推动黄河流域生态保护和高质量发展研究

解忠信 冯莹莹

〔内容提要〕黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上正式提出推动黄河流域全流域高质量发展的战略。2021年10月22日，在全国深入推进黄河流域生态保护和高质量发展工作座谈会上，习近平总书记进一步明确要坚定走绿色低碳发展道路，推动流域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。推动黄河流域生态保护和高质量发展是今后黄河流域各省（自治区）经济和社会发展的主题，因此很有必要对黄河流域生态保护和高质量发展提出的背景、需要跨越的关口和具体实践要求进行深入的分析总结，总结过去展望未来，更好地推动黄河全流域生态保护和高质量发展。

〔关键词〕黄河流域 生态保护 高质量发展

黄河流域生态保护和高质量发展战略是继京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展战略后党中央提出的又一区域重点发展战略。推动黄河流域生态保护和高质量发展有助于打通北方东、中、西部协调发展的战略通道，有助于打造新时代生态文明建设的示范样本，有助于打造中国经济高质量发展的新一代创新走廊。自2019年黄河流域生态保护和高质量发展战略提出后，多数研究大都集中在实践路径，对于高黄河流域生态保护和高质量发展战略提出的历史背景及需要跨越的关口涉及较少，因此很有必要对黄河流域生态保护和高质量发展的提出的历史背景、需要跨越的关口及实践要求进行深入研究。

一、黄河流域生态保护和高质量发展的背景

黄河流域生态保护和高质量发展战略是我国首个把建设生态文明与高质量发展结合的重大地区发展战略。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出贯彻“创新、绿色、协调、开放、共享”的新发展理念，在党的十九大报告中指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。两次大会以后，追求绿色发展、高质量发展成为经济发展的理念和主题，黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出将绿色新发展理念与高质量发展有机结合，它的提出具有深厚的时代背景。

（一）适应了我国北方东、中、西部协调发展的要求

因为自然环境、经济发展、社会发展、历史文化等因素的差异，我国各地区间经济社会发展出现了不平衡和不协调的问题，在我国版图上从黑龙江的黑河市到中国云南省的腾冲市划了一条线，这便是著名的胡焕庸線，在胡焕庸线之东南，我国36%的耕地，可以养活我国96%人口。与此相对，在此线之西北处，在我国百64%的国土上，却只有我国4%总人口。在中国经济社会发展上不只东、中、西方存在不协调的问题，南北方也存在差距，2012—2020年间，南方各省（区、市）地区GDP无论总量还是增速都远高于北方各省（区、市），南方的人均现价GDP平均值也略高于北方。而就北方地区而言，东、中、西部地区发展的不协调性也相当明显。主要原因在于，在新的历史时期，我国经济发展进入新常态，经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。各地纷纷进行产业升级，对于重工业聚集的北方来说，“去产能、调结构”经历的转型阵痛对经济阻力更大。党的十九大上，强调实施区域协调发展战略，京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略、粤港澳大湾区建设战略、长江三角洲一体化发展战略等相继提出。将京津冀协调快速发展、长江经济带建设工程、粤港澳大湾区建设工程、长三角一体化建设工程等重要目标先后明确提出。2019年中央加明确提出黄河流域生态保护和高质量发展的战略，这一重大战略打通了我国北方东、中、西三大发展区域，对于推动我国北方地区的协调发展具有重大的战略意义。

（二）顺应了贯彻绿色发展理念，推动生态文明建设的必然要求

过去一段时间，过度追求经济发展的总量和速度的情况在一定程度上造成了经济发展与环境和生态不协调的现象，一度出现一边发展经济，一边污染环境破坏生态，一边治理污染保护生态的奇怪现象。为了避免“先污染后治理”的老路，应正确处理促进经济发展与生态环境保护的关系，促进人与自然和谐共生。2015年，党的十八届五中全会明确提出绿色发展的新发展理念，秉承绿色新发展理念，建设生态文明关乎广大人民的共同幸福，关乎中华民族未来的长久大计，在党的十九大报告明确要求建设人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富精神财富以满足人民日益增长的美好生活需求，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。黄河是中华民族的母亲河，黄河流域孕育了灿烂的华夏文明，在步入现代工业社会前，不合理的经济发展方式导致在黄河流域地区产生了大气污染、水污染、固体废弃物污染等问题，严重影响了沿岸民众的生活质量，经济社会的可持续发展，实施黄河流域生态保护和高质量发展，旨在打造新时期黄河流域生态文明建设的样板，以推动黄河全流域高质量发展，促进黄河流域人与自然和谐共生。

