数字形式主义的生成逻辑、制度困境及消解策略

佟林杰 张明欣

摘 要：数字形式主义是形式主义的变种，其产生逻辑在于：目标置换效应下数字形式庖代数字内容、理性选择效应下数字治理政策的执行偏差、科层节制效应下纵向压力的传导、多元化奖惩机制缺失下的激励单一性依赖以及问责机制异化下的相机策略。数字形式主义的制度困境表现为：监管机制与数字痕迹化的自反性、保障机制与数字化技术的异步性、数字智能与数目字管理的负强化、数字精准与数字鸿沟的对冲性。因此，破除数字形式主义要以数字形式主义为对象，推动数字监督制度优势转为治理效能;构建良性数字治理生态，强化激励下的正向政策协同效应;以数字化创新为导向，坚持“标本兼治”的执行原则;以数字精准为靶向，消解数字鸿沟与数字贫困。

关键词：数字形式主义;问责机制;数字治理 ;数字生态

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）04-0065-08

基金项目：河北省社会科学基金年度项目“信息安全问责制度国际比较研究”（HB20GL032）阶段性研究成果;2021年度山东省重点研发计划（软科学项目）“创新价值链视角下山东科技人才发展政策協同研究”（2021RKY05084）阶段性研究成果。

作者简介：佟林杰（1986-），男，河北保定人，燕山大学公共管理学院副教授，硕士生导师，管理学博士后，研究方向：数字治理;张明欣（1998-），女，河北黄骅人，燕山大学公共管理学院硕士研究生，通讯作者，研究方向：公共政策。

在以射频识别、智能传感、云计算、大数据和物联网等为代表的第四次工业革命浪潮的推动下，政务服务与新一代数字化技术深度融合的趋势愈加显著。然而，囿于数字生态体系的不健全以及传统官僚体制适应难的问题，政府的数字化转型不仅难以成为有效解决公共管理和公共服务问题的途径和工具，反倒成为问题所在。诸如小程序应用的“僵尸化”、线上工作回复“复制粘贴化”等数字形式主义问题层出不穷，这种现象在背离数字化转型目标的同时，也无法释放出数字化本身的能量。习近平总书记多次强调，要严厉打击形式主义及其变种，引起了学界的广泛关注。

通过梳理文献，可以发现，我国学者对数字形式主义的研究已有不少成果。学者陈新以数字化形式主义为研究对象，认为其产生机制源于上级注意力的扭曲[1];学者赵玉林、任莹与周悦在肯定数字治理为我们带来数字红利的同时，也批判了“指尖上的形式主义”有深层次的制度原因[2];学者马雪松认为“数字减负”形式主义是形式主义的新变种，其异化表现为“数字工程”“数字挂帅”以及“数字变通”，纸上谈兵式制造数字表象、大变戏法式伪装增添工作负担以及数字攀比式阻碍减负工作[3];学者邓斌与龚照绮通过对某市某区市场监督管理局的工作记录进行实证考察，发现基层痕迹化管理严重，工作人员选择性完成工作以及部门合并人员素质不平衡等问题，这些问题使基层痕迹形式主义成为限制工作人员积极性的枷锁[4];杜宝贵、范逢春等学者对“智能官僚主义”[5]“信息形式主义”[6]的内涵以及表现进行了阐述。现有研究开启了数字化背景下新形式主义研究的先河，丰富了新形式主义的内涵，具有重要的学理及现实意义。然而，关于数字形式主义的困境和挑战还未引起学界的重视。因此，本研究从数字形式主义的生成逻辑出发，分析探究数字形式主义的制度困境，并进一步提出相应的对策建议。

