乡村振兴背景下干部驻村制度优化升级的实现路径

钟海 李晗民

摘      要：干部驻村既是党走群众路线的重要体现，也是国家对农村社会进行治理的制度安排。干部驻村制度及其运行具有客观的政策逻辑、自洽的行政逻辑以及迫切的社会逻辑，在打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用。但在由脱贫攻坚向乡村振兴场域转变过程中，不同程度面临角色冲突、权责不匹配，名实脱节、逻辑知行分离，激励强度失范、考评监督失衡等现实困境。本文认为，在当前“三农”工作重心历史性转移的背景下，应推动干部驻村制度设计更加科学化和系统化、运行程序法治化、考评监督协同化以及执行环境耦合化，以实现干部驻村制度的优化升级。

关  键  词：乡村振兴;干部驻村;制度优势;治理效能

中图分类号：D262.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）04-0064-11

收稿日期：2022-01-18

作者简介：钟海，西安财经大学公共管理学院副院长，副研究员，硕士研究生导师，研究方向为基层社会治理与“三农”问题;李晗民，西安财经大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为城乡基层社会治理。

基金项目：本文系陕西省社科基金项目“陕西构建市域社会治理现代化新路径研究”的阶段性成果，项目编号：2021E001;西安市2021年度社科规划基金项目“西安推进市域社会治理现代化实践路径研究”的阶段性成果，项目编号：FS23。

一、问题的提出

随着脱贫攻坚向乡村振兴的梯度推进与优化升级的场域转变，干部驻村帮扶这一工作机制逐渐上升为国家层面的制度安排。动员科层组织中的行政人员深入乡村完成特定任务和办理具体事务，既是各地贯彻落实国家政策的普遍做法，也是学界关注政策执行的焦点议题。对干部驻村或下派驻村工作队的认识亦是如此。在我国，干部驻村具体是指上级政府下派专职干部到村庄，负责推动中央政策在基层的执行与落实的一种工作机制。[1]从深层次来说，干部驻村或下派驻村工作队实质上是现代国家向乡村社会渗透的一种行政机制。[2]其具有行政渗透的重要意义，在国家与农民精准对接方面具有直接和独特效能。[3]从工作队的含义来看，作为当代中国农村工作的特殊组织或组织集体，在实际运作过程中又体现为“党—党、政”模式、“党—党、政、事”模式等。其中，脱贫攻坚背景下，党和国家选优配强驻村“第一书记”及扶贫工作队，目的在于在更大范围内调动各方社会力量全方位、全过程、全链条精准帮扶贫困村及贫困户脱贫摘帽，在全面建成小康社会的基础上加快推动农民农村走向共同富裕。从运行实效来看，奋战在脱贫攻坚战最前线的广大驻村干部在落实精准扶贫政策、强化村级组织建设、提升农村公共服务水平以及增强乡村治理效能等方面发挥了极其重要的作用。当前，我国“三农”工作的重心正处于从脱贫攻坚向乡村振兴的历史性“转场”之中，驻村干部如何做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接成为一个亟须予以回应的重大课题。2021年2月，《中共中央 国务院关于全面推進乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出：“坚持和完善向重点乡村选派驻村第一书记和工作队制度。”这表明干部驻村制度既是党走群众路线这一优良传统的一种守正，更是准确把握我国发展新的历史方位和应对百年未有之大变局党坚守初心使命的一种创新。可以说，干部驻村制度已经成为我国乡村治理体系的重要组成部分和全面推进乡村振兴的重要抓手。但需要思考的是：面对场域的转换和情境的变化，在乡村振兴场域如何坚持和完善干部驻村制度？现实困境有哪些？优化升级路径是什么？对上述问题的思考和回应需要从学理上厘清干部驻村制度设计的逻辑机理，明晰乡村振兴场域中干部驻村制度运行面临的现实困境，基于脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的场域转换分析视角构建干部驻村制度优化升级的实现路径。

