中国草原立法中法律责任规定之不足与完善

古力克孜·拜克日，郑婼予，李媛辉,2

（1. 北京林业大学人文社会科学学院, 北京 100083；2. 北京林业大学林业和草原法治研究中心, 北京 100083）

1985年6月18日我国通过了《草原法》，更好地适应了草原保护的发展需求，同时也结束了我国草原保护无法可依的局面[1]。2002年12月28日第九届全国人大常委会第三十一次会议对《草原法》进行了全面修订，条文数量由原来的23条扩充到75条，草原管理的法律制度逐步确立，标志着我国草原保护真正步入了法制化轨道[2]。《草原法》颁布前后，草原面积较大的省、自治区陆续出台了草原管理的地方性法规规章，截至2021年12月，13个省、自治区现行有效的省级草原法规规章20部，其中内蒙古有4部法规规章，即《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》和《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》，宁夏回族自治区、陕西省、甘肃省和吉林省各2部，其余各省、自治区草原法规或规章均为1部(表1)。

表1 中国省级草原保护法规发展情况回顾Table 1 Review of the development of China’s provincial grassland protection laws and regulations

续表1Table 1 (Continued)

当前有关草原法的研究，或从破坏草原资源的刑事责任进行研究，试图构建防范草原犯罪的相应法律对策[3]；或从草原生态补偿制度进行探讨分析，提出相应的补偿机制及运行方式[4]；或从某一具体草原违法行为的现状及成因进行分析，亦或就某一具体草原多的省份进行研究。但是，对我国草原立法中法律责任存在的问题进行整体性分析，探究其典型违法行为存在问题与成因的尚不多见。因此本研究通过对《草原法》及13个省级草原法规中典型违法行为法律责任的异同进行梳理分析，旨在为《草原法》修改提供建议。

1 草原违法行为的特征

通过对2009年至2018年原农业部、国家林业和草原局公布的《全国草原违法案件统计分析报告》中草原违法案件的数据分析[5-14]，可以发现草原违法行为的类型、数量和后果。

1.1 违法行为类型多样且违反禁牧休牧的案件占比最大

2009-2018年，对违法行为类型和案件数量排序，以下违法行为频发且发案数量大：违反草原禁牧休牧规定、非法开垦草原、违反草畜平衡规定、非法采集草原野生植物。稳居第一的违法行为是违反禁牧休牧规定的行为(表2)，这类案件有两个显著的特点：一是发案数量多，10年间近14万件，占各类案件总数的80%左右；二是查处力度大，10年间这类案件的立案率和结案率分别为98.4%和99.6%，均高于全年各类案件的平均立案率和平均结案率。

1.2 违法行为损害生态且非法开垦破坏草原的面积最多

2009-2018年，各类草原违法行为破坏草原的面积来看，非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用使用草原这3类破坏的草原面积最多，其中非法开垦草原案件是破坏草原性质最为严重的案件类型，破坏草原面积占各类案件破坏草原总面积的近80% (表3)。

2 草原立法中主要违法行为的处罚规定

《草原法》与各省级草原法规中的草原违法行为共有8类(表2、表3)，对其中发案率高的和对草原破坏性大的4类违法行为进行上位法与下位法之间法律责任的比较，可以发现各省、自治区的异同点。

表2 2009-2018年各违法行为类型和数量统计表Table 2 Statistics of various types and the number of illegal activities from 2009 to 2018

表3 2009 - 2018年违法行为破坏的草原面积Table 3 The area of grassland destroyed by illegal activities from 2009 to 2018

2.1 违反草原禁牧休牧规定违法行为的处罚规定

对于违反草原禁牧休牧规定的违法行为，《草原法》没有规定法律责任，13个省、自治区中有8个省、自治区的11部省级草原法规作了相关规定，其法律责任有3种：一是责令停止放牧或改正，有8部法规中提及；二是警告，有4部法规中提及；三是罚款，罚款幅度在每羊单位5元至120元(表4)。

表4 禁牧休牧类违法行为的法律责任Table 4 Legal responsibilities for prohibiting illegal activities of grazing and rest grazing

其中2021年7月29日通过的《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》每羊单位罚款数额最高，这也和该条例颁布日期较新有关，新通过的条例专门针对推动草原畜牧业发展与草原生态保护相协调，内容更加与时俱进，更贴近当下当地经济社会发展实际和生态植被的现状，从而使得处罚标准更加严格。此外，《宁夏回族自治区草原管理条例》对无法确定所放牧羊只数量时的罚款数额作了100元至2 000元的处罚规定。《吉林省封山禁牧管理办法》未考虑所放牧羊只的单位，直接针对放牧行为作出100元到500元的罚款规定，但考虑了损毁林草植被严重的情况。《陕西省封山禁牧条例》的处罚规定分为两档，一般情形对每只羊罚款25元至50元，情节严重时对每只羊罚款50元至200元。