一、数字形式主义的生成逻辑及其表征

（一）目标置换效应下数字形式庖代数字内容

数字形式主义作为形式主义的异化结果，以社会心理学为基点，源于“目标置换效应”的深化。“目标置换效应”由美国心理学家洛克与管理学家约翰·卡提出，其本质是错把达成目标的手段或策略当成目的，以“如何做”掩盖了“为了什么”，本末倒置，过度关注实现的方法程序等形式[7]。数字形式主义的“目标置换效应”融于形式与内容的关系之中，以数字指标为例，数字既是一个绩效标准，又是一个民生反映。作为绩效标准，它所表达的是政府人员完成分配任务的结果，是作为组织经济人晋升奖罚的依据;作为民生标准，它是人民大众生活最真实的反映。在当下政府组织中，数字的绩效属性已然超过其民生属性，更多地表现出其背后的经济属性。具体而言：一是巧立名目，APP滋生形式主义温床。人民日报评“指尖上的形式主义”现象，认为指上“清风”，带来的是工作“新风”[8]。在实际工作过程中，政务APP不仅没有提高工作效率，反而占据大量时间。有人为了工作加入几十个微信群，时刻为微信群的任务待命;有人把活动拍照留痕作为工作效果衡量标准;有人在微信群与朋友圈炫彩作秀，“夸夸群”与“腐败圈”盛行等等。层出不穷的APP应用偏离本质，终会沦为数字形式的泡沫。二是数字应用呈现出空中楼阁的特点。政务APP的开发目的在于便民便政，然而一些组织不考虑任何实用性，随便开发一个APP，由于管理不当、用途不大等原因却沦为“僵尸空壳”应用。APP开发注重的是经济效益，以高使用量、高评分、高回报为追求，但实质的功能性推广受阻，慢慢就会被抛弃。互联网+政务网站客户端前期投入大量的人力与财力但徒有空壳，出现“事不成”“脸不见”“门难找”等情况。三是私人经费偷梁换柱。在官僚内部，下级要向上级报销经费，由于经费限制内容，下级便各出其策，将高额经费化为“虚有”的其他可批准形式，甚至私人支出也改头换面进行申报，内容空壳化，形式成为获取公共资源的工具。数字形式主义在这种庖代效应中加剧，数字化水准在此根源之下持续下降，起着反作用。

（二）理性选择效应下数字治理政策的执行偏差

布坎南的公共选择理论基于经济人模式，研究了市场经济下政府干预行为的局限性或政府失灵问题，并提出所谓政府政策低效率是指执行的政策不是最好的政策，不能确保资源的最佳配置[9]。政策执行偏差是政策执行者在执行过程中受到主客观因素的影响，其执行效果偏离政策目标并产生了不良后果的现象。数字治理越来越成为国家治理的重要支撑，在数字技术的支持下，强化了政府对社会的管控，增强了政府对社会治理的自信，政府在享受数字红利的同时对数字治理的依赖性也在增强，但强控制下的数字化矫治会反噬数字治理的成果，产生数字形式主义。数字治理政策的执行偏差主要表现为：一是政策的执行定位偏差[10]。理想化的数字治理政策是一个基于精准识别、分析和检验执行，从向外“输血”迈向政府社会“造血”的良性过程。从某种意义上说，政策精准定位是数字治理政策的核心要义。然而，政策执行在赋权、标准、动态调整方面执行力不足，表现在上级权力及下级权力不足，基层可量化标准过多，以及从经验性治理到数字化治理的转变过程中，基层政府的工作被程序化的技术支配，其自主裁量的空间越来越小，对环境的敏感性降低，致使动态调整不足。二是政策的执行权配置偏差[10]。主要表现为：一方面，央地目标冲突，由于中央与地方数字治理目标诉求不一致，地方政府在接受信息后选择性执行政策。以精准脱贫为例，中央诉诸长效治理机制，而地方更关注短时期治理成果，大部分地区认为精准脱贫就是政府有针对性地拨款，从而直接对地方贫困群体强制性脱贫，致使一味强调经济收入指标却忽视生活质量长久发展，流于数字表达脱贫政绩。另一方面，基层内卷化严重，基层组织数字治理存在资源稀缺与分配不公平现象。目前数字技术因地受限、因人而异，出现诸如基层政府独断、政务平台APP下载出现“三低”、政府“自我评价”强制规定“民意选项”以及各种线上办公为加强控制工作，管理功能碎片化、缺乏系统整合等秩序混乱现象。三是支持性配套政策环境偏差。数字治理政策的成功执行，不仅需要政策本身的灵活性，还需要经济、文化、政治、社会等全方位环境的支持。但在实际运行中，数字治理在个别地方被同化。业绩流于形式，这与严密的制度考核、社会风气、文化结构、政治官僚作风都有着密不可分的关系。基层治理政策是由地方实际状况决定的，要结合宏观政策与地方制度，制定与地方特征相适应的有效治理规则。然而，既定的电子政务程序为下级执行带上了枷锁，不仅会背离治理目标，而且会催生由形式主义异化的数字形式主义。