二、既有文献梳理

目前，关于干部驻村制度的研究主要基于脱贫攻坚场域和精准扶贫政策情境。已有研究成果主要有以下两类：

第一类研究的理论视角是组织行为学。这类研究主要是从角色定位、组织结构、制度环境等对驻村干部或驻村工作队行为的影响及其结果加以论述。就角色定位而言，已有成果普遍认为驻村干部或驻村工作队是嵌入乡村社会结构并代表国家（政府）意志的一种外生力量或外部力量。从组织结构来看，有学者认为，干部驻村制度属于强调等级有序、规则为本的科层制组织体系和管理方式，即“超常规化运作”。[4]也有学者认为，干部驻村制度设计是一种“反科层化”“拟科层化运作”的政策供给[5]或“反官僚化”的干部交流机制。[6]基于我国特有的制度环境，学者们研究发现，干部驻村在实际运作过程中呈现为一种“制度化运行”、[7]“非制度化运作”、[8]“非科层化运作”、[9]“反官僚化运作”、[10]“双轨运作”[11]等运行（作）实态。

第二类研究的理论视角是社会治理学。这类研究主要从干部驻村作为实体嵌入乡村社会结构所形成的治理模式入手。基于对广西圆村等地的实地调研，谢小芹先后提出了“接点治理”、[12]“双轨治理”、[13]“嵌入式治理”[14]等有关驻村第一书记和驻村工作队运行样态及逻辑的解释性概念和分析框架。刘建生等通过对全国3省（市）14县（区）的实地调研认为，第一书记在基层贫困治理中形成的是“双轨双层”治理模式。[15]张国磊通过对桂南Q市“联镇包村”制度运行考察发现，干部驻村和部门帮扶的行动策略表现为“跨层级治理”。[16]郭小聪等基于广东实践案例研究认为，第一书记嵌入农村基层治理后形成了具有持续生命力的“粘合治理”结构。[17]钟海通过对陕南L村干部驻村帮扶实践的体验式观察，认为驻村工作队在参与扶贫开发与乡村治理过程中的运作行为表现为一种“超常规治理”样态。[18]王雨磊基于行动者与村庄场域情境互动逻辑出发，认为国家向贫困村派驻工作队开展扶贫开发与乡村治理，不仅依赖于多元主体基于工具理性方面的合作协同，也要构建基于情感秩序的“缘情治理”，才能实现“将心比心”的治理效果。[19]

已有研究对于认识和理解干部驻村帮扶制度设计、运行逻辑及其治理效能均有所裨益和启迪。但亦存在以下亟待探讨的空间：一是从研究视角来看，既有成果主要集中于脱贫攻坚场域，而少有从脱贫攻坚向乡村振兴场域转换的分析视角展开探讨。二是从研究内容来看，既有成果主要侧重对干部驻村制度运行实态及其机理作解释性分析，而对制度设计的基本逻辑及制度优势阐释偏少，尤其是对乡村振兴背景下干部驻村制度优势与治理效能的内在关联及实践转化的研究更少。三是从研究方法来看，既有研究多采用典型案例研究方法，对脱贫攻坚场域干部驻村制度运行实态尤其是呈现出的异化现象作描述及解释性分析，而少有采用规范研究与经验研究相结合的交叉研究方法对干部驻村制度优化升级展开学理性阐释。鉴于此，本文基于脱贫攻坚向乡村振兴场域转变的分析视角阐释干部驻村制度及其运行的逻辑理路，梳理乡村振兴场域中干部驻村制度运行凸显的现实困境，进而阐发这一制度及其运行在乡村振兴背景下优化升级的路径选择。

