服务贸易创新发展的制度性障碍及其破解路径

陈怀锦 周 孝

一、引 言

服务业特别是生产性服务业直接决定着制造业发展趋势和国民经济发展质量（陈明等，2020；朱福林，2020），而服务贸易也已成为国际贸易和全球经济竞争的关键点。促进服务贸易高质量发展，是我国建设贸易强国、经贸强国和制造业强国的重要基础和核心动力。但相比于货物贸易，我国服务贸易发展明显滞后，与服务业占国民经济比重持续提升不相匹配（夏杰长和倪红福，2017）。为此，2016 年我国在13 个省市启动服务贸易创新发展试点，并于2020 年转入全面深化阶段。服务贸易创新发展试点加快了我国服务贸易发展，使其呈现出规模不断扩大、结构持续改善、开放程度提高、服务质量提升等向好趋势（冯其予，2019；陈万灵和冯峥，2020；张媛，2020；詹小琦和林珊，2020）。尽管如此，我国与服务贸易强国相比还存在很大差距，贸易逆差持续扩大、企业规模普遍偏小、服务品牌化发展不足、知识和技术密集度偏低、国际市场竞争力不强等问题仍然较为突出（谢育玲和李勤昌，2020；许唯聪和李俊久，2020；牛欢和彭说龙，2021），服务贸易创新发展仍任重道远。

创新驱动发展是高质量发展的核心（张军扩等，2019；赵剑波等，2019），包含科技创新和制度创新两大重点。对于服务贸易创新发展而言，既要加快科技创新，推动服务贸易持续向知识和技术密集型转变，更要加快制度创新，构建适应服务业和服务贸易发展需要的制度和政策体系。我国开展服务贸易创新发展试点，就是要系统推进制度创新，从根本上破解制度体系与服务业和服务贸易发展之间的不适应、不协调，进而促进服务贸易创新发展。新冠肺炎疫情全球大流行背景下，数字技术加快渗透，服务贸易新业态快速发展，这更加要求制度体系尽快作出适应性调整。

结合在多地开展的实地调研，本文从企业视角出发，系统考察我国服务贸易创新发展面临的制度性障碍，并结合调查发现提炼出可行的破解路径。本文的主要价值在于： 明确制度创新的“当务之急”，并探索具体推进的方向和可行路径，为按期高质量完成《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》 规定任务、夯实高质量发展制度基础、加快服务贸易创新发展提供有益借鉴。

二、我国服务贸易发展现状、特征与趋势

（一） 我国服务贸易的发展现状与主要特征

服务业的快速发展和经济全球化不断深化，推动我国服务贸易以超过10%的年均增速高速发展。2014 年，我国服务进出口规模超越德国，跃居世界第二并保持至今。2019 年，我国服务贸易规模为7498.67 亿美元，占对外贸易总额比重为14.64%。根据世贸组织发布的《世界贸易统计数据2020》，2019 年我国服务出口和服务进口占全球服务贸易比重分别为4.6%和8.7%，分别位居世界第五和第二。受疫情影响，2020 年我国服务贸易规模同比减少17.89%，但仍然稳居全球服务贸易第二大国。同时，随着疫情形势好转，2021 年服务贸易规模再次回升至7658.51 亿美元，比2019 年同比增长2.13%。在规模快速扩大的同时，我国服务贸易具有如下突出特征：

