点多、面广，县一级环保执法人员也常常处于应对不足的状态。在这种情况下，乡镇河长上报问题不仅有可能难以得到及时有效地处理，甚至问题还有可能回归原地，给自身带来麻烦。例如，西部某县级市一街道办党工委书记将巡河中发现的问题通过河长制APP上传到后台，河长办在接到问题反映后，让其自己处理[15]。在权责结构失衡的情况下，基层河长面临报与不报的两难境地，上报问题并不一定能够得到及时有效解决，反而可能给自己增加麻烦，不上报问题被上面巡查发现后，又有可能被问责。如此一来，在巡河时“能不报就不报”“避重就轻地上报”也就成为一种理性选择[4]。

2. 总体能力相对薄弱

河长制执行的组织基础不仅涉及到权责配置，还涉及到基层政府的总体能力（主要指财政能力以及专业能力）。但是，基层政府的总体能力一直以来都处于非常薄弱的状态。首先，财政能力薄弱。1994年，我国实行了分税制改革，分税制改革以后，中央政府的财政收入得到了大幅度的增长，而与之相对，处于行政链条末端的县乡政府却时常处于财政相当困难的境地[16]，甚至一些地方完全依赖上级财政转移支付，这导致基层政府的公共服务和治理能力受到极大影响。河湖治理是一项复杂的系统工程，不仅涉及到河道垃圾清理、清淤疏浚等，还涉及到水生态修复、配套的污水管网建设、污水及生活垃圾处理设施建设等，这些无一例外都需要一定的财政能力作为支撑。目前，除了一些经济发达地区的基层政府以外，大部分基层政府的财政能力都比较薄弱，甚至一些地方连日常的河道保洁、河道垃圾处理等资金都难以落实，资金的匮乏客观上加大了河长制执行偏差。其次，人员配备和专业能力普遍不足。河长制实施，关键在人。但是，河长制执行越到基层，机构和人员配置往往也就越薄弱，基层河长办工作人员往往都是从其他相关部门（包括水利部门内部和水利站内部）借调、借用、抽调等组成，临时性强，不仅专职人员偏少，甚至一些人员还身兼多职[17]。由于专职人员和专业人员都较为欠缺，采取“运动式治理”完成任务也就成为一种常见方式，拼凑应对色彩浓厚。

（三）强任务与强压力：基层政府河长制执行的任务环境

现阶段，抛开基层其他任务如脱贫攻坚等不说，仅河长制这一项任务，基层政府河长制执行就处于由压力型体制下的体制性压力、打好污染防治攻坚战的政治性压力以及过度强调工作留痕的制度化压力等各种压力所共同塑造的“强任务、强压力”任务环境中，这更进一步加重了基层政府河长制执行偏差。

1. 压力型体制下的体制性压力

荣敬本等学者提出县乡体制已经从传统集中的动员型体制向分权的压力型体制转变。所谓压力型体制，简单来说，就是指上级政府和部门将目标任务进一步分解和“加压”，要求下级政府和部门按时按量保质完成，否则将被问责的一种管理方式。压力型体制是对我国科层组织常态化任务过程的抽象概括[18]，已经成为解读中国式政策执行的一个重要概念。在这种层层加码、层层加压的压力型体制下，上级政府和部门往往将治水的任务指标不断分解和加码，然后下放到基层政府，由基层政府去具体执行。例如福建省漳州市南靖县人民政府办公室印发的《南靖县2019年度县对镇（园）河湖长制责任目标清单》中，将水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复等各项任务细化分解到各乡镇，并规定了各项任务的具体完成指标，而县水利局、生态环境局、农业农村局等单位则主要履行指导职能[19]。由于上级政府和部门掌握着关键资源和权力，基层政府往往只能“被动接受”，甚至还要面对相关涉水部门的“卸责”与“推责”。层层加码、层层加压的压力型体制使得基层政府承担着较重的巡河和治河责任。在组织基础薄弱、资源调动能力有限的情况下，为了完成任务，基层政府选择“弄虚作假”、编造数据和信息、搞“表面工程”等也就不难理解。