三、干部驻村制度设计的逻辑机理

干部驻村是中国共产党“走群众路线”和“密切联系群众”的制度化运作机制。党政机关选派干部下乡扶貧是国务院贫困地区经济开发领导小组在1986年提出的。同年，贵州率先组建扶贫工作队开展了党建扶贫工作。2001年，安徽省在全国范围内最早开展驻村第一书记扶贫实践探索并取得了明显的帮扶成效，随后这一经验做法在全国各地逐步得到推广。2011年，中共中央 国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，随之大规模向贫困村派驻第一书记和驻村工作队;2014年，国务院扶贫办等7部委印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求逐步构建精准扶贫工作长效机制;2015年，中央组织部、中央农办、国务院扶贫办联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，从全国层面部署推动选派第一书记工作。由此干部驻村帮扶逐步成为国家层面贫困治理的重要制度设计。在脱贫攻坚场域，干部驻村制度设计及其运行具有客观的政策逻辑、自洽的行政逻辑以及迫切的社会逻辑。

（一）政策逻辑：全面落实精准扶贫、精准脱贫政策

我国自古即为农业大国，农民既是社会进步和发展的推动者，也是社会发展成果的共享者。农业农村的现代化和整个国家的现代化离不开农民的广泛参与。党正是依靠政策将广大农民组织到政党和国家体系中来，推动着中国革命、建设和改革的百年进程并取得了重大历史成就。在我国的政策语境中，“任务”通常指上级交派的工作和层层压实的责任。在如何将分散的农民有效地发动和组织起来并完成特定任务的过程中，形成了下派党政干部的经验做法并在新中国成立后逐步制度化。这一制度化的特殊组织形式和工作方式具有鲜明的政策逻辑，因为干部驻村或下派驻村工作队的首要职能和第一任务是政策性的，直接反映和直观体现国家意志。具体来说，就是将国家意志贯彻并落实到农村，将各项支农政策下沉并惠及农村。对于脱贫攻坚和精准扶贫而言，前者是党和国家全面建成小康社会的底线任务，而后者则是打好打赢脱贫攻坚战的政策举措。实践证明，干部驻村和驻村工作队在贯彻落实精准扶贫政策、推动农民增收脱贫、实现农村减贫防贫以及促进农村各项事业全面发展等方面发挥了重要作用。2021年4月6日，国务院新闻办公室发表《人类减贫的中国实践》白皮书。白皮书显示，截止2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线。党的十八大以来，脱贫攻坚不仅创造了我国减贫史上的最好成绩，也创造了人类减贫史上的奇迹。创造这个奇迹的重要物质基础是经济增长与发展，但将这些经济成就高效且又不失公平地转化为脱贫成就，有赖于中国共产党领导的包括干部驻村制度在内的一系列国家治理体制及相关运行机制。

（二）行政逻辑：全面增强乡村基层社会治理能力

干部驻村或下派驻村工作队对于行政渗透具有重要意义，对于有效参与乡村基层社会治理具有自洽的行政逻辑。在现代国家建构过程中，国家运用行政体系和行政机制（动员、任务和责任）通过实体组织嵌入乡村社会，将国家意志输入到乡村社会，既实现了对乡村社会的有效整合，也实现了对乡村社会的有效治理，有利于提升乡村治理水平。行政，简言之即执行政令、推行政务。我国传统社会治理结构属于官治和自治的“双轨双层政治”模式，即正式的行政机能未能延伸到乡村特别是全面渗透于乡村日常生活。换言之，在传统中国，与“皇权不下县”对应的是“行政不下乡”。20世纪初期，行政力量开始向乡村社会渗透，但能力和影响十分有限。新中国成立后，集中统一的行政机制开始向广阔的乡村社会全面渗透，逐步形成了动员性的乡村行政治理体系。干部驻村和驻村工作队就是其中一种特殊的组织形式和运行方式。作为国家权力在乡村社会的实体嵌入，驻村干部为优化乡村社会治理结构、激发乡村治理主体活力、提升乡村治理水平具有积极的推动作用。首先，作为外来和下派的政治力量，驻村干部的介入在重塑和优化乡村治理结构的同时有效推动了国家与乡村社会的良性互动。其次，驻村干部凭借行政机制解决了少数基层党组织软弱涣散以及基层自治虚化弱化问题，激发了乡村治理主体活力。再次，通过将国家的宏观政策目标和派出单位的资源优势与村庄发展、村民利益等进行有效粘合，全面提升了乡村治理水平和效能。总之，驻村干部的行政嵌入在很大程度上增强了村级组织的号召力、凝聚力和战斗力。

