乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的机理、困境与建议

张 飞，孔 伟

（淮阴师范学院 城市与环境学院，江苏 淮安 223300）

一、研究背景

随着经济增长以及城镇化快速推进，我国农村宅基地闲置问题日益突出。这不仅造成土地资源的浪费，也影响村庄人居环境、农民收入及耕地保护，制约乡村振兴战略的实施。如何盘活利用闲置宅基地，已成为实施乡村振兴战略迫切需要解决的课题之一。近年来，我国乡村旅游迅猛发展，为盘活利用闲置宅基地提供了一条新的途径。现实中，许多地方通过发展乡村旅游来驱动闲置宅基地盘活利用，既实现了闲置宅基地再利用，同时也为乡村旅游发展提供了用地保障。但目前在乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用过程中存在诸多困境，严重影响乡村旅游转型升级与闲置宅基地再利用。乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用过程中存在哪些困境？如何应对？更进一步说，乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的机理是什么？这些问题的研究，无疑对于发展乡村旅游，盘活利用闲置宅基地具有重要意义。

乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用已吸引一些学者的关注。曾芳芳、朱朝枝从政策框架、产业前景、资源、价值合理性等方面剖析了乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的合理性①。赵万石认为，以旅游开发为目的的类BOT式农村宅基地开发模式并不违反现行法律、行政法规的强制性规定，符合宅基地制度设立的初衷②。而祁黄雄、陆建广则认为，这种模式存在扰乱房地产市场秩序、造成国家的大量税费流失、农民权益得不到保障等不足③。黄玉敏、祁全明、胡芬、郑立娟总结了目前乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用过程中存在的问题并提出相应政策建议④-⑥。这些研究虽然对乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的合理性、存在问题及建议进行了研究，但并没有完全理清乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的机理。而只有揭示乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的机理，才能更清楚认识目前乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用面临的困境，提出的政策建议才更有针对性。因此，本文将旅游与农村宅基地利用相结合，本文将在厘清乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用机理的基础上，剖析目前乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用所面临的困境。进而提出相关政策建议，以期为提升乡村旅游盘活利用闲置宅基地效应提供依据。

二、对我国宅基地闲置现象的基本认识

本文中闲置宅基地是指已建成的地上住宅，因住宅无人居住而未得到充分利用的宅基地。主要包括以下三种情况：一是由于继承、交易、建新未拆旧等原因，造成在农村有多处宅基地，其中部分宅基地及住宅无人居住，简称为“农村一户多宅型”。二是由于长期在城镇打工、陪子女求学等原因，而在城镇租房居住，只有少数时间回农村住宅居住，从而使宅基地季节性闲置，简称为“城镇租房型”。三是由于在城镇有自己的住房，因此农村住宅长期无人居住，简称为“城镇购房型”。目前，我国农村宅基地闲置比例大约在10%左右，“呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局⑦。”这是农村人口向城镇转移的必然结果；从盘活利用来看，重点在于转变闲置宅基地的用途。

（一）宅基地闲置实际上是指宅基地的居住功能闲置

宅基地是指农村集体经济组织为保障农民生活需要分配给农民建造住宅及其他有关附属物的土地，居住功能是最基本功能。但随着时代的变迁，宅基地的功能越来越多元化，财产功能、情感功能日益突出。我们平时所讲的宅基地闲置，是指无人居住或居住时间较短的地上住宅，实际上只是指居住功能闲置。而从其他功能来看，无人居住或居住时间较短的宅基地并不意味着闲置，因为仍然在发挥财产功能、情感功能等其他功能。

（二）宅基地闲置是农村人口向城镇转移的必然结果

在闲置宅基地的三种类型中，农村一户多宅型主要由于宅基地制度缺陷或管理不善所致，而城镇租房型与城镇购房型则是农村人口向城镇转移的结果。农村一户多宅型闲置可以通过完善宅基地制度及管理来避免，但城镇租房型闲置与城镇购房型闲置因人口向城镇迁移则无法避免。居住于城镇之中，农村的宅基地及住宅就会季节性或长期闲置。即使将来宅基地可以上市交易，甚至可以向城镇居民出售，但仍会有部分向城镇转移的农民由于市场交易价格低、等着增值或受叶落归根思想影响等原因而不愿意流转自己的宅基地，因此，宅基地闲置是农村人口向城镇转移的必然结果。