一是服务贸易逆差持续扩大。2000—2021 年期间，我国服务进口年平均增速约为12.48%，比服务出口高出近1.06 个百分点。自2009 年由顺差转为逆差后，我国服务贸易逆差不断扩大，到2019 年增加至2611.49 亿美元。由于疫情全球蔓延导致居民外出旅游等大规模减少，2020—2021 年我国服务贸易逆差大幅减少，同比降幅分别达到44.35%和39.35%。但是，这属于疫情冲击下的特殊变化，并不会改变服务贸易逆差扩大的趋势。如图1 所示，服务贸易逆差扩大使得近年来我国对外贸易顺差呈现缩小趋势，2019 年比2015 年的峰值减少了2260.26 亿美元。疫情期间，对外贸易顺差再次扩大，但可以预见未来仍将回归到缩小的变化趋势。从分项来看，旅行服务、运输服务、知识产权使用费是我国服务贸易逆差的主要来源，2019—2021 年三大领域逆差合计分别为3055.36 亿、1835.58 亿和1411.49 亿美元，充分反映了全球疫情蔓延的负面影响。个人、文化和娱乐服务与加工服务是存在贸易顺差的主要领域，这是我国服务业比较优势的直接反映。

图1 2000—2021 年我国对外贸易差额

二是服务贸易结构不断优化。与旅行服务和运输服务进出口占比下降相反，我国知识密集型服务贸易占比稳步提升，成为服务贸易的重要增长点。其中，知识产权使用费进出口占比从2000 年的2.06%提高至2021 年的7.66%，同期电信、计算机和信息服务的相应占比则从3.10%提升至11.90%。当然，这尚不足以改变我国服务贸易大而不强的困境，知识产权使用费还处于逆差状况便是典型反映。

三是服务外包市场竞争力显著增强。根据商务部发布的数据，2020 年我国企业承接服务外包合同额高达17022.7 亿元人民币，执行额为12113.2 亿元人民币，创造历史新高，同比分别增长8.4%和13.3%。其中，离岸服务外包合同额和执行额分别为9738.9 亿和7302.0 亿元人民币，分别同比增长5.8%和11.4%。在离岸服务外包执行额中，离岸信息技术外包、离岸知识流程外包占比分别为43.9%和40.0%。同时，集成电路和电子电路设计业务、医药和生物技术研发业务外包的离岸执行额分别同比增长41.0%和25.0%。这些数据充分表明，我国服务外包的知识密集度和市场竞争力正不断提升。

（二） 疫情背景下我国服务贸易的发展趋势

疫情全球大流行，使得人口流动严重受限，给高度依赖于人口流动的服务业和服务贸易产生了巨大冲击。如表1 所示，2020—2021 年我国服务进出口整体呈现先降后增的变化趋势，当月同比增速与累计同比增速均实现了触底反弹。相应地，2020 年全年服务进出口处于负增长状态（－16.78%），但从2021 年1 月起服务进出口增速由负转正，且增速持续提高。到2021 年12 月，服务进出口当月同比增速和累计同比增速高达33.50%和23.84%。

表1 我国服务进出口规模变动情况 单位：%

除导致进出口规模大幅缩减外，疫情冲击加快了我国服务贸易的结构性变化，主要体现为： 一是服务出口态势好于服务进口，服务贸易逆差大幅缩小。与服务进口的当月同比增速长期为负不同，疫情发生以来服务出口较快实现了正增长，且当月和累计同比增速始终高于服务进口（见图2）。其结果是，2020—2021 年我国服务贸易逆差分别减少至1453.27 亿和881.44 亿美元。二是传统领域受损严重，知识密集型服务贸易占比明显提高。在疫情冲击下，加工服务、维护和维修服务、旅行、建设等传统领域的进出口规模都出现了一定程度的减少，其中2020—2021 年旅行服务进出口的同比降幅分别达到48.26%和17.16%。与此不同，保险和养老金服务、金融服务、知识产权服务费等领域均实现了正增长。结构方面，与旅行服务所占比重大幅下降不同，金融服务，知识产权服务费，电信、计算机和信息服务，其他商务服务等知识密集型服务领域所占比重明显提升，进出口合计占比从2019 年的30.43%提高至2020 年的40.02%。2021 年这一比例略有下降，但也仍比2019 年高出约8.78 个百分点。