2.2 非法临时占用使用草原违法行为的处罚规定

非法临时占用使用草原的违法行为有4种具体行为：1) 在草原上进行采土、采砂、采石等活动的；2) 在草原上开展经营性旅游活动的；3) 非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原上行驶，或者从事地质勘探、科学考察等活动的；4) 在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的。《草原法》对这4种违法行为都作了处罚规定，除了西藏自治区和新疆自治区的个别规定与《草原法》不一致外(表5)，其他省、自治区的法规明确依照《草原法》处罚，处罚种类为责令停止违法行为，限期恢复植被；罚款。

表5 非法临时占用使用草原违法行为的法律责任Table 5 Legal liabilities for illegal temporary occupation of grassland

在非法临时占用草原的违法行为中，第1种行为在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，《草原法》规定无违法所得时，处2万元以下的罚款；但西藏自治区的草原法规规定，无违法所得时，处1万元以上2万元以下的罚款，该规定事实上缩小了上位法的处罚幅度。第3种行为未按确认的行驶区域、路线行驶破坏草原的，《草原法》规定责令停止违法行为，限期恢复植被，处草原破坏前3年平均产值3倍以上9倍以下的罚款；但新疆自治区的草原法规规定1 000元以上5 000元以下的罚款。

2.3 非法开垦草原违法行为的处罚规定

对于非法开垦草原的违法行为，有4部省级草原法规与《草原法》的规定不完全一致，其都对有无违法所得作了区分，其中黑龙江省、辽宁省对上位法的处罚作了细化规定，吉林省对情节严重的情形作了规定。内蒙古将非法开垦基本草原和其他草原的法律责任作了区分，针对基本草原处罚在《草原法》规定的幅度内从重处罚，将有违法所得时的罚款起点从1倍提升到3倍，将无违法所得时的罚款从5万元以下提高到5 000元以上5万元以下，针对其他草原的非法开垦行为依照《草原法》的规定，其余各省也依照《草原法》进行处罚(表6)。

表6 非法开垦草原违法行为的法律责任Table 6 Legal liability for illegal reclamation of grassland

2.4 违反草畜平衡规定违法行为的处罚规定

对违反草畜平衡规定的违法行为，《草原法》授权省、自治区、直辖市人大或其常委会作出具体规定。其中青海省、陕西省、甘肃省、四川省的草原法规对核定的载畜量作了百分比的处罚方式，超载一定量的百分比作相对应的罚款。甘肃省和内蒙古自治区对拒不签订草畜平衡责任书作了专门处罚规定。其余省、自治区的处罚幅度在10元至100元之间，其中《吉林省草原管理条例》在第39条中规定，“超载的牲畜数量，按羊单位1元至2元计收草原使用管理费，用于草原建设。”这里使用的是管理费，这也和吉林省的草原法规实施日期较早(1987年)有关。西藏自治区和内蒙古自治区作出了警告的处罚，该处罚种类在《草原法》中未作规定(表7)。

表7 违反草畜平衡类违法行为的法律责任Table 7 Legal responsibilities for violations of grass-livestock balance violations

3 草原立法中法律责任规定的不足

通过对《草原法》和20部省级草原法规中的4种主要违法行为的法律责任进行梳理。从违法行为的行为类型、处罚种类和幅度范围，对《草原法》存在的问题进行分析。

3.1 草原法中存在立法空白

《草原法》是指导规范草原工作的基本法。但是《草原法》的规定还不够完善，还存在一些草原违法行为不能在其中找到相应的法律依据予以处罚，很多内容还停留在原则性的规定，缺乏操作层面的细致规定。这导致了《草原法》在实际操作中处于一种“看得见，摸不着”的尴尬地位，作为依法治草领域具有最高效力的法律规范，立法空白、抽象概括、不可操作等问题给草原执法工作带来不便，也损害其法律权威，难以成为有关草原行政处罚的有效依据。

例如，针对违反禁牧、休牧类违法行为类型，《草原法》仅在第47条对实行禁牧休牧制度作出了原则性的规定，未对处罚作出具体明确的规定[15]。而违反禁牧、休牧类的违法行为在所有违法行为中的发案率高，作为上位法理应对此类行为作出规定，给下位法提供指导。各省级草原法规中均对此空白虽然作了补充规定，但是各省(自治区)也是情况不一，有多有少[16]，罚款数额差距很大，不利于法制的统一性。