（三）科层节制效应下纵向压力的传导

在体制自上而下的政策传递过程中，向下层层加码，致使目标与执行偏离，多重压力之下，有限的精力只能应对合理的形式，却疲于保证内容的质量，因此各种形式主义普遍存在。以上级注意力为导向，当数字技术与组织结构更迭脱节时，其就会演变为“催化剂”，加快了上级注意力的扩张，从而其聚焦基层的维度变大，在此状态下超负荷工作成为常态，演变为形式主义产生的导火索。具体而言：一是科层压力型体制过度强化考核、控制和监督。政府提倡评估方式定量化和现代数字技术普遍化，如注重形象面子工程、通过可量化来展示工作、重视新媒体的浏览量、忽视关键性指标等，过度使用技术只会徒增合理的形式和行政成本，不能优化数字的实质内容和治理成效。另外，上下级考核往往以书面、现场、答辩考核为主，而书面考核几乎都是数字的堆砌，现场答辩更是临場发挥，如此下来成效甚微。二是科层压力型体制削弱基层自主裁量空间。科层式组织管理具有自上而下的程序统一性，由于各基层数字治理现状差异大，背离了因地制宜的政策导向，从而减弱了基层治理的弹性。除此之外，基层为避责打造亮点式工程，耗费大量资源追求形式上的创新，忽视短板的基础性工作。同时，也会产生文牍主义，以电子表格、数字以及文件应对文件的方式来表现治理效果。三是科层压力型体制解构行政发包模式。科层制与基层的治理目标存在差异，科层制注重时效性，总是凭借强制性形式督促基层按时达标。因此，为回避上级与同级的压力，基层往往编造文字数据材料回应上级，并且上级通过象征性执行治理政策，以及数量化的会议、调研、台账等形式考察下级，如此导致数字治理形式化、表面化和短期化问题严重。

（四）多元化奖惩机制缺失下的激励单一性依赖

数字治理的多元化奖惩机制较传统治理方式提出了更高的要求，要求数字治理激励机制更加精细化、具体化、多样化。然而，数字治理激励机制单一性特征明显，基层政府采取“有效应对”而不是“治理绩效显著”，导致激励失灵。主要表现在：一是激励手段单一化。在数字治理过程中，由于政府还未能从传统的激励中脱离出来，对数字技术应用精细化的认可程度比较低，只注重单一的精神激励模式，相应的物质基础未能跟上，但这种单一激励方式不是一种长效的治理方式，更注重短期效益，导致激励流于形式，粗放化严重。二是激励模式残缺化。一方面，行政部门作为数字治理的主体，往往处于“治理垄断”状态，在保证治理稳定性的同时，存在盲目决策、缺乏长远规划以及客观评判等问题，激励手段作为治理政策之一，政府人员通过记功等固定方式进行激励，在政府体制约束下，更多表现为“一职到老”，晋升机会渺茫;另一方面，无效竞争泛滥，良性竞争模式逐渐走向偏离。三是激励对象的固定化。在多元化奖惩机制下，要求正负激励均衡化以及激励对象多样化。数字治理激励的要点在于典型激励，由点到面，但数字治理过程中典型应用不足，往往对某个地方进行负面或者正面激励后，在后续基层治理过程中再无表现，致使激励失效。四是激励理念滞后化。数字治理过程中最重要的角色是人，对人的思想起主导作用的是职业价值观，我国传统意义上的人力资源管理仍仅限于程序化的激励方式，没有根本的转变以事为中心的管理理念，缺乏对人的价值观的培养，没有将人才发展战略与员工的管理统筹规划[11]，注重长远发展的动力不足，最终亦会使人才埋没，助长形式主义及其变种。