（三）盘活利用闲置宅基地的重点在于转变闲置宅基地的用途

宅基地闲置，意味着农村地区的居住需求下降。因此，避免宅基地闲置，则需要增加农村地区的居住需求。这要么限制农民向城镇转移，要么吸引城镇居民到农村居住。而限制农民向城镇转移，在当今社会不大可能；城镇居民只愿意到环境优美、公共设施基础设施齐全等条件较为优越的农村地区居住。因此，对于一般农村地区而言，盘活利用闲置宅基地的重点并不是吸引人们来居住，增加农村地区的居住需求，而是转变闲置宅基地用途，改为耕地、绿地或农村新产业新业态用地，发挥土地的其他功能。

二、乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的机理

“乡村旅游，是指在乡村地区，以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物的旅游活动⑧。”乡村旅游，可以通过促使闲置宅基地旅游化利用，发挥土地的旅游功能，从而盘活利用闲置宅基地。同时通过促使闲置宅基地集约化利用，继续发挥土地的居住功能，从而盘活利用闲置宅基地，如图1所示。

图1 乡村旅游盘活利用闲置宅基地的机理

（一）乡村旅游-闲置宅基地旅游化利用-闲置宅基地盘活利用

闲置宅基地旅游化利用是指将闲置宅基地转变为乡村旅游用地的过程，主要包括三种类型：一是将闲置宅基地复垦、复绿，转变为乡村旅游非建设用地。二是将闲置宅基地复垦为耕地后，通过土地增减挂钩等政策获取建设用地指标，在其他地方将指标落地为乡村旅游建设用地。三是将闲置宅基地就地转变为乡村旅游建设用地。土地是乡村旅游发展的重要物质基础，伴随着乡村旅游的发展，乡村旅游用地的需求大幅上升，这就促使大量农村土地、包括闲置宅基地转变为乡村旅游用地。相对于农用地转变为乡村旅游用地而言，闲置宅基地旅游化利用尤其是闲置宅基地转变为乡村旅游建设用地具有一定的优势。农用地转变为乡村旅游建设用地，需要具有新增建设用地指标、办理农用地转用手续。而由于闲置宅基地本身就属于建设用地类型，转变为乡村旅游建设用地并不需要新增建设用地指标，也不需要办理农用地转用手续。因此，闲置宅基地转变为乡村旅游建设用地的程序相对简单。闲置宅基地旅游化利用，改变了土地的用途，既盘活利用了闲置宅基地资源，又缓解了乡村旅游用地、尤其是乡村旅游建设用地的供需矛盾，同时也是宅基地发展权的实现过程。

（二）乡村旅游-闲置宅基地集约化利用-闲置宅基地盘活利用

闲置宅基地集约化利用是指闲置宅基地住宅的居住人口增多或居住时间增加的现象。乡村旅游的发展，面吸引本村集体在外打工的农民返乡工作与居住；同时，吸引村集体以外人员到乡村旅游地居住，从而增加乡村旅游地的居住需求，促使闲置宅基地集约化利用，盘活利用闲置宅基地。目前，我国大部分农村地区产业结构单一，就业机会较少，导致许多农民选择到城镇打工，进而使得农村宅基地及住宅出现季节性闲置现象。而乡村旅游作为农村新产业新业态，属于劳动密集型产业，关联产业多，劳动力需求大；同时，就业门槛较低，包容性较强，农民可以参与，可以就地解决农民的就业、增收问题。在这种情况下，部分原本在外打工的本村集体农民也会返乡工作、居住，从而使原本季节性闲置的宅基地得到集约化利用。乡村旅游的发展，不仅可以吸引本村集体在外打工农民返乡工作与居住，也能够吸引村集体以外人员尤其是城镇居民到乡村旅游地居住。乡村旅游地不仅可以提供大量的就业岗位，而且一般为环境优美、空气清新的地方，适合养老居住。因此，乡村旅游的发展，可以吸引村集体以外的农民到乡村旅游地打工，还可以吸引城镇居民尤其是城镇老年居民到乡村旅游地定居养老。这些都可以增加乡村旅游地的居住需求，盘活利用部分闲置宅基地。闲置宅基地的集约化利用，并没有改变土地的用途，只是增加了居住人口或居住时间，仍然发挥土地的居住功能。