图2 我国服务出口和服务进口的增长情况

三、服务贸易创新发展面临的制度性障碍及其表现

疫情背景下，我国服务贸易出现了逆差缩小、结构优化等喜人变化。但要确保这些变化稳定、可持续，就必须加快推进服务贸易创新发展，核心是支持和促进企业创新发展。调研发现，服务贸易企业仍然面临一些直接或间接源于制度的障碍，这些是服务贸易创新发展必须攻克的堵点。

（一） 制度体系对新业态、新模式包容不足

数字技术向生产生活领域广泛渗透，在大幅降低交易成本的同时（Goldfarb ＆ Tucker，2019），也给各种形式的创新提供了便利和支撑。除新产品、新服务不断涌现外，基于数字技术的新业态、新模式也层出不穷（OECD，2020），成为服务贸易发展的重要领域。但与市场创新高度活跃不同，制度体系相对固定，无法涵盖不断兴起的新业态、新模式。现有制度未给予新生事物“生存之地”，进而成为服务贸易创新发展的障碍。其中，芯片测试业务就是典型代表之一。在从事芯片测试业务时，国内企业需要向上游企业进口芯片，完成测试后将其出口至下游封装厂。在这一过程中，企业不会对芯片做任何实质性改变，因而与制造业中的加工贸易截然不同。由于没有相应的制度规定，芯片测试通常被视作“来料加工”，纳入加工贸易监管体系；由于与实际情况不符，这种方式会带来外贸统计错误，并且不利于有效监管。同时，如果无法享受“保税” 政策，企业就必须在收取少量服务费的同时，垫付100%的货款和13%的进口增值税，这使得企业无力承接海外订单。上海某企业负责人介绍，拓展海外芯片测试市场每年可以给公司带来约2000 万美元收入，但该业务囿于制度约束而无法开展。

（二） 政府监管体系与服务贸易匹配性不足

我国现有政府监管体系是在工业化进程中逐步形成的，主要适用于以工业为主的经济社会活动。而服务贸易长期滞后于货物贸易，且较晚才真正实现规模化发展。受此影响，政府监管体系较少考虑服务贸易特别是技术服务贸易的特殊性和复杂性，这使得被监管者因“无章可循” 而遭受制约。长期以来，我国技术创新模式以引进和模仿为主（邢炜和周孝，2016），对国外技术有较大需求。获取国外技术一般有技术购买和技术授权两种模式，其中技术购买已成为国内企业获取关键技术、实现赶超的重要途径。在现行外汇管理体制下，技术购买和技术授权虽然都是以无形的技术作为交易标的，但两者分别归属于资本项目和经常项目，需要遵循截然不同的监管制度： 技术购买被视为跨境投资，技术授权则属于服务贸易。按照不同模式获取境外技术，企业将面临不同的额外成本： 国家对跨境投资严加监管，较长的时滞会大幅增加技术购买的时间成本；而在服务贸易模式下，使用技术授权的企业需要缴纳相应的税负，这会增加企业获得技术的实际成本。企业会在技术购买与技术授权两种形式之间左右为难，较多企业因此白白错失了低成本获取海外关键技术的良机。

（三） 政府政策对服务贸易企业支持不足

我国服务贸易大而不强，仍需要海关、外汇、税收、金融等相关政策的适当支持。但是，我国现有制度和政策体系是以支持工业化发展为主体形成的，对服务业和服务贸易政策需求的考虑相对不足。其结果是，服务贸易企业在获取政策支持方面存在较大困难。例如，随着人民币加快国际化，较多服务贸易企业的出口收入已经从美元转变为人民币。但是，相关部门在认定技术先进型服务企业时，仍然将外汇收入及其占比作为核心指标。作为微软的关联公司，上海某公司在服务出口收入转由微软中国用人民币结算后，就面临这类问题。公司负责人反映，维护技术先进型服务企业等相关资质明显增加了企业的负担。同时，服务业具有典型的轻资产特征，且我国服务业企业普遍规模较小，因而对外部融资渠道依赖度较高。由于可抵押的固定资产不足，很多服务业企业往往因为无法满足金融机构的评估标准而难以获得充足、及时的金融支持。调研发现，融资不足进一步加剧了我国服务贸易企业的竞争劣势。另外，与制造业技术进步相适应，服务业的技术和知识密集度也在不断提升，对专业化人才的需求不断增长。然而，广告、咨询等领域的专业化人才并不符合现有人才政策对学历、专业等的要求，这导致企业在解决进人难、留人难问题时难以得到政策支持。由于配套条件不佳，很多企业往往面临“为他人作嫁衣裳” 的困境，成熟人才流向知名跨国企业十分常见。大量服务贸易企业反映，专业人才供给不足已经成为服务贸易创新发展的主要障碍。