（五）问责机制异化下的相机策略

问责制是在体制内对超出责任范围行使权力或者在责任范围内承担责任不足的行为进行惩罚的制度。一方面，严苛的问责制度能够矫治政府典型的胡作为式乱政、假数据式虚政、假态度式弱政现象;另一方面，政府过度依赖问责工具，问责制也在持续加码，下级承受的问责风险在膨胀，导致基层不敢为不敢当式懒政。异化的问责情形衍生出隐蔽化的数字形式主义，主体仍在按照程序执行任务，但趋于主观被迫执行。具体表现为：一是问责范围的泛化惯性[12]。问责作为落实工作的一种形式，是统筹顶层与分层一致性的工具。由于问责范围的膨胀，问责异化出了多种形式，出现了泛化现象。首先，多部门问责，横向与纵向设置了若干个部门，下级承担责任众多，出现了“凡有问题，必有问责”的情形。其次，多种类问责，问责制具有主观和客观的双重作用，客观督查工作进度，主观考察执行者的责任与工作担当。最后，多层次问责，我国实行分层治理问责模式，中间执行层既要应对上级的问责，又要对下级进行问责。人民日报刊文指出，在多部门、多种类、多层次问责下，“有的县要接受300多次督查检查，有的企业迎检要写上千份材料，有的基层干部有200多天忙于应对检查考核”，多问责下造成泛化结果。[13]二是问责力度的强化惯性。中间执行层将上级的问责压力传递给下一层级，下一层级的业绩是中间层级晋升与避责的依据，因此中间层级对下级问责力度强化而异形。首先，向下层层加码。中间执行层为了同层级的竞争需要，不顾实际情况，向下传递的过程中数量和标准被层层放大，最终演变为不可能实现的工作任务或脱离实际。其次，层层问责加频。问责制有自上而下的强化与波及效应，面对一些情况复杂、冲突激烈的情形，有的中间执行级为避责对下级强化问责，只做“传旨者”和“甩锅者”，不反思本身工作问题，以对下级加压代替实质性执行因地制宜的政策。最后，层层问责加压。问责制本用来惩治滥用权力或履责不足情形，但被中间层利用，频繁向下施以高强度问责手段，以问责强度和数量来显示，一旦遇到问题，不辨是非与过失轻重，直接采取大范围问责等极端方式。三是问责过程的虚化惯性。虚化是最为典型的形式化表现，具体表现在：首先，问责要求程序化，问责过程中，问责直接由直属下属承担，导致问责精准化缺失，问责情形偏移具有针对性的问责形态。其次，问责内容痕迹化，问责对象在具体情况下负相应责任，其问责情形越来越以可见性的材料、文字、数字等体现。最后，问责方式表面化，基层逃避责任，上级不愿走访调查问题真实所在，而是急于寻找“背锅侠”，不徇出处，“定罪”方式简单粗暴。