（三）社会逻辑：全面提升农村基本公共服务水平

提高公共服务水平和公共服务质量是人民群众幸福指数的基础，也是我们党始终不渝的奋斗目标。中央高度重视城乡基本公共服务高水平供给，这充分彰显了党和国家“以人民为中心”的民生观和发展观。对于农村社会而言，公共服务主要包括医疗卫生、社会保障、文化体育、扶贫以及基础设施建设等。在我国，一段时期以来，公共服务供给“重城市、轻农村”，农村公共服务供给水平远远落后于城市。2004年，我国从制度层面开始加强农村公共服务供给。经过十多年的发展，农村公共服务水平明显提升。但总体来看，当前农村公共服务供给仍存在“供不应求”“供需失衡”“城乡供给不均衡”的情况，尤其是高质量供给不足已成为制约农业农村现代化的短板。提高农村公共服务水平，补短板，强弱项，实现城乡基本公共服务均等化，既是推进乡村治理现代化的重要一环，也是全面实施乡村振兴战略的关键。党的十九届四中全会明确提出创新公共服务提供方式。这其中主要包括供给主体、供给渠道以及供给内容等。首先，从供给主体来看，驻村干部作为政府主导的“外力”型乡村建设主体，在角色定位和行动策略上摒弃“统揽一切”村级事务的传统做法，以政治责任的担当者和行动者的角色可以有效回应基层群众美好生活需求，有效推动农村公共服务供给多元化。其次，从供给渠道来看，驻村干部运用国家赋权、行政授权、单位确权等方式，在农村公共服务供给“常规”财政渠道之外嵌入一种“运动”经费筹集机制，有效推动了农村公共服务供给多样化。再次，从供给内容来看，驻村干部借助派出单位资源优势、自身专长以及社会资本等，在全面提升农村公共服务供给总量的同时，充分改善特定农村公共服务供给结构，做好因村精准供给，有效推动了农村公共服务供给精细化。如对于“科技薄弱村”，聚焦加大农技推广服务力度;对于“基础教育薄弱村”，通过文化下乡、支教下乡活动进行精准帮扶。总之，在开展具体工作过程中，驻村干部既可以借助常规科层体制优势实现对行政资源的快速整合，也可充分发挥非常规动员机制优势实现对社会资源的有效吸纳，全面提升了农村基本公共服务供给水平。

四、乡村振兴场域干部驻村制度运行面临的现实困境

干部驻村制度设计具有上述理论与实践的内在逻辑，但亦应看到，在具体运行中还面临一定的现实困境。

（一）角色冲突、权责不匹配

首先，角色层面。行动者的角色定位在很大程度上决定了其行动逻辑。对于驻村干部而言，从应然角色来看，其是国家与村民精准互动的接点，扮演着国家权力“代理人”、政策落实“执行人”以及乡村社会“当家人”等多重角色，但这并不意味着他们在乡村治理结构中自然而然地成为权威治理主体。当国家政策目标与农民现实需求出现不一致情况时，驻村干部就会面临政策执行不畅的困境。[20]从实然角色来看，不论是政策宣传还是政策执行抑或是建强基层组织还是提供公共服务，驻村干部由于工作环境沉浸于一个非程式化的乡村社会场域，其实然角色有时会演化为完成乡村振兴主体责任的“经纪人”、乡村治理的“合伙人”等。一方面，应然角色与实然角色的冲突会导致驻村干部实际行动偏离制度初衷和角色期望而使政策执行效果大打折扣;另一方面，容易造成驻村干部的自利性行动偏好进而捞取晋升资本。