（三）回应了追求高质量发展的时代主题

2017年党的十九大胜利召开，大会明确提出，当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡和不充分的发展之间的矛盾”。提出“我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。2017年12月中央经济工作会议总结并阐述了“习近平新时代中国特色社会主义经济思想”，将这一思想的主要内容概括为“七个坚持”我国开启了全面建成小康社会、全面建成社会主义国家的新征程，目前，在高质量发展这一发展主题的推动下，各地区域都深入开展了各项经济建设活动，广东省、江苏省、浙江省等省份在高质量发展过程中做出了骄人的业绩，相比之下，我国北方各省（区、市）高质量发展速度较慢，且大多还处于新旧动能转换期，尚未完全实现高质量发展所需要的“质量变革”“效率变革”“动力变革”。黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出，回应了追求高质量发展的时代主题，必将促进黄河流域各省（区）转变经济发展方式以实现质量变革，优化经济结构以实现效率变革，转换增长动力以实现动力变革，为北方各省高质量发展提供指导和借鉴。

二、黄河流域生态保护和高质量发展需要跨越的关口

2021年10月8日，中共中央国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，对黄河本身及黄河流域的特点给出了经典的概括：“黄河一直‘体弱多病’，生态本底差，水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱，沿黄各省区发展不平衡不充分问题尤为突出”。经梳理分析可知，黄河流域生态保护和高质量需要跨越的关口主要包括以下几方面。

（一）生态脆弱

黄河发源于青藏高原上的巴颜喀拉山脉，先后流过了青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东省等9个省（自治区），总长约5464千米。为中国仅次于长江的第二大河，流域面积达79.5万平方千米，占全国总面积的8.28%。黄河流经了中国地理分界的三级阶梯，黄河上游流过了中国的一级阶梯上的青藏高原，中游流过了中国第二级阶梯上的黄土高原，下游则流过了中国第三级阶梯上的华北平原及黄河三角洲等地。而黄河所流过的三级阶梯自然环境相对脆弱，地形类型也相对多样，其中上游的冰川高原、草原草甸、三江源头、祁连山，中游的黄土高原，以及下游的黄河三角洲、湿地公园等，均极易引起生态环境的严重衰退，生态环保功能一旦衰退，修复困难极大且恢复过程将十分缓慢。黄河中上游地区流经的甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南等地区，在过去经济社会发展一定时期内严重依靠传统的工业和制造业拉动经济增长，却没有将对生态环境的保护放到与经济发展同样的位置，导致黄河流域生态环境遭到破坏，污染问题频发。其中固体废弃物的污染问题、露天采矿植被破坏问题、工业“三废”的排放问题、黄河沿岸垃圾倾倒问题较为突出。

（二）高质量发展不充分

黄河流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9个省（自治区）除山东省处于东部地区之外，其他都处于中、西部区域，经济社会发展速度和水平均低于东部地区，黄河流域整体经济水平也不及全国平均水平。在传统的经济增长中更多依靠能源工业，如山西省经济以煤炭工业为主；工业发展更多依靠重工业，如甘肃、内蒙古、陕西等省（自治区）经济增长高度依靠重工业和制造业；产业经济的低质低效问题也比较明显，黄河流域内部由于不少产业都属于事关我国能源和粮食安全的重要战略性产业，因此长期以来受到国家政策保护，产业的自我创新能力相对欠缺，企业主动投入国内国际市场竞争的积极性不足，从而造成了大量低效問题的发生，黄河流域以能源化工、原材料、农牧业为主体产业特征突出，缺少具有较强竞争力的新兴产业群体。在黄河流域，支持产业高质量发展的人才资金外流严重，很多本土优质人才在国内或国外接受高等教育后往往选择到机会更多、收入更高的南方省份发展，黄河流域经济发展的其他要素资源，如优质的土地、充足的资本等与南方地区如长江流域一些地区相比较为缺乏。因此，经济发展方式更多以数量规模型的产业为主，质量效益型的产业发展不足；经济结构主要采用的是追赶性的发展策略及选择性的产业政策，造成经济结构不甚合理；经济发展的动力主要来源于劳动力、资金、土地、资源等要素的投入，创新驱动带来的全要素生产率的提升动力不足。

（三）民生发展不足

黄河流域的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区，除山东外各省（自治区）公共服务、基础设施等历史欠账较多。一些省（自治区）医疗卫生设施不足，如2020年全国每万人口医疗卫生机构床位数64.60张，而在黄河流域各省（自治区）中，宁夏回族自治区、山西省和山东省每万人口医疗机构床位数均低于全国平均水平，分别为57.30张、64.10张和63.70张。黄河流域重要商品和物资储备规模、品种、布局亟需完善，保障市场供应和调控市场价格能力偏弱，城乡居民收入水平低于全国平均水平。以2020年为例，全国人均可支配收入为32189元，黄河流域各省（自治区）人均可支配收入分别为：青海24037元，四川26522元，甘肃20335元，宁夏25735元，内蒙古31497元，陕西26226元，山西25214元，河南24810元，山东32886元。可见，黄河流域各省区中，除内蒙古自治区和山东省外，其余7省（自治区）人均可支配收入均低于全国平均水平。