二、治理数字形式主义的制度困境

（一）约束困境：监管错位与数字痕迹化自反性

当前我国处于深化改革和经济转型的关键阶段[14]，政府事务趋于繁杂，面临的风险挑战增多，重担通过层层传递累积为基层的压力，使基层负担加重，但各种人力资源、行政资源并没有发生改变。监督是最好的防腐剂[15]，一方面，中央自十八大以来十分重视巡视督查作用，监管制度在数量与严厉程度方面持续加强，督查层层进行，叠加压力累积至基层政府。另一方面，监督丧失精准性，督查过于频繁、指标过于细化，准备工作浪费了大量时间，基层为了应付上级督查不乏有补材料、伪造数据的痕迹化现象。具体表现为：一是监管的形式化。一方面，在上级督查时，基层积极响应，轰轰烈烈搞理论学习，但有时却仅仅落实了心得体会，只注重巧目却不注重学习效果，甚至有官员通过网络抄袭、代写敷衍了事，督查流于痕迹，结果违背了初衷。另一方面，监管不问只罚，数字稍微有出入便直接进行批评追责，不深入了解背后原因，不考虑各地方的行政环境、资源能力等实际情况。二是监管的人格化。为蒙蔽上级，中间执行级为下级制定极端细致的数字指标，使上级备受“迷惑”，而基层却是其中的牺牲品，他们所推行的“两手一起抓”，既要耗费时间准备督查，又要将细化的指标还原为最初的形态，这种新的督查形式看似合理有效，实际浪费的是行政资源、人力资源与物质资源，不会产生任何治理效能。三是监管的机械化。传统监管部门对数字指标具有依赖性而数字的效用、相关性、持久力以及数据的误差都将影响数字指标的质量。当数字使用之前没有经过可行性评估、用于治理的数字与治理领域的相关性呈负相关与零相关、数字的生存空间具有地域性需要考虑其背后的承载物、大数据误差在几百次方后的差值足以影响某一进程时，才不得不反思整改制度的漏洞。

（二）动力困境：规则约束与数字化技术的异步性

在技术社会的发展过程中，社会关系由“个体—家庭—地方”之间的三层关系转变为“个体—家庭—地方—组织”四层关系[16]，那么数字治理所面临的主体变多，所以其对规则的需求也在增多。一般认为，运用数字技术进行国家治理，是在沿用国家规则，在不违反地方规则的前提下，更多地采用组织规则进行治理，这就是村庄治则天下治、组织治则国家治的基本治理逻辑[16]。数字技术更迭速度较快，从1.0进阶到3.0，快于社会规则的更迭速度，因此数字治理结果产生技术失范异化。具体表现在：一是技术场域缺乏制度保障。过快发展的数字技术在应用于数字治理过程中时，由于过度精细化、准确化以及超前化，致使制度与数字技术脱节。精细化的数字技术在没有约束下放大上级的关注力，苛责下级的义务，从而产生技术异化现象。譬如，政府在专家评分系统引进数字技术以弥补人工的不足，而基层政府为提高考评分数广泛采用不适宜的先进技术，这与政府数字化转型过程中不完善的制度相冲突，导致产生数字化的形式主义。二是技术创新受制于技术精英[16]的自我规制。在没有规则约束的场域，数字技术的创新完全取决于技术精英的自我调度。如何让数字技术与国家治理协同发展？这需要从国家治理现状出发，来创新数字技术形式。然而，技术精英的有限理性与自我约束限制其创新形式，至今仍无法消弭技术的负外部性。例如，新冠疫情期间，健康绿码作为出行第一要求，给一些信息弱势群体带来了不便。繁琐的小程序使信息贫困者如老年人等出行困难，但也不乏“漏网之鱼”，在为健康带来保障的同时又带来了隐患，技术创新没有做到贯彻以人为本的理念。三是数字应用规则与个体发展规则异步。较为典型的就是数字鸿沟的出现，数字发展出现了严重不均衡现象，表现在城市与农村之间、不同年龄阶层行业的人之间，信息拥有与使用量不均等。诸如各种APP应用于百姓生活中，政务平台中各种APP由于操作繁琐实用性不强，在农村与中老年人中如同摆设，推广受阻。四是数字技术稀释数字指标规则异化[16]。信息技术科学量化指标是近年来较为流行的政府数字治理方法，以更公平细致的指标进行考核。然而，随着数字技术的发展，数字指标由单一化到逐渐设立新指标去掩盖不利指标的比例。