其次，权责层面。权责匹配是指行动者所拥有的权力与所承担的责任应该对等匹配，或者说公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力对等或一致。[21]对于驻村干部而言，其拥有的权力与承担的责任相比有时会呈现出“小权力—大责任”的非均衡状态，即驻村干部在乡村振兴战略实施决策方面拥有“有限权力”却承担“无限责任”。一方面，从职责任务来看，2021年5月，中共中央办公厅印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》明确规定，驻村干部主要职责包括建强村党组织、推进强村富民、提升治理水平以及为民办事服务等四个方面，几乎涵盖了当前乡村振兴乃至农村工作的各个方面。另一方面，从权力权限来看，当前驻村干部实行“越级跨层”的选配方式和“虚职实责”的管理方式，这意味着驻村干部的权力权限与承担农村政治稳定、经济发展、社会治理、文化建设等职责任务不完全匹配。

（二）名实脱节、逻辑知行分离

首先，名实脱节。干部驻村的目的是按照相关政策要求进行基层社会治理，但实际上的行动却发生了偏离甚至异化现象。具体而言，有的驻村干部在开展实际工作中呈現出“倾向于重过程干预，轻弥补指导;重争资跑项，轻运营管理;重走读下沉，轻服务下移;重晋升条件，轻村庄发展”的名实脱节现象。[22]究其缘由，行动者在实践中遇到的是项目制、目标责任管理制以及技术治理方式等制度环境，而这在很大程度上会导致干部驻村异化为以加强组织建设之名干预基层自治之实、以提升基层社会治理水平之名完成基层“镀金”之实、以提升公共服务供给之名获取晋升条件之实的运行实态。

其次，逻辑知行分离。行动逻辑是支配行动者的内在驱动力。干部驻村的职责目标是借助国家-村庄双重“代理人”角色定位实现国家与村庄的双向有效互动和精准对接，最终实现国家意志在乡村社会的落地生效，这是干部驻村的行动逻辑。但实际上，由于权力拥有的有限性、资源支配的差异性、关系网络的乡土性、干部利益的共谋性等“结构性排斥”在行动上不愿落实或难以落实，在一定程度上会使理论逻辑层面的驻村干部作为国家权力运作“代理人”、地方治理过程“执行人”以及群众诉求回应“发言人”的角色在实践运作逻辑层面逐渐成为国家政策传达“转承人”、乡村治理“共谋人”以及群众利益诉求“协调人”的角色。可见，干部驻村的行动逻辑与实践逻辑呈现出理论层面与实践层面相互分离的态势。

（三）激励强度失范、考评监督失衡

首先，激励强度失范。组织行为由动机决定，而动机又是由人的需要的内在性与主观性和实现途径的外在性与客观性的比较关系所决定的。用激励理论解释，就是对人和组织行动的激励强度要与资源约束相匹配，否则就会导致行为走向异化。组织能力的大小和组织目标的实现在很大程度上取决于组织运行资源是否充足且稳定以及使用是否便利而有效。[23]“小权力—大责任”的驻村干部面对自上而下不断加大的激励强度与运行权力和依托资源的有限而无法保质保量完成各项工作任务，在一定程度上会导致干部驻村帮扶效率低、形式化甚或悬浮。

其次，考评监督失衡。精准的考评与均衡的监督是上级政府约束和问责下级政府的一种工作机制。就干部驻村而言，部分考评的监督作用并不明显。一方面，多重管理体制造成了“看得见的管不了，管得了的看不见”或是“派出单位管不上，驻地组织管不了”的局面;另一方面，受制于人财物、责权利，上级政府对干部驻村制度执行的非正式化运行（变通、折扣、权宜、选择等）现象“鞭长莫及”，有时只能听之任之。