（四） 服务标准体系建设滞后于现实需要

相比于商品，服务有着更大的差异性，其质量与价值受大量主客观因素的影响。在满足差异化需求的同时，必须确保服务质量有保障、服务价值可衡量，因而标准化是服务业和服务贸易规模化发展的必然要求。特别是不同国家或地区的法律、制度、政策、文化、风俗等差异较大，开展服务贸易更需要有系统且受多方认同的规则和标准作为基础支撑。我国现有服务标准主要由地区或行业牵头制定，国家层面的服务标准建设滞后，且与国际通行规则和标准兼容性不足，未得到国际市场的普遍认可。受此影响，我国企业在进出口各类服务时，只能遵从国际上更加成熟的贸易规则和标准。这些规则和标准由发达国家主导制定，更多体现发达国家的意志和利益。这一现实不仅制约我国在服务贸易中话语权的提升，而且大幅增加了服务贸易企业的运营成本。较多企业反映，由于在国际市场的话语权特别是服务定价权不足，我国以中小微型企业为主的服务贸易企业受到多重制约，难以实现规模化发展。规模化发展受限使得市场难以自发产生龙头企业，后者进而制约我国服务贸易的品牌化、高质量发展。

四、服务贸易创新发展遭遇制度性障碍的主要原因

调研发现，服务贸易自身特殊性与体制机制因素使得制度创新滞后于现实需要，是服务贸易创新发展遭遇制度性障碍的根本原因，主要表现在以下四个方面：

（一） 认识不足导致制度创新存在局限性

科技革命和产业革命日新月异，服务与服务业的类型不断增加，且融入到研发、制造、消费和公共治理等各个方面。同时，服务业与农业、工业加快融合，三次产业的界限日益模糊。然而，人们要么将服务简单视为制造业的一种投入要素，要么将服务业与制造业完全对立，对服务业的价值及其作用缺乏全面认识。很多政府部门对服务业的认识还停留于生活性服务业方面，对生产性服务业特别是高技术服务业的特征了解不足。宁波部分服务贸易企业认为，广告、咨询、设计等领域的专业人才之所以未被纳入人才政策的适用范围，根本原因在于相关岗位的人力资本密集型特征未得到外界的充分认可。另外，服务业在创造就业和税收方面的显性价值比不上制造业，而在经济社会安全稳定方面的直接作用也不如农业，因而难以得到足够重视。认识不足、重视程度不高，客观上削弱了相关部门开展制度创新的积极性和主动性。

（二） 服务贸易复杂性加大制度创新难度

与货物贸易不同，服务贸易的交易标的是无形的服务，具有价值波动大、市场定价难、合理统计难、不确定性大等突出特征。服务贸易拥有的这些复杂性，客观上增加了开展制度创新的难度，这在技术服务贸易方面得到了充分体现。技术的实际价值很难衡量，主客观因素的变动都可能直接改变技术的价值及最优定价。正因如此，多地外汇管理部门表示必须对技术购买活动严加监管，避免在购买过程中出现国有资产流失、非法套汇等问题。同时，无形的服务往往依附于有形的产品而存在，两者之间紧密关联、难以区分。例如，大部分的高端设备和精密仪器进出口通常都伴随有技术、培训等相关服务的流动。上海某技术交易市场负责人指出，企业往往会将包含实物与服务在内的所有贸易额都申报为设备，以获取固定资产折旧等税收优惠。这一特殊性除引致统计失真外，也会阻碍服务贸易的规模化发展，并提高制度创新的难度。若要通过公共政策支持技术购买，就必须解决合理定价、实时监管、精准识别、有效分割等多重难题，否则相关政策可能会事与愿违。