3.2 草原法的处罚力度太轻

3.2.1 草原法的处罚数额少

基于《行政处罚法》、《行政强制法》设置的逾期不缴纳罚款，行政机关可以依法加处罚款以及申请人民法院强制执行制度的约束，上述草原违法案件很少有罚款未能履行的情形。但是对于草原违法行为，行政处罚力度太轻，不能够产生足够的威慑力，守法成本显著高于违法成本，使得不法之徒铤而走险、屡禁不止。虽然近10年的违法行为数量已经有所减少，但是违法行为仍在持续性地对草原产生不可恢复性破坏。例如，在非法开垦的违法行为中，若行为人谋取了非法利润，那么很容易造成与执法人员给予的惩处相差悬殊，在这种情况下，违法者就会选择冒险。即使有许多违法行为人因此被惩处，但相对无力的惩处力度并不能对潜在的违法行为人产生足够的警示和震慑作用，导致违法现象杜而不绝。这使群众缺乏对草原资源进行保护的积极性，增加了草原短视行为的风险[17]。在《草原法》和诸多省级草原法规中“法律责任”一章规定的行政处罚种类中，应用最普遍的就是罚款，但罚款这种处罚手段，简化了对法律责任的承担，所罚款项并非全部用于植被修复，不利于对脆弱的草原生态的恢复，降低了违法行为人的违法成本，未能有效地实现对违法行为人的惩戒和教化作用，因此有必要提高违法成本，来减少违法行为的频发。

首先，罚款处罚设有最高额规定，与违法收益未呈现正相关关系。比如，对于违反草畜平衡规定的，其处罚按每羊单位进行，其很难量化具体的破坏程度，若该地本为脆弱的草原地带，其破坏程度更难以按照每羊单位的数量处罚并得以修复。其次，违法行为屡禁不止，违法成本低，持续性违法行为比比皆是。如违反禁牧休牧制度的违法行为，其处罚幅度在5～120元，与在草地脆弱区或者禁牧期用此费用买饲料相比，违法行为人也会出于本能去选择成本更低的草原饲养。实践中，违法行为人称之为“合理利用规则”，事实上是在钻法律的空子，知法犯法的行为，也是对法律神圣尊严的一种蔑视[18]。

3.2.2 无违法所得时的罚款数额低

对非法开垦的违法行为，无违法所得时的罚款数额较低。《草原法》第66条规定，“责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，并处5万元以下的罚款；”该处罚中，对于没有违法所得时的罚款数额较低，因为开垦本身是一件需要前期投入很多的事情，短时间内很难会有违法所得，同时这也意味着当事人无论开垦多大面积的草原，如果没有收益，其最高罚款额度上限不能超过5万元[19]，比如，原正蓝旗草原监督管理局作出的蓝草监罚(2012)上都所第001号草原违法行为行政处罚决定书认定，包某在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查非法开垦草原2处1 000亩(约66.67 hm2)，依据《草原法》第66条、《内蒙古自治区草原管理条例》第45条、第48条的规定，对其每处处罚5万元，共计10万元②参见内蒙古自治区正蓝旗人民法院(2016)内2530行初2号行政判决书。。这对非法大面积开垦草原者处罚力度过轻，难以让他们产生敬畏之心，对于修复被破坏的草原所需要的资金来说也是杯水车薪。在实践中，该类违法行为是最为常见多发、危害最为严重的一种行为[20]，因此有必要加大处罚力度，依法从严治草，增加违法成本，保证其能有效打击违法行为，从而更好地保护草原资源。

3.3 个别省级草原法规限缩草原法规定的处罚幅度

对于非法临时占用草原的违法行为类型的第一种违法行为方式，《草原法》第68条中，对“未经批准或未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得1倍以上2倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处2万元以下的罚款”；而《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》在第54条中对该行为的处罚规定为“没有违法所得的，可以并处1万元以上2万元以下的罚款”，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004] 96号)认为，下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚幅度的范围，属于下位法与上位法相“抵触”的情形。

4 完善草原违法行为法律责任的建议

2003年的《草原法》尽管相较于1985年发布的《草原法》有很多进步，但随着经济社会的迅速发展，草原违法行为对草原的破坏日益严重，还存在很多问题等待解决。因此，有必要从以下方面予以完善。

4.1 补充立法空白

加强和完善草原立法工作是推进草原依法行政的基础和前提[16]。适时推进《草原法》的修订与完善，进一步细化重要法律制度的修改工作，提高法律责任的针对性和可操作性[21]，能使其更好地处置当下的违法行为。对于上位法的空白，如对《草原法》缺失的禁牧休牧的处罚规定，也可以考虑通过参照各省草原法规规定，制定统一的、可供下位法参考的禁牧休牧的处罚规定，因此，应在《草原法》修订时增加违反禁牧休牧规定的法律责任。另外，在新形势下许多以“建设”、“改良”甚至“修复”为名，有着良好初衷却导致“破坏”后果的行为，如“有害生物”防控实践中对草原生态的物理和化学性伤害，“微肥”、“化肥”、“生长剂”、“围栏”、“灌溉”等措施的滥用，非本土植物在“补播技术”中的滥用等等。此类“隐性”问题较为普遍，对草原的危害不可忽视，且有日趋严重之势，在《草原法》修改时应当补充对此类破坏行为的规制，设定相应的法律责任。