五、干部驻村制度优化升级的路径选择

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话强调：要坚持和完善驻村第一书记和工作队等制度，并根据形势和任务变化进行完善。[24]当前，我国正处于从脱贫攻坚向乡村振兴的“转场”之中，二者的有机衔接需要政策的有效接续和制度的梯度升级。干部驻村制度作为一项在脱贫攻坚场域发挥重要作用并在乡村振兴场域需要继续坚持和完善的长效制度设计，面对场域的转变，只有在实践推进中不断优化升级才能更好地将其制度优势转化为治理效能。

（一）推动干部驻村制度设计更加科学化、系统化

脱贫攻坚与乡村振兴在理论逻辑上具有内在统一性、在历史逻辑上具有前后相继性、在实践逻辑上具有协同耦合性。[25]这就要求干部驻村制度设计是一个梯度的连贯与延续，相对于脱贫攻坚，乡村振兴战略的覆盖主体、聚焦空间、完成目标、任务时限等都有新的变化和差异，这就需要干部驻村制度设计更加科学化、系统化。

首先，坚持动态调整与优化升级相统一，实现坚持和完善干部驻村制度设计更加科学化。要依据场域转换与情境转变的分析视角，对驻村干部的角色定位、权责配置、运行机制等制度设计进行优化升级和动态调整。场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，从脱贫攻坚向乡村振兴的场域转换是一种梯度推进与优化升级的过程。一是推动干部驻村制度完善的梯度推进与优化升级。梯度推进主要是着眼于脱贫攻坚政策的延续，以巩固拓展脱贫攻坚成果。优化升级则是指利用脱贫攻坚形成的坚实基础，积极促进农业农村现代化的“质性”转化和发展，实现城乡协调与工农融合发展。[26]为此，一方面，推动干部驻村的工作理念从“行政化”向“服务型”转变，建立干部驻村与村民有效沟通机制以及与村级组织“互补”治理机制;另一方面，建立健全乡村振兴驻村工作长效机制。从健全制度机制层面看，要常态化、长效化和制度化推进选派党政企事业单位优秀干部组建乡村振兴工作队，赓续党密切联系群众这一优良传统的时代意蕴和现实价值。二是推动干部驻村帮扶工作重心的动态调整与差异推进。“十四五”时期也是脱贫攻坚向乡村振兴的过渡期。对于深度贫困地区而言，过渡期的主要任务是防止返贫和新致贫，巩固拓展脱贫攻坚成果;对于中部及发达地区而言，是促进城乡融合发展。形势和任务决定了干部驻村制度完善和优化的目标路向，因此，不同地区要针对不同形势和任务要求，明确和完善干部驻村帮扶工作内容和职责动态调整机制。

其次，坚持守正与创新相统一，实现坚持和完善干部驻村制度设计更加系统化。守正是创新的基础，创新是守正的发展。脱贫攻坚转向乡村振兴，意味着覆盖面从个体向全体扩展、聚焦域从区域向全域延伸、任务链从绝对贫困到相对贫困的跨越、时限场从短期到长期的贯通等全方位的变化和超越。优化和完善干部驻村制度，一方面，必须针对两大场域中的“恒量”元素敢于守正，也就是要把脱贫攻坚中经过实践检验得出的经验继续推广，如干部驻村在建强村党组织、强村富民、为民办事等方面发挥重要作用的制度优势要继续强化和巩固;另一方面，必须充分考虑上述“变量”元素勇于创新，以应对治理场域的转变，如干部驻村的职责任务要更好地体现乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。

（二）推动干部驻村制度运行程序法治化

法治不仅是党治国理政的基本方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。乡村治理法治化是乡村治理现代化的题中应有之义。在乡村振兴场域，推动乡村治理法治化必须抓住驻村干部这个深度嵌入乡村社会结构的重要力量和“关键少数”。为此，既要有序推动干部驻村制度设计更加科学化、系统化，也要推动干部驻村制度运行程序法治化。