三、目前乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用所面临的困境

（一）资金不足的问题

乡村旅游盘活利用闲置宅基地需要大量的资金投入。乡村旅游产业本身就是一个投资巨大、回报期长的产业，再加上需要盘活利用闲置宅基地，包括拆迁旧房、闲置宅基地复垦、建设新房等，这些使得盘活利用闲置宅基地的乡村旅游项目比一般乡村旅游项目需要更多的资金投入。但是，现实中一些盘活利用闲置宅基地的乡村旅游项目资金准备不足，致使项目质量下降，有的成为烂尾项目。还有一些项目为了减少资金支出，压低给予农民的补偿，进而引发农民的不满，甚至演变为群体事件。因此，如果没有足够的资金保障，则无法有序实现闲置宅基地的旅游化利用。

（二）乡村旅游产品吸引力不高的问题

乡村旅游产品吸引力高低直接关系到项目经济效益。因此，一是要吸引投资者进行投资，促使闲置宅基地旅游化利用。二是吸引本村集体在外打工农民、村集体以外人员进入乡村居住。但是，我国目前大多数乡村旅游项目开发层次较低，以田园采摘和农业观光为主，产品缺乏创新与特色，吸引力不高。导致无法吸引本村集体在外打工农民、村集体以外人员到乡村旅游地居住，也无法促使闲置宅基地集约化利用。同时，投资者也不愿投资，影响闲置宅基地的旅游化利用。即使乡村旅游项目勉强上马，实现闲置宅基地旅游化利用，结果很可能是项目经营惨淡，甚至开业不久就倒闭，导致土地再次闲置。

（三）土地增值收益分配不均衡问题

闲置宅基地旅游化利用、集约化利用能够产生巨额土地增值收益。但现实中这些土地增值收益大多被乡村旅游投资商获取，农民并没有分享到多少收益。这显然抑制了农民参与盘活利用闲置宅基地乡村旅游项目的积极性。而只有农民积极参与并认可盘活利用闲置宅基地的乡村旅游项目，这些项目才能实现可持续发展。

（四）相关政策制度缺陷问题

这些问题主要是：首先，闲置宅基地旅游化利用在合法性上存在争议。虽然，现在国家鼓励利用闲置宅基地与住宅发展乡村旅游，但原《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得转让或者出租用于非农业建设”。而乡村旅游开发属于非农业建设，新修订的《土地管理法》虽已删除了上述条款，但并未明确宅基地可以用于经营性非农建设。因此，闲置宅基地旅游化利用在合法性上仍存在疑虑，这在一定程度上限制了闲置宅基地旅游化利用。其次，闲置宅基地集约化利用受到一定程度的限制。现行宅基地制度规定宅基地只能在本村集体组织内部流转，严格禁止城镇居民购买宅基地、农民住宅或小产权房。因此，村集体以外人员在乡村旅游地居住，只能租用农民住宅、民宿，而无法获得所有权。而且，现实中将宅基地上住宅开发为民宿需要投入大量资金，需要引入外部投资者。这样，围绕民宿，形成了农民、村集体、投资商、租用者等多个利益主体，但现行法规并没有明确各方的权利义务，建立利益纠纷争议处理机制，这也在一定程度上增加了村集体以外人员租用民宿在乡村旅游地居住的顾虑，限制了闲置宅基地的集约化利用。

四、乡村旅游驱动闲置宅基地盘活利用的建议

（一）保证项目资金是基础

项目资金充足是提升乡村旅游盘活利用闲置宅基地效应的基础。对于政府出资的项目，政府应保障必要的资金。对于非政府出资的项目，政府应在做好基础设施建设的基础上，对盘活利用闲置宅基地的乡村旅游项目提供财税政策支持。一是对盘活利用闲置宅基地的乡村旅游项目实行税收优惠，适当减免增值税、所得税、社保费及相关土地税费，以降低经营成本。二是对盘活利用闲置宅基地的乡村旅游项目实行金融扶持。对于小规模的乡村旅游项目，可以引导农商行、农村信用社等涉农业务银行开发“民宿贷”“农宅贷”等一系列小额低息贷款，政府可以利用政策性担保公司进行担保，以增加金融机构贷款积极性。对于大规模的乡村旅游项目，可以开展项目经营权抵押，降低担保条件，通过抵押金支持项目进行开发⑨。