（三）保障困境：数字智能与数目字管理的负强化

数字智能嵌入政府治理已是大势所趋，其能够解决传统治理过程中精准服务度低、人力资源匮乏、决策时间长等问题，但是智能治理所带来的风险也必须纳入考量之中。数字智能在保障机制无法同步时，会带来技术负能，会使政府陷入决策困境。数目字管理是中国传统治理的一套方法，很多学者认为这是治理无能的重要根源，由于数字智能参与决策治理具有不兼容性与局限性，对数目字管理进行了负强化。具体表现为：一是数字智能难以衡量数目字的公正性。人工智能参与治理，追求效率是根本目的，避免了受人情、情感、经验等非理性因素的影响，而政府目标为追求效率兼顾公平。数目字管理以数字指标为核心，人工智能以数据为基础，通过数据分析，进行决策，作出最优选择，但最优绝对不是最合适，持续选择最优可能会牺牲大多数人的利益，那么智能决策的终端不能兼顾公平，最优的数字不是政府所追求的，因此只会对治理数字形式主义产生负强化。二是数字智能加大数目字管理的成本。智能决策将指标层层分解细化，上级政府对分解对象全面监管的成本非常高，需要足够的人力资本与技术资本。但在不能保证成本的情况下，上级政府不得已采取定量的方式来保证下级政府完成绩效，而数字表格、文字报告等客观数字指标就成为衡量的工具，成本降低的代价则是成效“空心化”。三是数字智能使数目字管理弹性空间变小。技术理性在数字智能决策中占据主导，在数字技术使国家治理效能大幅提升的同时，其技术手段的效用被放大，理应承担重要引导作用的价值理性逐渐偏移，并且国家对数字技术的依赖性呈递增状态。在大趋势下，数目字管理变为智能化数目字管理，智能化意味着程序死板化，传统的人为数据分析以及管理都将被程序固定化，价值理性逐渐被掩盖，数目字的灵活管理空间将变小。

（四）調节困境：数字精准与数字鸿沟的对冲性

数字精准有两层含义，一是数字必须准确精要，二是数字技术治理必须切中要害。在治理数字形式主义过程中，由于调节机制精准化服务的精准性不足，在不同领域、不同群体或不同地区之间存在着巨大的鸿沟，使数字精准与数字鸿沟之间存在着负能的对冲性。这种对冲性具体表现在：一是数字的精准受制于人的趋利避责。在数字治理过程中，理应以数字精准为矫治点，然而数字形式主义是在政府层级节制与僵化效率低下的体制下政府无法及时有效回应使命式与问题式的治理需求的结果，这使得形式主义不断地被重复异化，最终导致对待数字形式主义陷入改而不变的困境中。由于调节制度、追求数字精准性缺乏常态化，使得基层一旦被追究责任，便会手忙脚乱以及不顾实际，有的地方为规避责任，大搞“地下动作”，篡改数据追求精准或者为“甩锅”责任下移，导致层层形式主义陷入循环往复之中。二是数字精准性治理受制于人力资源与能力。有效政策的实现有赖于良好的执行力，而人力资源是政策获得持久生命力的核心要素，基层干部自身的能力与资源是最有效的保障。数字的精准性实施与执行人员的执行能力以及熟练运用数字技术的能力直接相关，但是政府各层级人员素质参差不齐，导致偏离初衷，治理效力不足。三是数字精准性普及受制于短期考核的压力。“立竿见影”成为普及数字精准性治理政策的最大隐患，很多地方官员急于应对上级“数字脱贫”目标，倒逼各级干部不得不优先考虑那些能够立即出成绩的措施，但数字精准性普及需要一个适应过程，在普及中面临的环境极其复杂，不能囊括所有可能性，需要不断调整适应，达到理想的治理效果，否则在短期考核压力下，只会加剧数字形式主义现象。四是数字技术的精准性制约公民权利保障。数字技术为组织和个人表达带来了机遇，赋予平等的话语权。但是，精准严密的数字技术对公民个人隐私造成了侵犯，“一切皆数字，人人被数字化”，任何行为、身份以及交往轨迹都被数字所破解，完全暴露在数字世界。很大程度上，这种数字暴力[17]的存在，极易引发社会恐慌。