4.2 提高罚款的数额

4.2.1 细化对罚款数额的设定

根据当前各地的具体情况，允许罚款数额存在合理的区别，通过罚款数额的增加，固然能提高违法成本[22]，但也不能因此一味的追求和增加罚款数额，还应对违法行为作一定的区分。地方立法中就有较好的典型，如《陕西省封山禁牧条例》第19条规定，“违反本条例第12条第(一)项规定，在封山禁牧区域内放养牛、羊等食草牲畜的，由县级以上林业行政主管部门或者其他有行政处罚权的机构责令改正，可以按每只(头) 20元以上50元以下处以罚款；情节严重，不听劝阻，继续实施违法行为或者3次以上违法放牧，屡教不改的，按每只(头)50元以上200元以下处以罚款。”该条例对违反禁牧休牧的违法行为作了区分处罚，对首次违法行为进行了合理的罚款数额，也考虑到了行为人存在侥幸心理，屡教不改的情形，从而加大了对不听劝阻、继续实施违法行为的行为人的罚款数额。笔者认为这样的区分很有必要，一是这样的细化规定，本身更有利于对不同违法情况的具体操作；二是从根上对主观恶性较大的违法行为人加大处罚力度，通过这样有区分度的提高违法成本，能更好地从本质上去遏制违法行为的高发态势。

4.2.2 提高无违所得时的罚款金额

对于非法开垦草原的违法行为，在违法者无违法所得时，《草原法》规定处5万元以下的罚款，鉴于我们并不能保证违法者开垦草原的面积为多少，所以这样的处罚力度显然不足以惩治，该违法行为的发案率也不在少数，对草原面积的破坏性也较大。因此，对《草原法》第66条中，对非法开垦行为没有违法所得的情况，处罚标准可提升至10万元至20万元的罚款[18]。

4.3 加强省级草原法规与草原法的衔接

通过梳理13个省级草原法规可知，作为上位法的《草原法》与下位法之间存在脱节之处。当然可以理解每个地方草原状况不同，导致了具体的违法行为也有所偏重，但这不能是上位法与下位法规定之间不一致合法化、合理化的理由。诚然，地方的实际状况需要考虑，不过只能是在上位法的处罚规定范围内因地制宜作出相应的裁量规定，而不能随意突破、抵触、改变上位法的规定。

立法的衔接是构筑完善立法保障机制的基础[23]，作为上位法的《草原法》具有指导、统领和规范省级草原法规的作用，因此应当对一些频发和常见的草原违法行为作出规定，对于一些少见或潜在的违法行为，可以委托给地方立法机关，以此保持草原法律法规体系的一致性和统一性。省级草原法规也是我国草原资源保护法律体系的重要组成部分，为《草原法》在不同地区的有效实施奠定了良好的法制基础[24]。因此，省级草原法规在作出具体规定时，应与上位法保持基本一致，以上位法为基本，根据本省、市、自治区的实际状况作出具有地方特色的规定，保证细则规定在上位法的范围之内。

5 结论

综上，如果说《草原法》在2003年修订时，因初步实施导致经验不足尚可理解，且因符合当时的草原保护工作，具有一定的合理性。《草原法》虽于2009年、2013年、2021年3次修正，但其只是小修小改。在实施了近二十年后，各方面都发生了巨大变化，《草原法》的某些条款和具体规定已经不适应新时代草原保护的实际需求，有必要对《草原法》的某些规定作全面修改。通过梳理《草原法》与各省草原法规中草原违法行为类型的法律责任，对修订《草原法》第八章法律责任的章节，有一定的参考性。第一，通过近10年的违法行为的数量分析，可以对不同违法行为的处罚作出更具有针对性的修改。第二，通过对法律法规之间的异同比较，可以进一步考虑借鉴更为适宜的处罚。第三，通过对《草原法》现有问题的分析，如立法空白、处罚力度偏低、不利于具体操作等，修订更符合当下需求的法律显得更为必要。因此，应做好草原资源的可持续发展工作，加强草原行政主管部门的执法力量和执法力度，引导牧民在合理范围内利用，同时实现草原的生态价值，贯彻可持续发展理念，使得修改后的《草原法》在操作性、稳定性与可预见性之间求得平衡，在追究违法行为的法律责任上起到更好的作用。这就要求《草原法》的修改符合中国特色社会主义法律体系要求的草原法体系，使得我国的草原法和草原地方性法规做到有序衔接。