（四）水资源短缺

尽管黄河是中国的第二大河，但黄河流域总水量却排在全国各条河流总水量的第11位，黄河水资源的短缺，是制约黄河流域经济社会发展的主要原因之一。

首先，影响河流径流量的主要原因有：河流补给、地理环境、集水面积大小、主要支流多少、蒸发能力强弱、植物覆盖程度等。由于黄河流域多为温带大陆性气候、温带季风气候，全年径流量主要由大气降雨供给。由于受大环流的影响，降雨量较小，但蒸发能力却很强，黄河流域的自然年份年平均径流量约为580亿多立方米，只相当于降雨总量的16.3%，产水系数也很低。同时，由于受季风影响，黄河流域泛滥后平原径流的季节性发生了变化。夏秋时河水暴涨，极易水淹成灾，而冬春水量极少时，径流的年度分配也极不平衡。

其次，由于黄河流过黄土高原植物覆盖面降低，土壤流失加速，蒸发进一步加剧。所以，黄河的径流量比较小。黄河水资源短缺的另一种成因则是由于黄河上游水流湍急，流入缺少植被保护的黄土高原后，水土流失严重，大量泥沙进入到河水之中，到了中游之后，水流变缓，于是泥沙大量沉淀，经年累月，泥沙增多，河床增高，河水容易满溢出来，古代治黄治标不治本，一味垫高河坝，最终造成了地上河的情形。而黄河成为地上河，甚至河床都要比地面高，在下游几乎一片平原的河南、山东两个省必然导致其河流无法流入黄河成为其支流，无法为黄河下游补充水量。

上述原因的综合影响，导致了黄河流域水资源的短缺，经专业机构测算，黄河的水资源总量仅为长江的40%左右；年人均水资源量为647亿立方米，不足长江的7%；自然资源开发效率超过80%，远超40%生态警戒线。

（五）洪水威胁

黄河发源于青藏高原，经水利专家溯源，黄河的源头只不过是数个小泉眼，随着泉水、雪水、雨水的汇集一路奔流而下，有许多河水注入，在流经黄土高原时，携带了大量淤泥，其色混浊，这也便是黄河得名的由来。黄土高原上的大量泥沙，也成为黄河流域人民的苦难，而黄河在流过中原地区的同时，水势也逐渐稳定了下来，于是淤泥沉淀，日积月累，新形成的黄河便成为地上悬河，一旦洪水破堤溃决时，水流往往就不再返回原有河道，而是另辟新的河流入海，从而造成了黄河河水改道。虽然历朝历代都在修建河堤，可一旦短时间内遭遇强降水，势必造成溃堤。所以，决口改道也是黄河洪水威胁的重要特点。

根据1959年黄河水利委员会的调查数据，历史时期有记载的黄河洪水决口的事件总计有1500余次，较大的改道记载总计有26次。在这26次较大的改道中，又有6次影响巨大的改道，所涉及的地区有今河南、河北、山东、安徽、江苏五省。黄河流域居民深受其害。大水使“民间田地决裂破坏，不成陇亩”“耕者不得种，种者不得收”，导致“齐鲁之间，一望赤地”。

三、黄河流域生态保护和高质量发展的实践要求

2017年10月18日，党的十九大报告明确提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变经济增长方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。这段描述高度概括了推动高质量发展的实践要求，对于落实黄河流域生态保护和高质量发展而言，除了要在推动高质量发展上有所突破，还需要贯彻绿色发展理念推动生态保护与经济发展的协调，需要根据黄河流域的特色产业体系整合措施。

（一）深化供给侧结构性改革

供应侧结构性改革是相比于过去中国在宏观经济管理中應用较多的需要侧改革来说的，需求侧中推动国民经济快速发展的三驾马车——投资、消费和出口在推动经济快速发展过程中发挥了巨大作用。由于我国社会矛盾的变化及内外局势的深刻变动，社会资本的整体回报率不断降低，而有效需求（消费）不足矛盾突出，加之全球经济在2008年美国次贷危机后一直处于下行区间，整体的外需不足，使得我的出口在拉动经济增长中的作用持续下降，需求侧改革因此遭遇前所未有的瓶颈。在以“三期叠加”为时间标志、以国际分工发生深刻变化出口下降为空间标志的新常态下，黄河流域更要深化包括劳动力、土地、资本、创新等要素的供给侧改革。不断推动要素供给的市场化改革，使得各要素在国民经济循环中畅通无阻，实现优化组合，推动经济持续稳定发展；推动产品供给改革，提高高端产品和服务的供给以满足人民日益增长的美好生活需求，满足人民对于消费方式等生活方式高端化和个性化的需求；推动供给侧结构性改革下的制度创新，改变过去单纯以大规模高速为导向的绩效考评体系为以高质量和创新为基础导向的绩效评价体系，以推动高质量发展。