三、破除数字形式主义困境的策略

（一）约束机制：以数字形式主义为对象，推动数字监督制度优势转为治理效能

其一，克服“唯数字论”，建立隐蔽性“数字”指标督查循环机制。隐蔽性“数字”指标不是真正可量化的数字，而是民生的量化。“量化民生”体现在人民的成就感、满意度以及幸福感上，这就要求不能停留在表面、正面的数字， 还要追求深层次、侧面的“数字”。这就需要督查小组监督深入日常，建立循环系统，即实地调研——反馈——治理——反馈——督查调研，真正从根源上了解基层治理现状，摆脱数字依赖，用真实的“民声”去反映民生，再反馈，以此循环，弥补漏洞。其二，严惩数字形式主义行为，建立事前、事中、事后的监督链。要把力戒数字形式主义行为作为督查、述职以及考核的重要篇幅，以此来应对数字形式主义问题。首先，提高事前敏感度。提高各级干部的责任意识，使其做到权责一致，明确滋生形式主义问题的领导直接责任，建立治理数字形式主义考核指标并增加其权重。同时，以上级为标杆，做好表率。其次，注重事中的动态监督。在事前的预警基础上，对形式主义行为进行全方位多视角立体式的监督跟踪，对稍有萌芽的行为进行自上而下、自下而上的监督。最后，加强事后严厉打击。曝光批评怠慢治理数字形式主义政策的组织部门及个人，惩治其不畏不为之过，充分发挥舆论监督与民众监督的作用，畅通民众举报通道。其三，以客观理性评判为基础，建立督查容错机制。督查组织部门中存在不问只罚行为的原因在于容错机制的不完善。督查的意义在于更好地治理，治理讲究因地制宜。因此，依据事实建立一定的容错机制是必不可少的，要综合考虑各地方的主客观因素，包括人力资源的能力、工作压力过大、群众主观说法不一等主观因素以及环境恶劣、调研人口数量过多、组织层级原因等客观因素。

（二）动力机制：构建良性数字治理生态，强化激励下的正向政策协同效应

协同理论认为，在一定条件下，处于系统内部的相对独立的各子系统之间能够协同工作，从而有效实现系统的运行目标[18]。由此，一要推动政策执行的条块协同[19]。在我国数字治理过程中，最典型的政策机制是自上而下以及自下而上的纵向政策执行协同机制以及横向的同级之间的协同机制。一方面，在纵向上，由领导机制发挥作用，自上而下出台相关治理政策，向下传导，建立高频次的考核晋升体系，形成纵向竞争，各级政府根据实际制定地方激励政策。与此同时，利用自下而上的反馈机制弥补以上模式的不足，仅凭顶层设计不足以见成效，只有民众诉求得到真正满足才能达到治理效果。另一方面，在横向上，地方政府之间联合发文响应上级政策，通过规则、政策、制度整合，推进同一层次上的主体进行联合治理。二是推动政策执行的目标、工具、结果协同[19]。明确开放各级政府数字政策的治理目标，以数字技术作为政策执行重要工具，强化公共服务以用户为导向的理念，重视大数据作用，以此分析用户需求，并加强引导公众数字化转型体验，调动基层政府与公众共同学习新型技术的积极性，营造共同学习的氛围。定期检验成效，以结果为反馈，发现政策执行偏差，及时调整并不断适应，制定协同治理下的最优制度。三是推动政策执行的多主体协同。重视数字化转型，通过多方政策激励为公众提供更为多元的参政渠道。政府作为背后的掌控者，要实时关注各主体间的利益诉求，发挥数字技术的最大优势，构建数字生态系统，每一个主体都是系统的一个要素，扮演着不可或缺的角色，充分发挥相应作用，及时铲除不协调的因素。