2. 打好污染防治攻坚战的政治性压力

虽然河长制是我国流域治理的一项重要制度创新，实现了治水模式由传统的“政府负责、部门分工”向现行的“领导负责、部门协作”转变，但是河长制毕竟产生于危机情境之中，较为依赖地方党政领导的高度重视。当河长制常规化以后，不可避免面临制度执行力衰减的问题[20]。此时，如何驱动各级地方政府进一步加强水治理就成为中央政府的一项重要考虑。学者吴毅认为：“只要权力集中的现象不完全改变，运动型政治其实就不可能完全消失。”[21]这也意味着当科层制按部就班的运作模式难以解决复杂性问题时，以政治动员方式调动各种资源和力量的运动式治理模式往往又会再次启动，以确保中心任务的实现。“政府要保持动员的高效率和应急能力，就必须突破按部就班的科层理性，以政治逻辑代替行政逻辑。”[22]为此，中央政府又启动了以各种专项行动为代表的运动式治理模式，例如饮用水水源地环境保护执法专项行动、黑臭水体整治环境保护专项行动、河湖“清四乱”专项整治行动等。而且，中央政府还通过“回头看”“专项督察”等形式不断加强自上而下的政策执行监控，倒逼各级地方政府履行治水责任。在这种政治动员和号召之下，河长制执行与运动式治理相互交织，既是依靠运动式治理来强化河长制执行，又是利用河长制来开展运动式治理。在这种情况下，基层政府实际上面临着很大的整改压力。就以河湖“清四乱”专项整治行动而言，一般实行“一单四制”管理，即“问题清单”这一项清单以及责任“交办制”、管理调度“台账制”、整治完成“销号制”和跟踪督查“通报制”这四项具体制度。由于基层政府所处行政层级较低，因此承担的专项整治任务一般较重。对于基层政府而言，问題排查不出来要被问责，但排查出来的问题越多，整改的任务越重，相应地完不成任务而被通报问责的风险也就越高，加上不少问题还是历史遗留问题，短期内予以有效解决根本不可能。在时间紧、任务重、权力小、资源少、问责严的情况下，基层政府为按时完成任务，往往采取突击、“一阵风”式整治以及“一刀切”等手段，以求表面上过得去[4]。而且，当基层政府面临着疫情防控等新任务时，随着注意力的转变，水治理动力可能会进一步衰减。

3. 过度强调工作留痕的制度化压力

和体制性压力以及政治性压力不同，工作留痕压力更多属于操作层面的压力。所谓工作留痕，是指利用文字、图片、视频等资料以及现代互联网、信息技术等手段对工作情况进行记录和总结，以凸显执行机关和人员各个阶段工作的完成情况。韦伯作为科层制理论的提出者，也特别强调“档案管理”，而且在韦伯看来，档案也是科层制的理性约束工具[23]。由于信息不对称，上级政府和部门难以全方位了解下级政策执行的真实情况。通过强调工作留痕，不仅可以让上级更好地了解下级政策执行情况，还可以有效地还原和说明下级对工作的落实情况。因此，工作留痕制度作为一种理性化的工具，其制度设计初衷是没有问题的，成为问题的往往是过度强调工作留痕，甚至单纯以痕迹论英雄、靠台账评优劣。在过度强调工作留痕的任务环境中，手段成为目的，具体执行反倒成为其次。而且，强调工作留痕的制度化压力越大，基层政府官员采取编造数据、信息等行动策略的可能性也就越大。在一些地方，日常巡河不仅需要登录手机APP“打卡留痕”，还要填写巡河日志，另外在上级考核检查时还要准备各种各样的台账资料，包括工作计划、具体工作方案、工作总结、巡河情况等，这些要求本来是为了督促基层政府官员积极履行治水职责。但是，却在无形中又加重了基层政府的负担。例如，湖南省岳阳市领导留言板一条留言如此说到[24]：

河长制工作应该重在治理，根在岸上，重点在人。上级文件要求县级领导一月一巡，乡级领导一旬一巡，村里领导一周一巡，基层干部每月每周不仅要督促领导巡河，还要报送每次巡河的十分繁复的“巡河台账”，因为领导工作要留痕，一次巡河要做5～7个表格、方案、记录、报道、问题清单。有的领导巡河没有发现什么问题的，也要写问题，不写，每月的考核就不合格。领导没空去的，就登着领导的APP账号去帮忙打卡，然后造一堆假资料，免得市里考核不通过通报下来，领导还得找自己麻烦，每个月河长办的工作就是不停地准备各种资料、报表、台账、记录、清单，还有月度、季度、年度考核奖评的硬性指标，考核任务规定的培训、教育、宣传活动，每一个资料都要完成，没有就扣考评分，河长办就是天天造资料的部门。同志们通宵达旦地造一堆文山会海来给上级检查，检查完了，就是一堆废纸，不停地造，每天就在不停地造表，造资料，应付考核中度过，对解决实际的河湖环境问题的收效并不十分明显（湖南省岳阳市领导留言板留言，2019）。