首先，加快推动干部驻村制度法治化。如果说脱贫攻坚的精髓在于“精准”，那么乡村振兴的精髓则在于“战略”，即以农业农村优先发展和城乡融合为发展目标，这就决定了实施乡村振兴战略既具有长期性、复杂性和艰巨性的特征，也具有法治化、制度化和规范化的特征。党的十九大以来，中央相继出台了一系列实施乡村振兴战略的政策文件，乡村振兴的制度框架基本形成，这些制度和政策需要以法律的形式固定下来，包括干部驻村制度。2021年6月起实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》标志着乡村振兴开始驶入法治化轨道，这也为干部驻村制度法治化指明了方向。为此，建议尽快制定出台选派驻村第一书记和工作队组织法，以法律形式进一步明确驻村干部的权力与义务、职权与责任，明确选派范围、原则、程序以及主要职责任务、考核评价、监督檢查、激励与组织保障机制，实现驻村干部依法选派、依法帮扶、依法考评和依法监督。

其次，加快推动干部驻村管理法治化。当前，干部驻村管理基本延续了脱贫攻坚机制。从管理主体来看，有些地方归口组织部，有些地方归口乡村振兴局，有些地方归口牵头单位。从运行经费来看，主要来源于省级财政专项经费、派出单位工作运行经费等。一方面，省级财政专项经费在部分地区落实不到位，还没有真正做到专款专用;另一方面，不同派出单位拨付的干部驻村工作经费、生活补贴差别较大，这对驻村干部工作积极性会产生较大影响。为此，一是建立统一领导管理机制。成立和动态调整领导机构，避免多重领导，明晰职权，夯实责任。二是优化激励机制。通过有效的激励强化实效与业绩管理导向，激发驻村干部调动、吸纳和配置资源的积极性，促进农业农村全面发展。三是建立健全动态调整机制。对于一些难以胜任驻村工作或者在考评过程中群众满意度不高的驻村干部及时启动召回和重新选派程序，以防止出现因驻村干部变更而导致任务衔接失灵的困境。四是不断完善常态化业务培训机制。通过常态化召开政策宣讲、开展业务培训、交流典型经验等方式，不断提高驻村干部工作水平和能力，力避驻村工作的碎片化、低效化。

（三）推动干部驻村制度考评监督协同化

考评是推动工作落实的重要保障，监督是检验干部实绩成效、提升工作能力、激发工作干劲的重要抓手。在乡村振兴场域，应通过考评与监督的动态化、均衡化及协同化释放更为有效的治理效能。

首先，适时优化动态考评机制。一是优化工作实绩与基层民意相结合的考核指标。目前，对驻村干部考核侧重落实精准扶贫政策、加强村级组织建设等行政工作，而较少关注为民办实事、解难题等基层实际需要。在乡村振兴场域，对驻村干部的考核评价要实现“考得其实”“考得其人”，就必须更加注重工作实绩，以“实物量”看付出、以成果成效评工作;更加注重基层民意，多听驻地干部群众的评价意见。因此，在考核指标设计上，不能过渡强调“工作台账”“驻村时间”等指标，而是要从乡村振兴战略的“二十字”方针中提炼和形成既重视落实中央政策目标任务又充分回应基层群众实际需求的双向考核指标。二是压实考核主体责任和优化运行程序。考核评价的关键在于程序科学规范，结果真实公允。一方面，要压实乡镇考核主体责任。乡镇是离驻村干部最近也是最了解驻村干部工作实绩的行动主体，是驻村干部的“理想考官”。在实际操作中，应成立以乡镇主要领导为组长的考评小组，以驻村干部为群众办了多少实事和解决了多少难题、争取并落实了多少发展资金和项目等工作实绩“精准画像”，以事评人，公允考核，不能一味地把“优秀”倾斜给驻村工作队长，而让驻村工作队员“靠边站”。另一方面，优化运行程序，提高工作效率。在考核评价过程中，可以通过突出关键项、合并同类项以达到优化考评流程、节约行政资源的目标。如可以将驻村干部考核与派驻单位帮扶考核同步开展，实现相关台账资料共享共用。