（三）保障机制：以数字化创新为导向，坚持“标本兼治”的执行原则

数字化发展给社会带来红利的同时也带来了负面效应，数字治理出现了“治标不治本”的根本性偏离。因此，要克服主观主义与功利主义的价值取向，注重技术、价值、制度整体协调的治理模式。一是公共理念与数字技术应用的协调。数字化形式主义的产生根源于趋利避责，为避免此类现象的发生，需要重塑技术理念。一方面，摒弃数字技术至上的观念，技术不是万能的，仍然需要制度约束，否则会走向绝对化、非人性化、客观化，从而变得死板教条。另一方面，引导人性主导技术，摆脱技术依赖，树立技术为人服务的理念。明确价值理性与技术理性的最优比例，做到实现人自由限度的同时保持技术的温度，继而克服技术负能。二是数字技术创新与制度的平衡。要消弭信息孤岛与数据壁垒，数据不应是孤立的，应是流通起来的，数据库要进行技术性地寻求数据，由于各个地方组织数据收集的标准不同，因此建立跨部门、跨组织的大型流通数据库对治理发挥着重要作用，并以技术开发来控制其他成本水平。三是加快官僚体制的数字化转型。一方面，通过数字技术创新，完善体制内的激励体制，优化体制内部的竞争环境，以新任务、新挑战为动力，使竞争公开公正透明。另一方面，要制定公正合理的数字化标准，统筹线上与线下管理，以电子化消除“無效留痕”行为。在数字化创新的引领下，标本兼治，享受数字化带来的便利。

（四）调节机制：以数字精准为靶向，消解数字鸿沟与数字贫困

数字贫困，顾名思义，是指数字化普及度低的地区、人口以及阶层落后于时代的现象，也是指数字形式主义泛滥，致使数字失去本身属性的领域。数字精准性的实现以其所服务的对象需求为导向，要通过数字技术对公众意见和需求进行数据智能化分析，精确及时回应并实现更加有效的治理，同时要保证数字质量过硬。为此要做到：首先，要精准引导树立正确的数字观，走出数字陷阱。一方面，正确的数字观基于准确地界定数字在治理中所扮演的角色，数字只是治理的辅助性工具，并不是决定性条件，要科学地认识、获取、使用数字，通过数字发现问题、纠正偏差，走出困境、实现目标，不要“为了数字而运用数字”[20]，切忌用关乎民生大计的任务来服务数字。另一方面，综合运用数字，杜绝精准服务过程中由于片面使用数字而发生重大的、难以挽回的错误。这就要求领导着眼于动静态数字、显隐性数字、多角度数字等，对实际情况进行全方位研判。其次，要精准识别“数字贫困”，确保数字资源公平分配。“数字脱贫”的要义在于搞清数字脱贫的贫困点，这就需要深入数字化发展贫困地区，走访信息贫困人口，调查信息贫困行业，精准识别不同等级的贫困人口，切实根据当地数字化发展水平制定不同的信息贫困帮扶计划，进行相应投入以实现数字资源的公平分配。最后，要精准凸显政策认知，强化政策受众的人文价值导向。社会伦理是社会舆论导向的重要组成部分，数字治理政策应彰显人文价值。在治理理念上，要以人为本，数字治理要始终着眼于解决关乎人民根本利益的问题，摒弃数字导向，精准地识别不利数字、不真实数字等一切有可能对人产生“数字污染”的戾气。在政策设计上，要结合数字治理目标与人们的治理需求，平衡目标群体的利益结构。數字形式主义的产生部分原因来自于利益受损，弱势群体同样拥有使用数字资源的权利。因此，在政策评估过程中，要以人民反馈为主线，在数字赋能基础上发挥目标群体的主观能动性，建立更加科学、良好的数字生态环境。

参考文献：

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【责任编辑：张晓妍】