（二）做好乡村旅游产品是关键

乡村旅游是盘活利用闲置宅基地效应的关键。为此，需要充分调研当地旅游资源、市场供求、游客需求等内容，对乡村旅游项目的内容、投资、进度等方面进行统筹谋划。深入挖掘当地历史文化，彰显乡村旅游产品的特色。通过传统媒体、网络媒体、举办节庆活动、与旅行社合作等多种形式宣传乡村旅游项目的特色，增强游客对乡村旅游项目的认知度和吸引力。加强各项旅游配套设施建设，配置具有乡土气息的旅游接待服务设施，以此来提高宅基的利用率。

（三）均衡分配土地增值收益是重点

乡村旅游盘活利用闲置宅基地离不开各利益主体的积极参与，而土地增值收益均衡分配有利于调动各利益主体参与乡村旅游盘活利用闲置宅基地的积极性。因此，实现土地增值收益均衡分配是提升乡村旅游盘活利用闲置宅基地效应的重点。为此，首先应加强对乡村旅游盘活利用闲置宅基地中土地增值收益形成与分配的理论研究，理清土地增值收益形成机理，弄清各利益主体分享土地增值收益的依据及额度。其次应抓紧推进乡村旅游用地价格评估工作，科学评估乡村旅游盘活利用闲置宅基地中各个阶段土地增值额度及总额。再次，提升农民分享土地增值收益的比例。加强农民参与乡村旅游盘活利用闲置宅基地的能力，提升农民参与旅游开发的程度，以增加农民对土地增值的贡献。

（四）完善相关政策制度是保障

这些包括：一是构建闲置宅基地向集体经营性建设用地转换机制。允许符合条件且自愿退出的闲置宅基地转换为集体经营性建设用地，然后通过出让、出租等方式交给单位或者个人进行旅游开发。这样，既解决了闲置宅基地旅游化利用的合法性问题，也有利于吸引社会资本参与乡村旅游盘活利用闲置宅基地。二是改革闲置宅基地流转制度，适当扩大闲置宅基地流转范围。突破目前闲置宅基地只能在本集体组织内流转的规定，探索闲置宅基地在乡镇或县域内流转，吸引本乡镇或县域内居民到乡村旅游地购买宅基地居住，并规定购买的宅基地只能用于居住，且不得闲置。

注释：

①曾芳芳,朱朝枝.休闲农业视野下闲置宅基地开发合理意蕴探析[J].东南学术,2013(3):116-123.

②赵万石.以旅游开发为目的的类BOT式农村宅基地开发法律问题研究——以洱海周边农村宅基地开发为视角[D].昆明:云南大学,2014.

③祁黄雄,陆建广.农村宅基地开发利用的案例研究——浙江联众公司“城仙居”模式利弊分析[J].中国土地科学,2010,24(5):41-46.

④黄玉敏.乡村旅游发展中宅基地开发利用研究——基于两个案例村的实证分析[J].东南大学学报(哲学社会科学版),2016,18(S2):51-53.

⑤祁全明.乡村振兴战略与农村闲置宅基地的开发利用——以休闲农业与互联网农业为例[J].学术月刊,2018(7):123-129.⑥胡芬,郑立娟.农村闲置宅基地旅游化利用存在的问题及对策[J].农村经济与科技,2019(15):1-3.

⑦李婷婷,龙花楼,王艳飞.中国农村宅基地闲置程度及其成因分析[J].中国土地科学,2019,33(12);64-71.

⑧何景明,李立华.关于“乡村旅游”概念的探讨[J].西南师范大学学报(人文社会科学版),2002,28(5):125-128.

⑨陈佳渲.我国乡村旅游发展的财税政策研究[J].长春工程学院学报(社会科学版),2019,20(4):54-57.