其次，健全监督体系。在乡村振兴场域，要建立健全政治监督、行政监督、司法监督以及社会监督“四维一体”的干部驻村帮扶监督体系。一方面，建立健全责任倒查机制，加强对驻村干部吸纳或引入的项目和资金进行后期评估，以防止重申报立项、轻建设管理的短期行为;另一方面，建立健全轮换离任审计机制，对干部驻村期间出现的腐败问题严纠、严查、严问责，加大其履职失职成本。

（四）推动干部驻村制度执行环境耦合化

制度的生命力在于执行，而执行与环境密切关联。可以说，提高制度执行力重在优化制度执行环境，干部驻村制度执行亦是如此。伴随着 “三农”工作重心由脱贫攻坚向乡村振兴的转移，要充分发挥和释放干部驻村制度优势与治理效能，就必须优化与改善干部驻村制度执行的组织环境和社会环境，实现干部驻村制度运行与制度环境的相互耦合和良性互动。

首先，不断优化干部驻村制度运行的组织环境。具体而言，在认识上，必须达成一种共识，制度弹性不能成为驻村干部偏离公共利益和变通执行的“法理依据”。在决策上，省级政府要在中央统一决策部署下制定适合本省的干部驻村帮扶实施方案，处理好当前与长远的关系、重点工作与非重点工作的关系，建立省域干部驻村帮扶统一领导机制和资源全局调配机制。在执行上，驻村干部要因时（乡村振兴）而进、因事（建强组织）而举和因需（场域转型）而新，整合各类资源，实现对乡村社会的有效治理。

其次，改善干部驻村制度运行的社会环境。任何一项制度的执行最终必须由特定的行动者完成，而支配行动者落实制度与执行政策的因素是一个复杂多样的变量集。对于干部驻村制度运行来说，包括驻村干部的个性、所拥有的治理资源及所驻村庄的社会环境等。[27]为此，一是规范精准选人、派人标准和程序，严把选人“五关”标准（政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关）和“双向”程序（个人报名和组织考察相结合），切实把能够用心、用情、用力做好驻村帮扶工作的优秀干部选拔出来。二是构建充满活力与严谨规范的平台机制。让基层治理既有秩序又有活力，仅仅依靠上下贯通的组织体系难以做到，必须广泛建立和利用平台机制，[28]实现干部驻村帮扶从“由点引线”到“由线及面”再到“点线面结合”的有机连接，才能促进基层社会良性互动。三是完善“村干部—驻村干部”有序融合与有效合作机制。通过关系植入、资源输入、情感投入等不断解构驻村干部由于缺少社会关系、村庄权威等必须依赖村级组织和村干部的“服从—支配”关系，进而建构二者之间相互耦合与相互协调的良性互动关系，营造宽松融洽的工作氛围和社会环境。

【参考文献】

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（責任编辑：高  静）

The Realization Path of the Optimization and Upgrading of

the Cadre Stationed in the Village System under

the Background of Rural Revitalization

Zhong Hai，Li Hanmin

Abstract：The presence of cadres in the village is not only an important embodiment of the party's following the mass line， but also the institutional arrangement of the state's governance of rural society. The system of cadres stationed in villages and its operation have objective policy logic，self consistent administrative logic and urgent social logic，and have played an important role in winning the battle against poverty.However，in the process of transforming from poverty alleviation to rural revitalization，we are faced with practical difficulties，such as role conflict，mismatch of rights and responsibilities，disconnection between name and reality，separation of logical knowledge and practice，anomie of incentive intensity，imbalance of evaluation and supervision，etc.This paper holds that under the background of the historic shift of the focus of “agriculture，rural areas and farmers”，we should promote the design of cadre resident village system to be more scientific and systematic，the legalization of operation procedures，the coordination of evaluation and supervision and the coupling of execution environment，so as to realize the optimization and upgrading of cadre resident village system.

Key words：rural revitalization;cadres stationed in villages;institutional advantages;governance effectiveness