（三） 央地协同不足使得制度创新范围受限

我国已进入新常态时期，政府必须从具体干预企业转向为市场主体提供高质量的制度体系（刘志彪，2017），引导和推动经济社会进入高质量发展轨道。央地政府各具优势，两者分工合作、高效协同是实现高质量制度供给的重要保障。与中央政府相比，地方政府更贴近市场，也更了解微观主体的迫切需求，是制度创新的核心主体。但是，央地政府间协同不足，导致制度创新难以稳步推进。一方面，中央政府提供的指导、支持和协调不足，自主权和协调能力有限的地方政府无法及时、有效开展制度创新。上海洋山海关曾尝试用加工贸易方式对芯片测试业务进行监管，以解决现行制度下的监管失灵问题，但是该尝试最终因为难以准确统计而无奈叫停。另一方面，中央政府跟进不及时，地方政府的制度创新难以充分发挥效能。近年来，深圳市出台实施了史上最严的知识产权保护条例，且于2020 年进行再次修改，不断加大知识产权保护力度。然而，知识产权具有突出的流动性和外溢性特征，部分地区加大惩处力度，只会让违法侵权行为转移至别处。全国层面保护力度不平衡，调研中不少企业对此心存担忧。

（四） 部门协作机制不实降低制度创新效能

服务业形态日益多元化，服务贸易可以发生在国民经济各个行业，不再局限于旅行、运输等传统领域。但是，我国服务贸易的管理协调机制并未随之进行相应调整，已经难以适应现实发展需要。我国政府监管具有分散监管与联合执法相结合的特征（徐国冲等，2019；胡颖廉，2020），服务贸易领域尤为典型。服务业分属于科技、教育、文化、医疗和金融等行业，因而服务贸易必然涉及海关、外汇、统计以及多个行业主管部门。各部门各管一摊，彼此间职责和功能定位不同，制度、政策和监管标准差异较大甚至无法兼容。商务部门虽然是服务贸易的主管部门也是服务贸易发展联席会议制度的牵头单位，但其在前端环节上缺乏审批、监管、协调等权限，其结果是： 一方面，各部门特别是行业主管部门协调不足，难以形成推动服务贸易创新发展的合力；另一方面，分散监管导致相互矛盾的制度与政策得以存续，进而阻碍单个部门发起的制度创新顺利落地实施。例如，在加工贸易监管模式下允许芯片测试企业开展保税业务，涉及商务批准、海关监管、增值税减免、关税减免等问题。众多部门之间难以协调，最终导致符合市场需要的创新事项迟迟难以有效推进。

此外，统计制度不完善也是阻碍服务贸易领域制度创新的重要因素之一。我国针对服务业和服务贸易的统计制度和核算方法未能与市场变化同步调整，已经无法适应服务领域的统计需求（杨新洪，2018）。现有统计数据不能反映服务业与服务贸易的全貌，各级政府难以据此对服务贸易进行合理、高效的管理。特别是海关、外汇等不同部门的统计数据差异较大，相关部门在制定和完善服务贸易支持政策时缺乏数据支撑，难以提升政策的针对性和有效性。同时，统计制度不健全是服务贸易新业态、新模式无“容身之地” 的主要原因之一。例如，尽管芯片测试业务与加工贸易有本质区别，但由于没有相应的统计制度，地方海关只能将其视作“来料加工” 并纳入不匹配的加工贸易监管体系。