上面所述的三种压力更多地强调上级政府对基层政府的单向压力，即上级政府对基层政府施加压力，实际上由于政府之间所具有的同构性，上级政府和部门与基层政府一样也面临着类似的制度环境和考核压力，因此上级政府和部门也有可能基于一种“理解”和“默契”，与基层政府形成“共谋”[6]，从而导致政策执行偏差。

四、基层政府河长制执行效能提升路径

为了提高基层政府河长制执行效能，可以从以下六个方面着手，矫正基层政府河长制执行偏差。

（一）践行生态优先、绿色发展理念

理念是行动的先导，“重发展、轻保护”的落后发展理念不破除，基层政府河长制执行始终难以取得理想的效果。为了进一步提升基层政府河长制执行效能，基层政府需要积极践行新发展理念，走“生态优先、绿色发展”之路，将生态环境质量放在首位，将河长制执行视为落实乡村振兴战略、建设美丽乡村的抓手，找差距、抓落实，打造美丽生态环境，用绿水青山换来金山银山。

（二）建立完善基层政府生态环境主体责任和配合责任清单

为规范“属地管理”，改变基层政府河长制执行“不堪重负”的局面，需要从制度建设上着手，建立基层政府生态环境主体责任和配合责任清单。建议在对《环境保护法》《水污染防治法》等法律法规和文件进行全面梳理的基础上，制定县、乡两级生态环境主体责任和配合责任清单，明晰生态环境治理责任的真实归属和层次，避免“有责无权”或是“有权无责”。实行清单管理后，上级政府和部门不能再将已明确由自身承担的责任以“属地管理”的名义交由基层政府来履行。对于确需交由基层政府完成的事项，有关部门必须作出专项说明，明确主体责任、配合责任以及办事流程等，并在得到基层政府同意配合的意见后给予相应的经费以及人力、技術等支持。在此基础上，可以进一步明确各级河长在职责划分上的差异性。

（三）积极推进乡镇综合执法改革

未来，应该在国家推进基层综合行政执法改革的总体战略下，不断强化基层政府尤其是乡镇政府的监管执法权限和能力。考虑到各乡镇情况不一，应该因地制宜。对于经济发达镇，可以直接下放行政执法权限，由乡镇成立的综合行政执法机构来集中统一行使。对于条件尚不具备的地方，可以通过委托执法或者由县级执法大队向乡镇派驻执法中队的方式，将执法力量向乡镇延伸。采取委托或派驻模式后，应该积极建立“乡呼县应、上下联动”的工作机制，增强乡镇的统筹协调功能[25]，使乡镇政府在河长制监管执法中发挥更大的作用。

（四）提升基层治水能力

首先，在基层政府河长制办公室的人员配置上，各级编办应该推进编制资源尽可能向基层河长办倾斜，不仅要配足专职工作人员，而且还要注重引进一些专业人才，以提高治水的专业性。有条件的地方，可以积极聘请专家河长，协助行政河长找准问题、综合施策、精准治理。其次，在资金保障上，上级政府和部门不仅要将基层政府河长制工作经费列入财政预算，而且还要积极整合各类涉水资金，加大对基层政府的财政投入力度。基层政府自身也可以通过运用市场化机制来吸引社会资本参与水治理，从而弥补资金不足的问题。

（五）推行柔性管理

水治理是一项长期的、复杂的系统性工程，一味地采取高压政策往往“治标不治本”，需要构建长效治理机制。建议在基层政府河长制执行上，积极推行柔性管理，给予基层政府更多的权限。例如，对于排查出来的问题，可以积极推行渐进式销号管理，由各基层政府根据问题的轻重缓急程度、自身能力等情况分级分类分阶段处理。上级政府和部门重点对基层政府在各个阶段的工作目标和进展进行监督。在上下级政府的共同努力下，实现基层治水从简单粗暴的突击整改向长效常态管理转变，从注重整改数量向提高整改质量转变。

（六）考核检查更加注重实绩

破除过度留痕的制度化压力，关键在于确定科学有效的考核方式。在基层政府河长制工作考核检查上，要为基层减负，严格控制对各种工作计划、工作总结以及相关数据和信息的过度依赖性，对上级政府和部门存在过度留痕的事项坚决予以“撤销”，不折腾，重点以工作实绩论英雄，加大水质改善、公众满意度等指标在河长制工作考核中的比重，使基层政府工作人员有更多的时间和精力可以投身到水治理中。

[参考文献][1]中华人民共和国生态环境部.2020中国生态环境状况公报[R/OL].（2021-05-26）.https：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202105/P020210526572756184785.pdf.