（二）正确处理政府与市场在资源配置中的作用

推动黄河流域生态保护和高质量发展要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。

我国在资源配置理论方面也发生了三次变化，1980年前市场起辅助性作用、2007提出发挥市场在资源配置中的基础性作用、2013年提出发挥市场在资源配置中的决定性作用。具体措施为深化放、管、服改革，促进形成统一、开放、竞争、有序的市场体系，使市场充分发挥在资源配置中的决定性作用；发挥好我国社会主义制度的优越性，科学制定宏观调控决策，做到精准、及时、定向，发挥我国宏观调控有力、有度、有效的优势；促进市场主体负担降低、交易成本下降，提升其创新创业能力，提高微观主体的活力。

（三）推进绿色发展

绿水青山就是金山银山。要想实现黄河流域生态保护和高质量发展，必须贯彻绿色新发展理念。积极推进农业向绿色化、生态化转型，建立健全绿色、生态、低碳、循环经济的发展模式，建立以市场价格定价机制为引导的绿色创新制度，积极推进有助于绿色发展的高新技术的研究、转化与普及，用绿色技术改造传统工业，实现经济社会发展与生态保护相协调，实现产品绿色化生态化；统筹山水林田湖草的系统治理与综合开发，把黄河流域的绿色环境资源优势转变为生态农业、生态产业、自然资源旅游等生态经济的综合资源优势，推进黄河流域生态产业化；推动黄河流域能源结构向绿色生态转变，推动黄河流域能源生产与消费新革命，构建洁净低碳、安全有效的能源管理系统；实施最严格的生态环境保护制度，把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，全面推进生态文明建设，着力破解制约生态文明领域建设和发展的制度性障碍。

（四）推动创新发展

创新驱动的内生动力是推动黄河流域高质量发展的第一动力，创新理论的鼻祖约瑟夫·熊皮特在1912年发表的《经济发展理论》一书中提出在经济发展过程中，创新就是要创造一种新的生产函数，即在劳动力、土地、资本等生产要素不变的前提下通过创新驱动，激活经济发展的内生动力，促进全要素生产率的提升。创新包括产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、制度创新等五种具体形态。推动黄河流域生态保护和高质量发展需要加强创新驱动力的推动，创新发展要求有充足的资金供应，因此要加强金融供给侧改革，加大金融对于创新的资金支持，为创新发展解决“钱”的问题；创新发展需要创新人才的鼎力支持，创新人才培养和使用机制，激活和弘扬企业家精神，发挥人才在创新中的巨大作用，为创新发展解决“人”的问题；创新发展需要有良好的创新生态环境，要建立健全鼓励创新的体制机制，为创新发展提供制度保障，为创新发展解决“制度”的问题。

（五）建设黄河流域特色优势现代产业体系

2021年10月8日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确提出了黄河流域要依托强大的国内市场，积极推动供给侧结构性改革，加强科技创新的投入力度，结合黄河流域资源、要素禀赋和基础产业做大做强区域特色产业。加快新旧动能的转换，推动黄河流域制造业高质量发展，推动流域产业由资源密集型、劳动密集型向创新型经济转换，构建独具特色的现代产业体系。根据黄河流域的资源禀赋、产业特点，提出以下措施：一是要增强科技创新的支持力度，推动传统产业转型升级，促进流域新旧动能转换；二是要进一步做优做强黄河流域传统优势产业——现代农牧业；三是要借助黄河流域能源资源密集的特点，打造我国北方乃至全国的重要能源基地；四是要加快推进战略型新兴产业和先进制造业的高质量发展。

四、结语

黄河流域生态保护和高质量发展是适应我国北方东、中、西部协调发展的必然要求，是顺应贯彻绿色发展理念建设生态文明的必然要求，是回应黄河流域高质量发展的时代主题的必然要求，有着丰富深刻的时代背景；黄河流域生态保护和高质量发展需要跨越生态脆弱、高质量发展不充分、民生发展不足、水资源短缺、洪水灾害频发的关口；推动黄河流域生态保护和高质量发展要求继续深化供给侧结构性改革，正确处理政府与市场在资源配置中的关系、是推动绿色发展、推动创新发展建设特色优势现代产业体系的实践要求。

（作者单位：1.中共滨州市委党校；2.滨州医学院附属医院）