五、破解制度性障碍的路径与建议

我国服务贸易大而不强，正处于从高速增长阶段转向高质量发展阶段的关键时期。面临日益激烈的国际竞争，服务贸易企业对提高政府监管合理性、增强政策普惠性与适用性、减少政策不确定性有越来越强的诉求（陈怀锦和周孝，2020）。如前文所述，服务贸易创新发展面临多重制度性障碍，这是服务贸易自身特征、经济社会环境、体制机制等多重因素共同作用的结果。同时，由于三次行业深度融合发展，服务业和服务贸易已渗透到各行各业，仅靠局部优化调整并不足以消除这些障碍。为此，要加快服务贸易创新发展、有效推进服务贸易强国建设，除支持服务业高质量发展、加强服务贸易基础设施和对外开放平台建设、促进服务业和服务贸易数字化转型之外，应当将深化体制机制改革、系统优化制度和政策体系、提高制度供给质量作为重中之重。通过优化制度环境、减少制度约束、提升治理效能，全面增强市场主体的创新活力，夯实服务贸易创新发展的微观基础。

要破解制度性障碍，关键在于提高制度创新的便利性和时效性，使得制度体系能及时根据市场创新发展需要作出适应性调整。根据调研中服务贸易企业反映的共性问题，在全面深化服务贸易创新发展试点①2020 年8 月，商务部印发《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》，北京、上海等试点地区纷纷出台具有本地特色的实施方案，服务贸易创新发展试点进入全面深化、广泛开展阶段。的过程中，可以着重从如下五个方面推进：

一是从优化顶层设计着手，健全服务贸易制度体系。建立中央统筹、部委协作、地方参与的服务贸易领导机制，根据服务贸易发展现状与趋势，系统推进体制改革创新，提高制度体系的适用性。同时，强化和发挥部际联席会议制度的作用，实现部门间规章制度和监管体系的互联互通，提高制度和政策体系的一致性、协同性，避免市场主体因制度或政策不一致而陷入两难困境。

二是以完善中长期发展规划为抓手，协同推进服务贸易创新发展。做好全国性、区域性、行业性服务贸易中长期发展规划编制，优化服务贸易相关行业结构与区域布局。确保基础设施建设、人才培养与各细分行业协调发展，避免单个领域发展滞后而出现新的短板。同时，充分考虑服务与制造之间的关联与差异，统筹出台与发展规划相配套、适应服务贸易发展需要的政策体系，稳定市场主体的中长期预期。

三是调动基层政府的创新积极性，提升制度体系的灵活性。赋予和落实地方政府特别是基层政府与其职责相适应的自主权，建立和完善容错机制，鼓励其根据服务贸易发展现实需要，及时开展制度和政策创新。同时，中央层面适时做好经验总结，并将好的做法上升为国家政策在全国推广，以此解决市场需求动态性与制度和政策体系稳定性之间的矛盾。值得强调的是，中央政府应当对地方政府间的制度和政策竞争进行协调管理，避免过度竞争引致“政策洼地” 乱象和阻碍全国市场一体化进程。

四是充分利用数字技术，提升服务贸易支持政策的精准性。针对服务贸易企业在发展中面临的主要难题，可以数字技术和各类数字化平台为依托，积极优化政策设计和实施机制，提高各项政策的可获得性和有效性，为广大中小微型服务贸易企业提供有力支持。例如，监管部门可利用数字技术开展精准识别和动态追踪，破解定价难、价值不确定性大等引致的服务贸易监管难题。

五是全方位开展政企、政社合作，全面优化服务贸易发展环境。相关政府部门应加强与企业、高等院校、科研机构、行业协会、社会组织等的合作，充分发挥社会力量在制度体系重构、统计制度建设、政策创新调整、专业人才培养、服务标准制定、质量评价与认证、市场主体信用监管等方面的积极作用，推动制度环境、社会环境不断优化，更好地支持和促进服务贸易创新发展。