[2]中华人民共和国生态环境部.2017中国生态环境状况公报[R/OL].（2018-05-31）.https：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/201805/P020180531534645032372.pdf.

[3]颜海娜，王思宁.基层河长的政策执行力—— 一项关于政令“最后一公里”的实证分析[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2019（6）：36-53.

[4]颜海娜，曾栋.治水“最后一公里”何以难通[J].华南师范大学学报（社会科学版），2020（5）：83-97.

[5]沈坤荣，金刚.中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究[J].中国社会科学，2018（5）：92-115.

[6]周雪光.基层政府间的“共谋现象”—— 一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）：1-21.

[7]赖慧苏.多重激励机制下的基层政府行为研究——以GC县河长制实施为例[J].四川环境，2019（1）：170-174.

[8]李国正.公共政策分析[M].北京：首都师范大学出版社，2019：221-261.

[9]中国环境新闻网.广州市河长办公布河长履职情况[EB/OL].（2018-12-27）[2020-05-20].http：//www.cfej.net/city/zxzx/201812/t20181227_687559.shtml.

[10]环坚轩. 河南省平顶山市鲁山县在水源保护区以疏浚之名行采砂之实[J]. 中国环境监察， 2018（10）：2.

[11]刘小勇.全面推行河长制需警惕的四种现象及相关建议[J].水利发展研究，2018（3）：1-2.

[12][美]詹姆斯·Q·威尔逊.美国官僚政治：政府机构的行为及其动因[M].张海涛，等译.北京：中国社会科学出版社，1995：2.

[13]冉冉.中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差[J].教学与研究，2014（5）：55-63.

[14]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-79.

[15]新华网.新华社关注基层减负痛点：脸上写满无奈[EB/OL].（2019-04-28）[2020-05-20].http：//m.xinhuanet.com/sc/2019-04/28/c_1124428819.htm.

[16]周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）：100-115.

[17]吕志奎.河长制高效能治理的实践路径[J].国家治理，2021（37）：22-29.

[18]赖诗攀.中国科层组织如何完成任务：一个研究述评[J].甘肃行政学院学报，2015（2）：15-30.

[19]漳州市南靖县人民政府.南靖县人民政府办公室关于印发南靖县2019年度县对镇（园）河湖长制责任目标清单的通知[EB/OL].（2019-07-15）[2020-05-20].http：//www.fjnj.gov.cn/cms/html/njxdzb/2019-07-15/1207233321.html.

[20]曹新富，周建国.河长制何以形成：功能、深层结构与机制条件[J].中国人口·资源与环境，2020（11）：179-184.

[21]吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].北京：三联出版社，2018：34.

[22]周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）：67-85.

[23]徐辛酉.马克斯·韦伯档案思想的渊源及其当代实践[J].档案学通讯，2018（4）：26-30.

[24]人民网.河长制形式主义拖垮基层干部[EB/OL].（2019-04-28） [2020-05-20].http：//liuyan.people.com.cn/threads/content？tid=5833078.

[25]仇大源.深化综合行政执法改革研究——基于江苏省综合行政执法改革实践[J].机构与行政，2019（9）：30-33.A Study on Manifestations， Causes and Correction Paths

of the Deviation in Implementing the Policy

of River Chief System in Chinese Local Governments

Cao Xinfu， Zhou Jianguo

（School of Government， Nanjing University， Nanjing 210023， China）

Abstract：  Local governments are the last kilometer in implementing the river chief system policy. However， at present there still exists deviations while implementing this policy. After studying the main manifestations of the deviations， this paper proposes it could be possible to analyze the deviations from three perspectives： policy characteristics， organizational basis and task environment. The results show that the deviations are inevitable because of the conflict and fuzziness of policy itself; those deviations can be serious because of the imbalance of power and the limited capacity in the organization. And the deviations could be even worse for the negative task environment of “tough task and undue pressure”， in which some pressure comes from the system， some from political fight against pollution， and some from the excessive emphasis on leaving traces of work. Therefore， authors of this paper draw the following conclusions： to enhance the implementation efficiency of the river chief system in local governments， we should give priority to ecology and green development. Then we need to establish and improve a system in which there should be a list of concrete responsibilities for ecological environment and these responsibilities should be shouldered by an appointed main body. At the same time， we should promote the reform of comprehensive administrative law enforcement at the local governments， enhance the ability to control waters， implement flexible management， and in doing assessment， we need to pay more attention to practical results.

Key words：local government; deviation in implementing the policy of river chief system; policy characteristics; organizational basis; task environment

（責任编辑：李萌）